College van Beroep voor het bedrijfsleven, 21-08-2018, ECLI:NL:CBB:2018:418, 18/1159

Dit leidde tot de instelling van de Commissie Knelgevallen Fosfaatrechten (de Commissie Kalden) met als opdracht tot een eenmalig advies te komen over de reikwijdte van de knelgevallenregeling. In haar op 30 juni 2017 uitgebrachte advies gaf de Commissie Kalden aan een regeling voor de “categorie onomkeerbare investeringsverplichtingen” niet mogelijk te achten omdat “deze bedrijven niet als groep af te bakenen zijn” (p. 13). Ten aanzien van biologische melkveehouders heeft de adviescommissie geconcludeerd dat deze zich “in het perspectief van de Nitraatrichtlijn en de derogatiebeschikking niet onderscheiden van grondgebonden gangbare melkveebedrijven” en daarom als groep niet onevenredig getroffen worden door de peildatum van 2 juli 2015.

Appellante voert verder aan dat in haar geval de heffingen in strijd zijn met het in artikel 1 van het EP neergelegde eigendomsrecht.

Op 2 juli 2015 was de omvang van de veestapel van appellante niet optimaal door de naweeën van Bovine Virus Diarree (BVD) en de omstandigheid dat appellante nog niet al haar uitbreidingsinvesteringen had gerealiseerd. Daardoor geeft de peildatum geen representatief beeld van de uitbreidingsinvesteringen. De waarde bij slacht van een melkkoe ligt veel lager dan de fokkosten die appellante heeft gemaakt.

Voor appellante was de Regeling voor 2 juli 2015 niet voorzienbaar, ook niet uit de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013¹⁰ die spreekt over de verwerking van mest als oplossing van het mestoverschot en daarmee de indruk wekt dat als de mest wordt verwerkt of geëxporteerd het fosfaatplafond niet zal worden overschreden. De brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 12 december 2013¹¹ kondigt een early warning system (kringloopwijzer) aan. Mestverwerking in combinatie met gebruik van fosfaatarm voer en verhoogde efficiëntie per dier, volstaat om toename van de fosfaatproductie te voorkomen. Het kabinet ziet (dan) af van invoering van een stelsel van dierrechten, omdat dat de concurrentiepositie van de Nederlandse boer zou schaden en staat groei toe onder de voorwaarde dat voldoende grond aanwezig is om de mest op het eigen bedrijf te kunnen plaatsen, dan wel dat de mest wordt verwerkt. Het kabinet zelf gaat er dan dus vanuit dat het plafond niet zal worden overschreden en ziet bewust af van de invoering van een stelsel van dierrechten. Pas toen ondanks de getroffen maatregelen, zoals de verplichte mestverwerking, de kringloopwijzer en de grondgebondenheid, de fosfaatproductie boven het plafond dreigde uit te stijgen, is op 2 juli 2015 het stelsel van fosfaatrechten aangekondigd.

Verder betoogt appellante dat de heffingen voor haar een individuele en disproportionele last betekenen als gevolg van de onomkeerbare investeringsverplichtingen die zij vóór 2 juli 2015 is aangegaan. Zij heeft een concept schaderapport ingediend dat verschillende scenario’s doorrekent als bewijs dat appellante aanzienlijke financiële gevolgen ondervindt van de Regeling.

Artikel 1, eerste lid, aanhef onder a en b, van de Landbouwwet definieert product als:

a. alle voortbrengselen, welke, al dan niet na be- of verwerking, kunnen dienen als voedsel voor mens of dier, alsmede de bij be- of verwerking van die voortbrengselen verkregen derivaten en afvallen;

b. de niet reeds onder a begrepen voortbrengselen van de landbouw.

Die wetgevingstechniek verliet het tot medio jaren vijftig van de vorige eeuw in artikel I van de Landbouw-Crisiswet 1933 gehanteerde systeem van limitatieve opsomming, dat in de praktijk nogal ongelukkig werkte, getuige de veelvuldige aanvullingen die in de loop van de tijd noodzakelijk bleken.¹² Daaruit valt af te leiden dat de wetgever een ruime omschrijving van het begrip product voorstond.

