College van Beroep voor het bedrijfsleven, 27-11-2018, ECLI:NL:CBB:2018:634, 17/1280 en 17/1861

Appellant was ten tijde in geding werkzaam als taxichauffeur in de gemeente Amsterdam. Hij beschikte, naast een hem door de minister van (thans) Infrastructuur en Waterstaat verleende vergunning voor het verrichten van taxivervoer als bedoeld in artikel 76 van de Wet personenvervoer 2000 (Wp 2000), over een hem door B&W verleende taxivergunning (Taxxxivergunning) als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening Amsterdam 2012 (Taxiverordening) voor het aanbieden van taxivervoer op de Amsterdamse opstapmarkt. De Taxiverordening vindt haar wettelijke grondslag in de artikelen 82 tot en met 82b van de Wp 2000.

Ingevolge de Taxiverordening moet een taxichauffeur om werkzaam te kunnen zijn op de Amsterdamse opstapmarkt zijn aangesloten bij een door de gemeente Amsterdam toegelaten taxi organisatie (TTO). Met de Taxiverordening is beoogd de handhaving naar aanleiding van, regelmatig voorkomende, onregelmatigheden op de Amsterdamse opstapmarkt deels neer te leggen bij TTO’s. TCS, een privaatrechtelijke rechtspersoon, is zo’n TTO. Appellant was ten tijde in geding aangesloten bij TCS. Een TTO moet beschikken over een door B&W verleende vergunning en moet, voor het verkrijgen en behouden daarvan, voldoen aan de in de Taxiverordening vermelde eisen en verplichtingen. Een TTO moet onder meer een maatregelenprotocol hebben met daarin de gewenste gedragingen van de aangesloten taxichauffeurs en de maatregelen die door de TTO worden opgelegd in geval van schending van die gedragsnormen. In de Taxiverordening is voorgeschreven welke onderwerpen ten minste in het maatregelenprotocol moeten zijn opgenomen. Op grond van artikel 2.5, tweede lid, aanhef en onder b, van de Taxiverordening kan B&W minimale (nadere) eisen stellen aan het maatregelenprotocol. Met het Besluit Nadere regels Maatregelenprotocol heeft B&W van die bevoegdheid gebruik gemaakt. Het Besluit Nadere regels Maatregelenprotocol houdt onder meer in de minimale maatregelen die een TTO moet opleggen bij de in het Besluit Nadere regels Maatregelenprotocol vermelde overtredingen die worden ervaren als de grootste ergernissen op of in de omgeving van een taxistandplaats. Een van die overtredingen is het niet onverwijld opvolgen van aanwijzingen van een ambtenaar in functie of een andere door B&W aangewezen persoon die ten doel heeft de kwaliteit van het taxivervoer te bevorderen. Deze overtreding leidt ingevolge het Besluit Nadere regels Maatregelenprotocol en het maatregelenprotocol van TCS bij een eerste overtreding tot de door TCS op te leggen maatregel van schorsing van de aansluiting voor de duur van één week.

Appellant heeft op 22 november 2016 met TCS een aansluitingsovereenkomst gesloten. Daarin is onder meer bepaald dat het reglement (maatregelenprotocol) van TCS van toepassing is en dat appellant verplicht is tot het naleven van dat reglement. Indien appellant zijn verplichtingen niet nakomt, zal TCS overgaan tot de in het reglement opgenomen maatregelen. Indien sprake is van een schorsing van de aansluiting, zal hij gedurende de tijd waarvoor die schorsing geldt niet rijden op de Amsterdamse opstapmarkt. Zodra de schorsing bekend is gemaakt, zal appellant het bewijs van zijn Taxxxivergunning (Taxxxiraamkaart), het daklicht en de keycard voor de taxistandplaatsen inleveren bij TCS. Daardoor kan hij feitelijk niet meer werkzaam zijn op de Amsterdamse opstapmarkt. Geschillen worden zo mogelijk in overleg opgelost. Indien een minnelijke oplossing niet mogelijk is, wordt het geschil voorgelegd aan (de burgerlijke rechter van) de rechtbank Amsterdam.

