College van Beroep voor het bedrijfsleven, 28-08-2018, ECLI:NL:CBB:2018:453, 17/248

Op 11 april 2016 is het bedrijf van appellant door [naam 2] , een medewerker van de gemeente [naam 3] die tevens is aangewezen als toezichthouder op het terrein van milieu, gecontroleerd op naleving van de milieuregelgeving. Blijkens een brief van de gemeente [naam 3] van 14 april 2016 en een (ongedateerd) milieu-inspectierapport is bij genoemde controle geconstateerd dat de opslag van agrarische bedrijfsstoffen (een betonplaat) niet aan de voorwaarden voldeed, nu deze geen opstaande rand had en niet was voorzien van een afvoer naar een opvangput. Omdat de opslag niet was afgedekt tegen inregenen konden perssappen in de onbeschermde bodem terechtkomen. Bij een hercontrole door genoemde toezichthouder op 23 mei 2016, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een memo van diezelfde datum, heeft de toezichthouder geconstateerd dat percolaatwater vanaf de betonplaat op of in de bodem terechtkwam en dat er geen aansluiting aanwezig was op een opvangput of gierkelder.

De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft, mede namens Gedeputeerde staten van de provincie Friesland voor zover de korting geldt voor de subsidie agrarisch natuur- en landschapsbeheer, bij het primaire besluit aan appellant medegedeeld dat een korting van 3% wordt toegepast op alle subsidies van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en het Subsidiestelsel Natuur- en Landschapsbeheer (SNL) die appellant heeft aangevraagd voor 2016. Bij het bestreden besluit is het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en de in het primaire besluit toegepaste randvoorwaardenkorting gehandhaafd.

Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij het College voor zover dat besluit gebaseerd is op de Uitvoeringsregeling. Voorts heeft appellant bij de rechtbank Noord-Nederland beroep ingesteld tegen het bestreden besluit voor zover dit is gebaseerd op het SNL. De rechtbank Noord-Nederland heeft dit beroep bij uitspraak van 28 december 2017 gegrond verklaard. RVO heeft namens Gedeputeerde staten van de provincie Friesland tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).

Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. In deze bijlage wordt verwezen naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn nr. 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) in samenhang met punt 1.16 van de beheerseisen als bedoeld in artikel 3.1, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling. Deze bepalingen zijn onder meer uitgewerkt in artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) en artikel 3.65 van de Activiteitenregeling milieubeheer (Activiteitenregeling).

Paragraaf 3.4.5. van het Activiteitenbesluit gaat over Opslaan van agrarische bedrijfsstoffen. In artikel 3.45, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is bepaald dat deze paragraaf van toepassing is op het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen met een totaal volume van meer dan 3 kubieke meter. Artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit bepaalt dat bij het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen ten behoeve van het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico alsmede ten behoeve van het voorkomen van de verontreiniging van een oppervlaktewaterlichaam, wordt voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen. In artikel 3.65, eerste lid, van de Activiteitenregeling is bepaald dat ten behoeve van het realiseren van een verwaarloosbaar bodemrisico en ten behoeve van het voorkomen van de verontreiniging van een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in artikel 3.48 van het Activiteitenbesluit bij het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen wordt voldaan aan het tweede tot en met negende lid. In het vijfde lid van artikel 3.65 van de Activiteitenregeling is bepaald dat bij het opslaan van agrarische bedrijfsstoffen anders dan gedroogde pluimveemest op een vloeistofkerende of vloeistofdichte voorziening vloeistoffen worden opgevangen in een opslagvoorziening die wordt aangelegd overeenkomstig paragraaf 5.5 en de hoofdstukken 6 en 7 van BRL 2342 en de vloeistofkerende of vloeistofdichte voorziening zodanig is aangelegd dat de vloeistof naar deze opslagvoorziening stroomt.

Appellant voert aan dat verweerder zijn besluit niet heeft kunnen baseren op de bevindingen, zoals neergelegd in het milieu-inspectierapport. Appellant bestrijdt dat de bodem of het oppervlaktewater verontreinigd is geraakt. Het opgeslagen voerafval heeft een zeer hoog drogestofgehalte waardoor het regenwater volledig wordt opgezogen. Bij een hercontrole in september 2017 was het voerafval op een nieuwe schone betonnen vloer opgeslagen. Terwijl het een regenachtige dag was, was duidelijk te zien dat er geen smerig vocht uit het afval liep. De oude vloeistofdichte plaat had een opstaande rand van 6 centimeter. De controleur kan onmogelijk vocht hebben zien weglekken want daarvoor was de rand te hoog. De betonplaat lag op afwateren naar een opvangput, dit is nog steeds te zien. Als er percolaatwater zou zijn weggevloeid in de aangrenzende bodem, dan zou dat zichtbaar moeten zijn aan de plantengroei, maar hier was enkel gezond gras. In de nabijgelegen sloot stond kraakhelder water met normale waterplanten, kikkers en waterinsecten. De gemeente heeft het aanbod om watermonsters te nemen en te onderzoeken afgeslagen. Verder wijst appellant erop dat het waterschap bij een milieucontrole eind 2015 geen op- of aanmerkingen had over de opslag van het voerafval.