Op grond van artikel 13 van de Landbouwwet kan verweerder ter bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw bij regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom ter zake van onder meer het fokken, voorhanden en in voorraad hebben, vervoederen en slachten van producten.

De regering onderschreef destijds uitdrukkelijk de gedachtegang van de Sociaal Economische Raad dat de keuze tussen de verschillende middelen van ingrijpen, en ook de mate waarin zij toepassing moeten vinden alleen aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval kan worden bepaald en dat om die reden de wettekst daarvoor veel ruimte biedt.¹³

Naar het oordeel van het College heeft verweerder met verwijzing naar de algemene gevolgen en het prijsopdrijvende effect voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet.

De Regeling stuurt de melkproductie door in te grijpen in de veestapel en heeft daarmee een zekere marktordenende werking. Voortzetting van de eind 2017 aflopende derogatie was mede afhankelijk van de vraag of Nederland in 2017 voldeed aan de voorwaarden van de toen lopende derogatiebeschikking (inclusief derogatieplafond). Met het gerechtshof Den Haag in zijn arrest van 31 oktober 2017¹⁴ kiest het College tot uitgangspunt dat het heffingenstelsel in de Regeling tot doel heeft de mestproductie te reduceren door de veestapel stapsgewijs in omvang terug te brengen en op die manier toekomstige derogatie veilig te stellen. Derogatie dient het belang van de melkveesector als geheel, omdat het vervallen van de derogatie tot gevolg zou hebben dat de Nederlandse (melkvee)stapel aanzienlijk moet inkrimpen. Het verweerschrift zet (op p. 12 en 13) uiteen wat het verlies van de derogatie economisch zou betekenen en wijst op een rapport van de Wageningen University & Research waaruit blijkt dat de mestafzetkosten van de rundveehouderij met circa 16 miljoen euro zal toenemen. De voorziene groei van het mestaanbod vergt naar verwachting een groei van de mestverwerkingscapaciteit met 75%. Als die capaciteitsvergroting niet wordt gerealiseerd, moet de veestapel met 20% worden gereduceerd.

Gelet op de gevolgen van het verlies van derogatie is het weinig verwonderlijk dat de inhoud van de Regeling oorspronkelijk is bedacht door de melkveesector zelf en in die sector draagvlak heeft. Derogatie is van belang voor de bedrijfsvoering van de meeste individuele melkveehouders en dus gericht op de bevordering van de melkproductie op de langere termijn en dientengevolge ook op de bestaanszekerheid van de (meeste) melkveehouders. Die (afgeleide) doelstelling van de Regeling past binnen de kaders van artikel 13 van de Landbouwwet, die ruimer zijn dan appellant veronderstelt. Het betoog dat de Regeling geen lange termijn doel heeft, miskent dat de Regeling diende als voorportaal en opmaat voor de invoering van het stelsel van fosfaatrechten per 1 januari 2018.

Prijsstabilisatie dient uiteindelijk de bestaanszekerheid van de boeren. De tekst van artikel 13 van de Landbouwwet en de toelichting daarop bieden ruimte om die bestaanszekerheid naast het voeren van prijsbeleid, door de Regeling na te streven.

Het College overweegt tot slot over deze grond dat melkkoeien als voortbrengselen van de landbouw overigens producten zijn in de zin van de Landbouwwet. Het voorhanden hebben van koeien is dus op zichzelf een gedraging zoals bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de Landbouwwet, waarvoor een heffing kan worden opgelegd. Het feit dat mest en fosfaat niet kwalificeren als product in de zin van de Landbouwwet, is dan niet relevant aangezien de heffing is gerelateerd aan het bezit van koeien. De tekst van artikel 13 van de Landbouwwet, die onder meer spreekt over een heffing “ter zake van fokken en slachten”, maakt juist duidelijk dat de wetgever (ook) de heffing ten aanzien van levende have mogelijk heeft willen maken. Deze beroepsgrond faalt.

