College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-07-2013, ECLI:NL:CBB:2013:84, AWB 10/1301

In augustus 2009 zijn in de besmette zone, in dit geval in het gemeenteplantsoen, opnieuw symptomen van de boktor waargenomen. Naar aanleiding daarvan is de maatregel getroffen om in een straal van 100 meter rond de besmette locatie alle loofbomen en struiken te verwijderen. In dit kader zijn hortensia's op het bedrijf van appellante geruimd.

Besmetting met de boktor behoort voorts tot het normale bedrijfsrisico. Van bedrijfsmatige telers en importeurs mag worden verwacht dat zij zich op de hoogte stellen van de ontwikkelingen op het gebied van plantenziekten. Dat het organisme is opgenomen in bijlage I van de Fytorichtlijn betekent dat het een quarantaineorganisme is voor alle planten. Het is al lange tijd bekend dat het organisme zeer schadelijk is voor een groot aantal loofbomen en struiken. Het grote risico dat de boktor vormt is voor de PD aanleiding geweest om op te roepen vondsten van het organisme te melden en ook zijn artikelen verschenen in de vakliteratuur waarin voor de boktor wordt gewaarschuwd. Het risico werd eens te meer duidelijk bij de vondst in het Westland in 2007 waarbij door middel van een flyer erop is gewezen dat de boktor gezonde bomen en struiken aantast van een groot aantal loofboomsoorten en struiken. Appellante was dus gewaarschuwd dat de boktor een zeer brede waardplantenreeks heeft. Daarnaast heeft de PD op een voorlichtingsavond op 22 januari 2008 gemeld dat bij een hernieuwde vondst met aanvullende maatregelen rekening moet worden gehouden. Van de eerdere maatregelen was appellante getuige geweest en deze waren ook gedeeltelijk aan haar opgelegd. Appellante was dus op de hoogte van een verhoogd risico in verband met de relevante planten en de mogelijkheid en zwaarte van aanvullende maatregelen of kon dit zijn. Met het (blijven) telen of importeren van gewassen wordt het risico geaccepteerd dat een schadelijk organisme als de boktor op enig moment en op willekeurige wijze het bedrijf treft. De gevolgen of maatregelen van een eventuele besmetting zijn derhalve niet onvoorzienbaar. Om die reden is ook de jurisprudentie van het College inzake Potato Spindle Tuber Viroid (PSTVd) niet van toepassing. In de brief van 1 september 2009 heeft verweerder een toezegging gedaan aan [A] in persoon en niet aan appellante. In die brief moet het woord ‘tuin’ in de gebruikelijke betekenis worden verstaan als ‘particuliere tuin’ en niet in de in het Westland gebruikte betekenis ‘bedrijf’. Naast het feit dat aan appellante geen ondubbelzinnige en ongeclausuleerde toezegging is gedaan over een tegemoetkoming, is evenmin voldaan aan het dispositievereiste. Het is immers niet gebleken dat appellante op basis van de mededelingen van verweerder dingen heeft gedaan of nagelaten waardoor zij in een nadeliger positie is komen te verkeren. Omdat de positie van tuineigenaren en bedrijven niet gelijk is qua voorzienbaarheid en het risico dat zij lopen, heeft verweerder deze groepen niet gelijk behandeld.

In de eerste plaats is relevant dat appellante niet bekend was en kon zijn met het feit dat de boktor ook hortensia's aantast, omdat de hortensia niet bekend is als waardplant en niet eerder gevallen zijn vastgesteld waarbij de boktor in hortensia's is aangetroffen. Uit informatie van de gemeente Westland en de PD uit 2007 blijkt niet dat de boktor gevaarlijk is voor alle loofbomen en struiken. Op de voorlichtingsavond op 22 januari 2008 is hierover geen andere informatie verstrekt. De aanzegging van maatregelen uit 2008 voor het bedrijfsperceel had geen betrekking op hortensia's. De brief van de PD van 7 oktober 2008 over de nieuwe wettelijke eisen noemt de hortensia niet als waardplant. Pas met de brieven van september 2009 is duidelijk geworden dat alle loofbomen en struiken in het risicogebied uit voorzorg geruimd moesten worden. Appellante was wel bedacht op een organisme, maar op grond van de informatie was het risico dat de niet geïmporteerde hortensia’s van appellante preventief zouden moeten worden geruimd voor haar niet voorzienbaar.

In de tweede plaats veroorzaakt de boktor nauwelijks zichtbare schade en is daardoor moeilijk te herkennen en bestrijden. Hier komt bij dat sprake is van een onevenredig zware last die appellante samen met slechts één of twee anderen in het gebied moet dragen ten behoeve van het algemeen belang. Appellante heeft part noch deel aan de besmetting en de bestrijding is zo tijdrovend en moeilijk dat de kosten onevenredig op haar drukken.

Met de brief van 1 september 2009 heeft verweerder bij appellante het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt dat ook ter zake van de schade als gevolg van de ruiming van de hortensia's een tegemoetkoming wordt verleend. Waarom ter zake van de privétuin wel sprake is van een niet voorzienbaar risico en ten aanzien van de hortensia’s niet, is onbegrijpelijk en ondeugdelijk gemotiveerd. Alle brieven in die periode werden gericht aan [A] persoonlijk, ook als daarmee maatregelen met betrekking tot de bedrijfshortensia's werden aangezegd. Het begrip ‘tuin’ mocht worden verstaan in de in het Westland gebruikte betekenis die mede het gehele bedrijf omvat. De brief maakt geen onderscheid tussen ‘privé’ en ‘bedrijfsmatig’. Aan het dispositievereiste is ook voldaan: het gewekte gerechtvaardigde vertrouwen maakte dat er voor appellante geen aanleiding was om nadere maatregelen ten behoeve van de hortensia's te treffen.