In zijn verweerschrift in het hierboven onder 1.3 genoemde hoger beroep bij de Afdeling, door appellant bij brief van 26 februari 2018 in het geding gebracht, heeft appellant nog de volgende aanvullende gronden naar voren gebracht. Het was niet realistisch om te verwachten dat hij in dermate korte tijd (tussen 11 april 2016 en 23 mei 2016) een nieuwe opslagvoorziening had kunnen bouwen. Er kan dan ook niet van herhaling worden gesproken. Daarnaast meent appellant dat niet is gebleken van (langdurige) verontreiniging, zodat de ernst van de verontreiniging hem te zwaar wordt aangerekend.

Het College stelt vast dat verweerder het niet-naleven van de verplichting om de agrarische bedrijfsstoffen zodanig op te slaan dat geen verontreiniging kan ontstaan door het weglekken van vloeistoffen, heeft gebaseerd op de bevindingen zoals opgenomen in de brief van de gemeente [naam 3] van 14 april 2016, het ongedateerde milieu-inspectierapport van de gemeente [naam 3] dat is opgemaakt van de controle op 11 april 2016, en het memo (met bijbehorende foto’s) dat de toezichthouder heeft opgemaakt naar aanleiding van de hercontrole op 23 mei 2016. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in beginsel mag afgaan op de juistheid van de inhoud van een toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen. Indien die bevindingen evenwel gemotiveerd worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Appellant heeft zijn stelling dat geen sprake was van weglekkend vocht en dat de betonplaat wel zou zijn aangesloten op een afvoerput op geen enkele wijze onderbouwd. Daarom ziet het College geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouder. Verweerder heeft deze dan ook als basis voor zijn besluitvorming mogen gebruiken. De beroepsgrond van appellant slaagt niet.

De stelling van appellant dat zich geen daadwerkelijke verontreiniging heeft voorgedaan doet naar het oordeel van het College niet af aan de geconstateerde niet-naleving. Verweerder heeft in zijn verweerschrift terecht erop gewezen dat bij niet-naleving van de hier aan de orde zijnde randvoorwaarde niet van belang is of zich daadwerkelijk verontreiniging van de bodem of het oppervlaktewater heeft voorgedaan, nu het doel van deze bepaling is om verontreiniging te voorkomen (zie ook de toelichting op artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling in Staatscourant 2012, nr. 21101). Alleen al het niet hebben van de opslagvoorziening die is genoemd in artikel 3.65, vijfde lid, van de Activiteitenregeling brengt daarom mee dat niet aan deze voorwaarde is voldaan. Anders dan appellant stelt, was nader onderzoek naar (de aard en omvang van) de verontreiniging dan ook niet noodzakelijk. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.

De beroepsgrond van appellant dat verweerder hem naar aanleiding van de hernieuwde controle op 23 mei 2016 ten onrechte een herhaalde niet-naleving verwijt kan buiten beschouwing blijven, nu blijkens het bestreden besluit geen sanctie is vastgesteld wegens herhaalde niet-naleving, maar slechts wegens een enkele niet-naleving.

Ten aanzien van het betoog van appellant dat verweerder hem de niet-naleving te zwaar aanrekent overweegt het College als volgt. Het College vat dit betoog op als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. De belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden, wordt op grond van het eerste lid van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht beperkt voor zover het besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval vloeit die beperking voort uit artikel 97, eerste lid, van Verordening 1306/2013, in samenhang met artikel 39 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014). Op grond van de bepalingen is verweerder gehouden voor een geconstateerde niet-naleving een randvoorwaardenkorting vast te stellen ter hoogte van, in de regel, 3%. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden die aanleiding hadden kunnen zijn voor verlaging van dit percentage tot 1% als bedoeld in artikel 39 van Verordening 640/2014. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.

Gelet op het voorgaande heeft verweerder appellant terecht een randvoorwaardenkorting van 3% opgelegd op de aan appellant voor het jaar 2016 te verlenen rechtstreekse betalingen.