College van Beroep voor het bedrijfsleven, 16-02-2021, ECLI:NL:CBB:2021:158, 19/172, 19/173 en 19/174

1. Het geschil gaat over de randvoorwaardenkortingen die verweerder aan appellante heeft opgelegd wegens het (herhaaldelijk) niet-naleven van de verplichting om een dier dat ziek of gewond lijkt, onmiddellijk op passende wijze te verzorgen en dat wanneer die zorg geen verbetering in de toestand van het dier brengt, zo spoedig mogelijk een dierenarts te raadplegen.

2. Het bedrijf van appellante is op 21 oktober 2015 bezocht door een toezichthouder en een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De dierenarts heeft op 2 november 2015 een veterinaire verklaring opgesteld. Bij de verklaring zijn foto’s gevoegd.

3. Op 13 januari 2016 is het bedrijf van appellante opnieuw bezocht door dezelfde toezichthouder en toezichthoudend dierenarts. Op 20 januari 2016 is een rapport van bevindingen opgemaakt. Bij het rapport is een veterinaire verklaring als bijlage gevoegd, alsmede foto’s. In het rapport is het bedrijfsbezoek van 21 oktober 2015 vermeld. De veterinaire verklaring van 2 november 2015 is ook als bijlage bij het rapport gevoegd.

4. Op 8 maart 2017 hebben een toezichthouder en de toezichthoudend dierenarts het bedrijf van appellante wederom bezocht. Op 14 maart 2017 is een rapport van bevindingen opgemaakt. Bij het rapport is een veterinaire verklaring als bijlage gevoegd, alsmede foto’s.

5. Voorafgaand aan de oplegging van de randvoorwaardenkorting voor het jaar 2015 had verweerder al randvoorwaardenkortingen voor de jaren 2016 en 2017 opgelegd bij de in het procesverloop vermelde besluiten van 4 mei 2017 en 30 november 2017. Nadat verweerder het rapport van bevindingen van 20 januari 2016 van de NVWA had ontvangen, heeft verweerder ook voor het jaar 2015 een randvoorwaardenkorting opgelegd. Tevens heeft de constatering van de herhaalde niet-naleving geleid tot een verhoging van de randvoorwaardenkortingen voor de jaren 2016 en voor 2017 bij de primaire besluiten over 2016 en 2017.

6. In het bestreden besluit over 2015 staat, voor zover hier van belang, het volgende:

7. In het bestreden besluit over 2016 staat, voor zover hier van belang, het volgende:

8. In het bestreden besluit over 2017 staat, voor zover hier van belang, het volgende:

9. Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) dient een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde, uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen in acht te nemen. Bijlage II bij Verordening 1306/2013 verwijst naar artikel 4 van Richtlijn 98/58/EG van de Raad van 20 juli 1998 tot vaststelling van minimumnormen voor de bescherming van voor landbouwdoeleinden gehouden dieren. Deze beheerseisen zijn in Nederland onder meer uitgewerkt in artikel 3.1, aanhef en onder a en bijlage 3, punt 13.6 bij de Uitvoeringsregeling, waarin wordt verwezen naar artikel 1.7, aanhef en onder c, en artikel 2.4, vijfde lid, van het Besluit houders van dieren. Deze bepalingen, in samenhang gelezen, zien op de verplichting dat degene die een dier houdt, ervoor zorgdraagt dat een dier dat ziek of gewond lijkt, onmiddellijk op passende wijze wordt verzorgd en dat wanneer die zorg geen verbetering in de toestand van het dier brengt, zo spoedig mogelijk een dierenarts dient te worden geraadpleegd.

10. Het College stelt voorop dat op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen de volledige betaling van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk is gesteld van de naleving van regels op het gebied van milieu, voedselveiligheid, diergezondheid en dierenwelzijn en eisen inzake een goede landbouw- en milieuconditie. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.

11. Uit het verhandelde ter zitting blijkt dat de beroepen alleen zijn gericht tegen de alsnog opgelegde randvoorwaardenkorting voor het jaar 2015 wegens de niet-naleving, en de verhoging van de randvoorwaardenkortingen voor de jaren 2016 en 2017 wegens de herhaalde niet-naleving, van het niet op passende wijze verzorgen van de runderen met dikke hakken.