Op grond van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder d, van de Taxiverordening zoals die bepaling ten tijde van belang luidde, wordt de Taxxxivergunning door B&W geschorst voor een gelijke periode als die waarover de TTO de aansluiting van een taxichauffeur heeft geschorst. De rechtsgevolgen van de schorsing van de Taxxxivergunning zijn dat de taxichauffeur tijdens de schorsing niet werkzaam mag zijn op de Amsterdamse opstapmarkt en dat B&W bevoegd is de Taxxxivergunning in te trekken als de taxichauffeur tijdens een schorsing toch taxivervoer aanbiedt op de Amsterdamse opstapmarkt. Tegen een besluit op grond van artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder d, van de Taxiverordening kan bezwaar worden gemaakt bij B&W en tegen de beslissing op bezwaar kan beroep worden ingesteld bij het College.

Op 25 juni 2017 hebben een verkeersregelaar en een gastheer van de gemeente Amsterdam geconstateerd dat appellant op de taxistandplaats Leidseplein hun aanwijzing om die standplaats te verlaten niet onverwijld heeft opgevolgd. Van deze overtreding is melding gemaakt bij B&W. B&W heeft die melding doorgegeven aan TCS met het verzoek om een passende maatregel te nemen om herhaling te voorkomen. TCS heeft, zoals gesteld door TCS en door appellant niet betwist, appellant in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze op het gebeurde te geven. Bij de bestreden beslissing heeft TCS de bij de brief van 29 juni 2017 voor de overtreding aan appellant opgelegde maatregel gehandhaafd. Daarbij is medegedeeld dat appellant op 10 juli 2017 de Taxxxiraamkaart, het daklicht en de keycard bij TCS moet inleveren.

In het voorliggende geval heeft B&W geen besluit als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder d, van de Taxiverordening over de schorsing van de Taxxxivergunning genomen. Ter zitting is verklaard dat dit per ongeluk is nagelaten.

De niet-ontvankelijkverklaring door B&W bij het bestreden besluit van het bij hem tegen de brief van TCS van 29 juni 2017 gemaakte bezwaar berust op de grond dat dat bezwaar niet is gericht tegen een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Het College ziet zich eerst gesteld voor de vraag of de bestreden beslissing een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Daarvoor is van belang of TCS een bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb (b-orgaan), zoals betoogd door appellant en bestreden door TCS.

TCS stelt zich op het standpunt dat zij geen bestuursorgaan is, omdat sprake is van een zuiver privaatrechtelijke verhouding tussen haar en appellant die haar grondslag vindt in een privaatrechtelijke overeenkomst. Zij heeft er verder op gewezen dat meldingen bij de TTO van (vermeende) overtredingen niet alleen van algemene of bijzondere opsporingsambtenaren of andere ambtenaren afkomstig zijn, maar bijvoorbeeld ook van andere taxichauffeurs of van medeweggebruikers.

Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon een bestuursorgaan als dat orgaan met openbaar gezag is bekleed. Daarvoor is ingevolge vaste rechtspraak, zie bijvoorbeeld de uitspraak van (de grote kamer van) de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3379, bepalend of aan dat orgaan een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Openbaar gezag kan in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift worden toegekend. Als een daartoe strekkend wettelijk voorschrift ontbreekt, is een orgaan van een privaatrechtelijke rechtspersoon in beginsel geen bestuursorgaan. Bij organen van privaatrechtelijke rechtspersonen die geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekken, kan zich evenwel een uitzondering op deze regel voordoen, waardoor die organen toch bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb zijn.