Vervolgens komt de vraag aan de orde of de regeling voorziet in een ‘fair balance’. Een fair balance vereist ‘a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim pursued’, ofwel een redelijke mate van evenredigheid tussen het te dienen doel en de gekozen middelen. Ook bij de keuze van de middelen om het algemeen belang te dienen, komt de wetgever veel beoordelingsvrijheid toe. Aan het vereiste van een ‘fair balance’ is niet voldaan als een of meerdere betrokkene(n) een individuele en buitensporige last te dragen hebben als gevolg van de wettelijke maatregelen¹⁷. Bij de vraag of er een fair balance is neemt het College alle omstandigheden van het geval, in onderling verband bezien, in ogenschouw. Bij die afweging kan een rol spelen of er door de overheid enige vorm van compensatie is geboden, of het gebruik van de eigendommen voor andere doeleinden nog mogelijk is, of de maatregel voorzienbaar was, of er een overgangsregeling bestaat en of er een (toereikende) hardheidsclausule bestaat.

De toets vindt eerst op het niveau van de Regeling als zodanig plaats en daarna op individueel niveau. De eerste toets, of de Regeling als zodanig de toets aan artikel 1 van het EP doorstaat, is mede afhankelijk van de vraag of de Regeling voorzienbaar was. Omdat met name dit het aspect is dat partijen verdeeld houdt gaat het College hier als eerste op in. Het gaat hierbij om de gerechtvaardigde verwachting die de burger, in dit geval de melkveehouder, met betrekking tot het gebruik van zijn eigendom heeft. Daarbij spelen de aan een melkveehouderij inherent verbonden ondernemersrisico’s een rol, in die zin dat een veehouder er tot op zekere hoogte rekening mee moet houden dat zijn bedrijfsvoering onderworpen kan zijn aan veranderende regelgeving. Of de Regeling voorzienbaar was, hangt mede af van de ter zake relevante uitingen van de overheid, maar ook van de feiten en omstandigheden die anderszins voor een ieder kenbaar waren.

Appellante en andere melkveehouders die door de Regeling worden geraakt, zijn professionele veehouders en daarom mogen zij, in ieder geval op hoofdlijnen, bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt.

Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013¹⁸. De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebegrenzende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij¹⁹ die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van 3 oktober 2014²⁰ is sprake van productiebeperkende maatregelen.

Aan de risico’s op overheidsingrijpen in relatie tot de uitbreiding van de melkveestapel hebben ook de agrarische vakmedia en de standsorganisaties de nodige aandacht besteed, zoals ook blijkt uit het door verweerder bij het verweerschrift overgelegde overzicht “sociale media” van 7 september 2017.

Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Dit voert het College tot het oordeel dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken.

Gelet op het met de Regeling gediende belang en de effectiviteit van de in de Regeling voorziene maatregelen, acht het College het niet in algemene zin ontoelaatbaar of onevenredig dat de Staat heeft gekozen voor de reductie van de veestapel aan de hand van een in het verleden gelegen peilmoment. Deze datum is gekozen om te voorkomen dat melkveehouders die tussen 2 juli 2015 en de inwerkingtreding van de Regeling (in het vooruitzicht van productiebeperkende maatregelen) extra vee zijn gaan aanhouden, beloond worden. Ook de korting van 4% is niet zodanig groot dat deze (op zich) onevenredig is, waarbij het College nog aantekent dat die korting voor grondgebonden bedrijven niet geldt, zodat deze bedrijven slechts door de Regeling worden geraakt voor zover zij daadwerkelijk na 2 juli 2015 zijn gegroeid. Verder neemt het College in aanmerking dat de Regeling weliswaar kort na afkondiging van kracht werd, maar haar volle werking pas in een lader stadium bereikt, doordat zij voorziet in een stapsgewijze reductie van de omvang van de veestapel. De Regeling dwingt niet rechtstreeks tot de verkoop van vee. De individuele veehouder kan binnen de Regeling de keuze maken om gedeeltelijk af te bouwen en de solidariteitsheffing (die op zichzelf niet disproportioneel is) te voldoen. Daar komt nog bij dat het te verkopen vee op zichzelf zijn marktwaarde behoudt terwijl evenmin in algemene zin kan worden aangenomen dat de overige productiemiddelen van veehouders niet meer op nuttige wijze kunnen worden aangewend. Tot slot neemt het College in aanmerking dat de Regeling een uitzondering maakt voor bepaalde knelgevallen, en, langs de weg van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet, een ontheffingsmogelijkheid biedt, al dan niet na tussenkomst van de rechter, voor zeer bijzondere gevallen. Dit brengt het College tot de conclusie dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP.