12. Appellante voert aan dat in haar optiek niets is opgenomen in het bedrijfsbehandelplan over 2015 over de behandeling van koeien met dikke hakken. Appellante heeft een verklaring van haar rundveedierenarts [naam 3] van oktober 2018 overgelegd. Deze dierenarts heeft op basis van de veterinaire verklaring van de toezichthoudend dierenarts van 2 november 2015 en de daarbij gevoegde foto, verklaard dat destijds sprake was van de zogeheten chronische vorm van een periarthritis. Die chronische vorm ontstaat ondanks behandeling of door geen (tijdige) behandeling van een acute ontsteking aan het gewricht. De zwelling zal toenemen. Geen fraai gezicht, maar als het dier verder geen kreupelheid vertoont, kan de koe nog meekomen in het koppel. De rundveedierenarts heeft ook opgemerkt dat als het dier kreupel loopt, zoals hier is vastgesteld, de oorzaak ook nog aan de klauwen kan zijn gelegen, en dat het bekappen van het rund dan nodig is. Bij het waarnemen van fluctuatie, zoals is vastgesteld tijdens het bedrijfsbezoek in oktober 2015, bestaat een behandeling eventueel uit het insnijden van de huid, aldus de rundveedierenarts. Er zal in de regel wat pus uitkomen, maar de zwelling zal nooit verdwijnen en er bestaat kans op herinfectie en daarmee ook weer op een gewrichtsontsteking. In de verklaring heeft de rundveedierenarts verder vermeld dat appellante destijds navraag heeft gedaan over de behandelingswijze van de dikke hakken, en dat haar toenmalige dierenarts heeft geantwoord dat behandeling niet goed mogelijk is. Wellicht is er onvoldoende bij stilgestaan dat de acute fase wel behandeling behoeft en dat daarmee de dikke hakken in veel gevallen voorkomen kunnen worden, zo heeft de rundveedierenarts toegevoegd. Ter zitting heeft deze dierenarts dit standpunt nader toegelicht en een film getoond van twee (andere) runderen met dikke hakken op het bedrijf van appellante.

13. Het is vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel mag afgaan op de juistheid van de bevindingen in een (toezichts-)rapport voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van dat rapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

14. Uit de veterinaire verklaring van 21 oktober 2015 blijkt dat de dierenarts het bedrijfsbehandelplan bij appellante heeft opgevraagd. In de veterinaire verklaring is vermeld dat in het bedrijfsbehandelplan is opgenomen dat koeien met dikke hakken behandeld dienen te worden met depocilline (antibiotica) en ketofen (pijnstilling). Appellante betwist dat dit in het bedrijfsbehandelplan is opgenomen, maar appellante heeft dit op geen enkele wijze onderbouwd. Het College ziet daarom geen grond om te twijfelen aan de verklaring van de dierenarts over het bedrijfsbehandelplan. Appellante heeft niet in overeenstemming met het bedrijfsbehandelplan gehandeld. Volgens appellante is de chronische vorm van een periarthritis niet te behandelen. Het College overweegt hierover het volgende. Uit de toezichtsrapporten en veterinaire verklaringen blijkt dat rund NL [… 1] , anders dan de runderen op de ter zitting vertoonde film, tijdens beide bedrijfsbezoeken kreupel liep. De NVWA-dierenarts heeft verklaard dat een dier kreupel loopt om een ledemaat te ontlasten om pijn te verminderen. Gelet op de aanwezigheid van pijn en op de in het bedrijfsbehandelplan voorgeschreven behandeling waaronder pijnbestrijding, had appellante ten aanzien van het rund in 2015, daargelaten of toen al sprake was van een chronische vorm van de aandoening, pijnbestrijding moeten toepassen of een dierenarts moeten raadplegen om het rund te beoordelen. Ten aanzien van hetzelfde rund in 2016 had appellante, toen de situatie al enige tijd bestond, een dierenarts moeten raadplegen vanwege de aanwezigheid van pijn. Het is aan de dierenarts om te beoordelen of pijnbestrijding de juiste behandeling is en of, als dat niet zo is, de gezondheid van het rund zodanig is dat euthanasie aangewezen is om verder lijden te voorkomen. Dat appellante in algemene zin navraag heeft gedaan bij de toenmalige dierenarts is onvoldoende. Dat volgens dierenarts [naam 3] bij kreupelheid het bekappen van het rund is aangewezen, maakt het ook niet anders. Bekappen is niet de behandeling die voor deze gevallen in het bedrijfsbehandelplan van appellante is opgenomen. Bovendien leed het rund in 2016, ondanks dat het bekapt was, nog steeds pijn. Uit het toezichtsrapport en de veterinaire verklaring over 2017 blijkt dat twee kreupele runderen niet werden behandeld. Hiertegen heeft appellante in wezen geen andere gronden aangevoerd dan hiervoor reeds besproken.

Gezien het voorgaande is het College van oordeel dat verweerder terecht heeft geconstateerd dat appellante heeft gehandeld in strijd met artikel 1.7, aanhef en onder c, en artikel 2.4, vijfde lid, van het Besluit houders van dieren. Dat het in 2015 en 2016 om hetzelfde rund ging, maakt dit niet anders, nu dit rund bij de controle in 2016 (nog steeds) kreupel liep en pijn leed.