Het College stelt voorop dat, anders dan appellant meent, de invloed van de gemeente op de privaatrechtelijke verhouding tussen een TTO en een daarbij aangesloten taxichauffeur niet bepalend is voor het antwoord op de vraag of een TTO een b-orgaan is. Daarvoor is, gelet op 2.4, uitsluitend bepalend of een TTO met openbaar gezag is bekleed en er een wettelijk voorschrift is aan te wijzen waaruit dat volgt. Dat moet een wettelijk voorschrift zijn waarmee aan TCS een publiekrechtelijke bevoegdheid tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van andere rechtssubjecten is toegekend. Een dergelijk voorschrift is er niet. De door appellant aangehaalde artikelen uit de Wp 2000 (de artikelen 76, 76c, 82 en 82b) bevatten een dergelijk voorschrift niet. Het gegeven dat artikel 82b van de Wp 2000 het mogelijk maakt bij gemeentelijke verordening, zoals in de gemeente Amsterdam ook daadwerkelijk het geval is, gedetailleerd te bepalen aan welke eisen een TTO moet voldoen om voor toelating in aanmerking te komen en welke eisen een TTO daartoe aan de aangesloten taxichauffeurs dient te stellen èn te handhaven door middel van de aansluitingsovereenkomsten, maakt nog niet dat sprake is van publiekrechtelijke gezagsuitoefening door de TTO ten aanzien van de aangesloten taxichauffeurs. De publiekrechtelijke gezagsuitoefening blijft plaatsvinden door middel van besluiten van B&W ten aanzien van de TTO dan wel rechtstreeks ten aanzien van de betrokken taxichauffeur langs de weg van verlening, wijziging, schorsing of intrekking van de publiekrechtelijke vergunning.

Voor zover appellant zich op het standpunt heeft willen stellen dat zich hier een in de uitspraak van de Afdeling van 17 september 2014 voorziene uitzondering voordoet op de regel dat openbaar gezag in beginsel slechts bij wettelijk voorschrift kan worden toegekend, volgt het College hem daarin niet. Daarvoor is al doorslaggevend dat een TTO geen geldelijke uitkeringen of op geld waardeerbare voorzieningen verstrekt. Gelet op het legaliteitsbeginsel kan, anders dan bij “presterend” bestuur, ook niet worden aanvaard dat bij “belastend” bestuur openbaar gezag anders dan bij wettelijk voorschrift wordt gevestigd. Het College verwijst naar 3.2, 3.3 en 3.9 van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. R.J.G.M. Widdershoven van 23 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2260.

Uit 2.5 en 2.6 volgt dat TCS geen bestuursorgaan is. De bestreden beslissing is daarom (evenals de brief van 29 juni 2017) geen besluit. Dat betekent dat het College onbevoegd is. Tegen de bestreden beslissing (en de brief van 29 juni 2017) kan uitsluitend een vordering bij de burgerlijke rechter worden ingesteld. Wat appellant tegen de bestreden beslissing (en de brief van 29 juni 2017) heeft aangevoerd, waaronder dat het Besluit Nadere regels Maatregelenprotocol en het maatregelenprotocol van TCS onverbindend zijn en dat hij de overtreding niet heeft begaan, moet daarom hier buiten bespreking blijven.

Voor de goede orde merkt het College nog het volgende op. Een besluit als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder d, van de Taxiverordening tot schorsing van de Taxxxivergunning is een gebonden besluit, in die zin dat als is voldaan aan de voorwaarde voor toepassing van die bepaling, B&W de Taxxxivergunning schorst. Dat de betrokken taxichauffeur de aan de schorsing van de aansluiting ten grondslag gelegde overtreding heeft begaan, wordt niet vastgesteld bij een besluit van B&W of een ander bestuursorgaan, maar door de - privaatrechtelijke - TTO. Gelet op deze specifieke systematiek van de regelgeving kunnen, naast mogelijke andere gronden, de feiten en omstandigheden die ten grondslag zijn gelegd aan de - privaatrechtelijke - schorsing van de aansluiting, in bezwaar en beroep tegen de - publiekrechtelijke - schorsing van de Taxxxivergunning alsnog dan wel opnieuw aan de orde worden gesteld. In het voorliggende geval is echter geen besluit als bedoeld in artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder d, van de Taxiverordening genomen.

Appellant heeft betoogd dat, voor het geval TCS niet als bestuursorgaan wordt aangemerkt, de brief van TCS van 29 juni 2017 als besluit moet worden toegerekend aan B&W.

Ook dit betoog slaagt niet. Uit 2.7 volgt dat B&W zich in het bestreden besluit terecht op het standpunt heeft gesteld dat de brief van TCS van 29 juni 2017 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. B&W heeft het daartegen door appellant gemaakte bezwaar daarom terecht niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is ongegrond.