Het feit dat de Regeling, behoudens de beperkte lijst van knelgevallen en de ontheffingsmogelijkheid voor zeer bijzondere gevallen, geen financiële regeling biedt, leidt niet tot een ander oordeel. Omdat de Regeling eigendom reguleert en niet ontneemt, is de overheid niet verplicht tot schadeloosstelling van alle gevallen die worden geraakt. Gelet verder op de voorzienbaarheid van het feit dat er productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden genomen, hebben melkveehouders, zoals appellante, met hun keuze om (grootschalig) te investeren een commerciële afweging gemaakt die door de Regeling niet (volledig) uitpakt zoals zij hebben beoogd. Juist in het licht van de voorzienbaarheid van de maatregelen, volgt uit artikel 1 EP niet een algemene verplichting voor de Staat om de gevolgen daarvan te compenseren.

De omstandigheid dat met de Wet verantwoorde groei melkveehouderijen, grondgebonden uitbreiding werd gefaciliteerd en de parlementaire stukken daarover tot uitdrukking brengen dat individuele grondgebonden groei mogelijk is, leidt het College niet tot een andere conclusie. Ook grondgebonden groei draagt namelijk bij aan de overschrijding van het landelijk fosfaatplafond en in die stukken valt niet te lezen dat de grondgebonden groeiers bij een overschrijding van het landelijk fosfaatplafond zouden worden uitgezonderd bij het nemen van productiebeperkende maatregelen.

Daarmee komt het College tot de conclusie dat op het niveau van de Regeling als zodanig, sprake is van een fair balance. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een bijzondere disproportionele last.

Het College stelt hier voorop dat van een individuele en disproportionele last pas sprake is als een veehouder wordt geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle veehouders gelden en die meebrengen dat hij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk. Niet ieder vermogensverlies geldt als een disproportionele last, en de beoordeling hangt af van alle individuele omstandigheden van het geval.

Het College neemt aan, dit is door verweerder ook niet betwist, dat appellante de capaciteit van haar nieuw gebouwde ligboxenstal niet ten volle benut. Verder is zij geconfronteerd met heffingen (ruim € 60.000). Appellante heeft gegevens overgelegd waaruit de investeringen blijken en gegevens waarin is ingegaan op de gevolgen van de Regeling voor de aangegane investeringen en de daarmee verband houdende financieringslasten.

Naar het oordeel van het College heeft verweerder niet kunnen volstaan met het standpunt dat uitbreiders, waaronder appellante, in volle omvang het risico dragen van hun eigen keuze om uit te breiden. De referentiedatum van 2 juli 2015 is met opzet gekozen omdat deze in het verleden lag, opdat melkveehouders daar niet op zouden kunnen anticiperen. Appellante is hierdoor geconfronteerd met een combinatie van latente stalruimte, financiële verplichtingen en een heffing. Zonder nadere motivering valt niet in te zien dat appellante zich door de mate waarin deze factoren impact hebben, niet zou kunnen onderscheiden van de gemiddelde melkveehouder die door de Regeling wordt geraakt.