Ter beantwoording ligt voor de vraag of moet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid tot het bestreden besluit, waarbij de afwijzing van het verzoek van appellante om een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 4 Pzw is gehandhaafd, heeft kunnen komen. Het College overweegt als volgt.

Voorop staat dat verweerder op grond van artikel 4 Pzw een tegemoetkoming kan verlenen in gevallen waarin de schade die het gevolg is van het toepassen van krachtens artikel 3 Pzw gegeven voorschriften onevenredig zwaar op een of meer personen zou drukken. Uit vaste jurisprudentie van het College (bijvoorbeeld de uitspraken van 16 april 2009, o.m. LJN BI1931) volgt voorts dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4 Pzw blijkt dat met de introductie van dit artikel niet is beoogd een algemene schadevergoedingsplicht voor verweerder in het leven te roepen. Bovendien volgt uit deze jurisprudentie dat in de wetsgeschiedenis onvoldoende aanknopingspunten zijn te vinden om te komen tot het oordeel dat de wetgever met artikel 4 Pzw ook een aanspraak op een tegemoetkoming heeft willen creëren voor degene die wordt geconfronteerd met schade die is terug te voeren op omstandigheden die tot zijn normale bedrijfsrisico behoren.

In beginsel behoort het tot het normale bedrijfsrisico van een professioneel teler als appellante dat het bedrijf schade kan lijden door maatregelen ter bestrijding van een plantenziekte, ook als dit niet op voorhand te verwachten valt. Hetgeen is aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat in het geval van appellante van dit uitgangspunt zou moeten worden afgeweken. Daartoe acht het College in de eerste plaats van belang dat het schadelijk organisme waar het hier om gaat (Anoplophora chinensis) in rubriek I van deel A van bijlage I bij de Fytorichtlijn staat opgenomen als een schadelijk organisme dat niet mag worden binnengebracht of verspreid in de lidstaten en dat risico’s oplevert voor de gehele gemeenschap. Het College wijst er hierbij op dat deze vermelding ongedifferentieerd is in die zin dat geen onderscheid naar waardplanten is gemaakt, zoals dat wel is gemaakt ten aanzien van de organismen opgenomen in bijlage II, deel A, van de Fytorichtlijn. Het gaat derhalve om een organisme dat, reeds lange tijd, schadelijk wordt geacht voor in beginsel alle planten. Voorts acht het College van belang dat appellante wist dat de boktor eind 2007 in haar onmiddellijke omgeving was aangetroffen en dat in de toen door de overheid verstrekte informatie, waaronder een flyer van de PD, duidelijk was vermeld dat de boktor zeer schadelijk is voor alle loofbomen en struiken.

Ten aanzien van het standpunt van appellante dat zij aan de brief van verweerder van 1 september 2009 het vertrouwen mocht ontlenen dat haar een vergoeding zou worden verstrekt overweegt het College het volgende. Er is geen aanleiding voor de veronderstelling dat verweerder het begrip ‘tuin’ in deze brief heeft opgevat in de kennelijk in het Westland ook gebruikte betekenis van ‘bedrijf’. Indien verweerder bedoelde om af te wijken van wat normaliter onder ‘tuin’ wordt verstaan zou hij dit naar het oordeel van het College uitdrukkelijk in deze brief hebben aangegeven. Kennelijk heeft appellante zelf ook het begrip ‘tuin’ opgevat als ‘particuliere tuin’ aangezien zij in het bezwaarschrift tegen het besluit van 4 februari 2010 het door verweerder in dat besluit gebruikte begrip ‘tuin’ nader heeft omschreven als ‘particuliere tuin’.

Het beroep van appellant op de genoemde uitspraken van het College van 16 april 2009 kan, mede gelet op het voorgaande, niet slagen. Anders dan in de situatie die in die uitspraken aan de orde was, was appellante bekend met de constatering in 2007 van de boktor in haar onmiddellijke omgeving en kon zij door de de door de overheid verstrekte informatie weten dat deze alle loofbomen en struiken, waaronder dus ook hortensia’s, kan aantasten. Reeds daarom is de situatie van appellante niet gelijk aan de situatie die in genoemde uitspraken aan de orde was.

De vraag of de redelijke termijn is overschreden moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellante gedurende de gehele procesgang en het belang van appellante, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens naar voren komt.

Voor zaken als hier aan de orde acht het College in beginsel een totale lengte van de procedure van drie jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar tegen een besluit ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep bij het College ten hoogste twee jaar mag duren, met dien verstande dat een vertraging bij één van beide behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling.

Sedert de ontvangst door verweerder op 12 maart 2010 van het bezwaarschrift van appellant tegen het besluit van 1 maart 2010 is ten tijde van deze uitspraak van het College ruim drie jaar en vier maanden verstreken. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door verweerder ruim zes maanden geduurd en heeft de behandeling van het beroep door het College, vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 30 november 2010, ruim twee jaar en zeven maanden geduurd.

Aan deze vaststelling kan het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn is geschonden door het College.

Gelet hierop moet nog worden beslist op het verzoek van appellante om schadevergoeding met betrekking tot de mogelijke overschrijding van de redelijke termijn in de rechterlijke fase. Dit geeft aanleiding om het onderzoek met overeenkomstige toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te heropenen ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevraagde schadevergoeding. Met overeenkomstige toepassing van artikel 8:26 Awb merkt het College de Staat der Nederlanden (Minister van Veiligheid en Justitie) aan als partij in de procedure.