De beroepsgrond van appellante treft doel, omdat verweerder heeft nagelaten te motiveren dat in het specifieke geval van appellante geen sprake is van een disproportionele last. Verweerder is niet ingegaan op de mate waarin het bedrijf van appellante financieel wordt getroffen en welke gevolgen dit bijvoorbeeld heeft voor de continuïteit van de bedrijfsvoering. Dit is echter wel een element dat bij de belangenafweging die verweerder moet maken een rol speelt. Op voorhand acht het College niet uit te sluiten dat de impact van de Regeling voor sommige uitbreiders zo verstrekkend is, dat daaraan niet zonder enige vorm van compensatie, danwel ontheffing van de betalingsverplichting, voorbij kan worden gegaan. In de belangenafweging die verweerder moet uitvoeren kan niet worden volstaan met de enkele verwijzing naar het ondernemersrisico van appellante, maar moet een afweging van de betrokken belangen worden gemaakt. Door niet in te gaan op deze individuele belangen heeft verweerder het besluit niet voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Het bestreden besluit moet worden vernietigd in verband met dit motiverings- en zorgvuldigheidgebrek.

Daarbij zij opgemerkt dat de uiteindelijke bewijslast dat sprake is van een disproportionele last, bij appellante ligt. Het is aan haar om te bewijzen dat zodanige last door de Regeling op haar schouders is komen te rusten. Daarvoor is inzicht nodig in al haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden, zoals de vermogenspositie, de totale financieringspositie, eventuele nevenactiviteiten of overige inkomsten, eventuele mogelijkheden om de overtollige bedrijfsmiddelen op andere wijze aan te wenden, etc. Daarbij dient dan te worden aangegeven waar en hoe deze gegevens leiden tot de slotsom dat sprake is van een disproportionele last. Bovendien moet worden aangetoond of de investeringen daadwerkelijk betrekking hebben op de (voorgenomen) groei van het bedrijf die door de Regeling wordt getroffen.

10. Anders dan appellante, is het College van oordeel dat het bestreden besluit niet in strijd met artikel 8, eerste lid, van de Regeling is genomen. Voor zover appellante meent dat een heffing op grond van de Regeling al is verschuldigd vanaf het verstrijken van de periode waarvoor de heffing is opgelegd, is die veronderstelling niet juist. Een op grond van de Regeling opgelegde heffing is pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing (in een beschikking) is opgelegd. Vóór de primaire besluiten was appellant dus geen heffing verschuldigd. Daarna wel. Voor zover appellante betoogt dat verweerder niet meer bevoegd was om een heffing op te leggen, nadat de tweede maand van de desbetreffende periode al was verstreken, volgt het College dat betoog evenmin. De inningstermijn in de Regeling is niet dwingend, maar regelend van aard.

11. De Regeling voorziet niet in het verlies van de heffingsbevoegdheid na de intrekking van de beschikking waarmee de heffing is opgelegd. Deze bevoegdheid blijft dus bestaan. Voor zover het betoog van appellante ertoe strekt dat het vertrouwensbeginsel verweerder na zijn brief van 6 september 2017 hernieuwde heffing over de perioden 1 en 2 verhindert, volgt het College appellante daarin niet. In die brief is immers duidelijk een waarschuwing opgenomen en die staat eraan in de weg dat bij appellante gerechtvaardigde verwachtingen hebben kunnen ontstaan dat verweerder (onvoorwaardelijk) afzag van de heffing. Ook deze beroepsgrond faalt.

12. Het beroep is gelet op de rechtsoverwegingen 9.7.3 en 9.7.4 gegrond en de bestreden besluiten worden vernietigd vanwege strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Het College zal verweerder veroordelen in de in beroep gemaakte proceskosten. Deze worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 1002,- (1 punt voor het beroepschrift en een punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,-). Verweerder moet ook het griffierecht aan appellante vergoeden.