15. Appellante heeft aangevoerd dat geen sanctie kan worden opgelegd voor het jaar 2015, omdat geen controleverslag is opgesteld, maar enkel een veterinaire verklaring. Dit betoog slaagt niet, omdat het rapport van 20 januari 2016 mede ziet op de inspectie in 2015. Het betoog ontbeert dus feitelijke grondslag. Voor zover appellante heeft betoogd dat zij niet binnen drie maanden na de datum van de controle van de geconstateerde niet-naleving in kennis is gesteld, zoals vereist op grond van artikel 72, derde lid, van Uitvoeringsverordening (EU) Nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden, en dat deze constatering dus niet ten grondslag kan worden gelegd aan het door verweerder vastgestelde kortingspercentage, overweegt het College als volgt. Het rapport van bevindingen van 20 januari 2016 en de veterinaire verklaring van 2 november 2015 zijn aan appellante gezonden in het kader van de oplegging van een last onder bestuursdwang op 15 februari 2016. Voor zover sprake is van toezending buiten de termijn van drie maanden, overweegt het College het volgende. Gelet op overweging 81 uit de considerans van de hiervoor genoemde verordening - waarin over deze termijn wordt opgemerkt dat het niet mogelijk mag zijn dat de betrokken begunstigden als gevolg van de overschrijding van die termijn ontsnappen aan de gevolgen van een geconstateerde niet-naleving – dient de termijn van drie maanden als een termijn van orde te worden beschouwd en kan overschrijding daarvan niet leiden tot het wegvallen van de korting naar aanleiding van de niet-naleving (zie ook de uitspraak van het College van 28 mei 2019, ECLI:NL:CBB:2019:218, onder 11.3). In dit verband merkt het College op dat dhr. [naam 2] blijkens het rapport van bevindingen van 20 januari 2016 tijdens het bedrijfsbezoek op 13 januari 2016 over het rund verklaart dat hij het enkele dagen na de vorige inspectie heeft bekapt en dat het rund al beter dan in die tijd loopt. Hieruit maakt het College op dat tijdens de controle op 21 oktober 2015 met appellante is gesproken over de noodzaak om het rund te verzorgen. Omdat dit toen al met appellante is besproken slaagt ook niet het betoog van appellante dat het haar heeft ontbroken aan de mogelijkheid om tegenbewijs te verzamelen.

16. Wanneer een geconstateerde niet-naleving het gevolg is van nalatigheid van de begunstigde, wordt een verlaging van in de regel 3% toegepast, zo volgt uit artikel 39 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014). Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de nietnaleving dat de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot 1 % of te verhogen tot 5 % van het in de eerste alinea bedoelde totale bedrag dan wel, in de gevallen waarin de bepalingen inzake de betrokken eis of norm speelruimte laten om geen gevolg te geven aan de vastgestelde niet-naleving, of in de gevallen waarin overeenkomstig artikel 17, leden 5 en 6, van Verordening (EU) nr. 1305/2013 bijstand wordt verleend, in het geheel geen verlagingen op te leggen.

17. Het College stelt vast dat, anders dan appellante heeft betoogd, de ‘Checklist Toepassen randvoorwaarden voor handmatig beoordelen NVWA rapporten 2015’ een dergelijke evaluatie bevat. Verweerder heeft in dit geval vanwege omvang, ernst en permanent karakter van de niet‑naleving geen aanleiding gezien om de korting op minder dan 3% vast te stellen. Het College is van oordeel dat verweerder hiertoe heeft mogen besluiten. Tegenover het betoog van appellante dat het om slechts één rund gaat, staat het betoog van verweerder over de ernst van de niet-naleving, waarbij wordt betrokken dat het gaat om een minimumnorm ter verzekering van het welzijn van dieren en waarborging dat dieren niet onnodig aan pijn of leed worden blootgesteld en dat hen geen onnodig letsel wordt toegebracht.

18. Uit het voorgaande volgt dat het beroep over de randvoorwaardenkorting van 3% voor het jaar 2015 ongegrond is.

19. Ten aanzien van de beroepen over de jaren 2016 en 2017 overweegt het College over (de verhoging van de) korting wegens herhaalde niet-nalevingen het volgende. Artikel 39, vierde lid, van Verordening 640/2014 luidt als volgt. Onverminderd de gevallen van opzettelijke niet-naleving, wordt de verlaging die voor een niet-naleving overeenkomstig het eerste lid is toegepast, bij de eerste herhaling van dezelfde niet naleving vermenigvuldigd met de factor drie. Bij verdere herhalingen wordt de vermenigvuldigingsfactor drie telkens toegepast op het resultaat van de verlaging die voor de voorgaande herhaling is vastgesteld. De verlaging bedraagt echter maximaal 15 % van het in het eerste lid bedoelde totale bedrag. Zodra het maximum van 15 % is bereikt, deelt het betaalorgaan de betrokken begunstigde mee dat, indien dezelfde niet-naleving nogmaals wordt geconstateerd, zal worden aangenomen dat hij met opzet in de zin van artikel 40 heeft gehandeld. Op basis van deze bepaling heeft verweerder de randvoorwaardenkorting voor de herhaling van de niet-naleving voor het jaar 2016 bepaald op 9%. Het College ziet geen reden waarom deze korting onjuist zou zijn. Evenmin ziet het College reden waarom de korting van 15% voor het jaar 2017 onjuist zou zijn. Voor zover appellante heeft betoogd dat sprake is van strijd met het evenredigheidsbeginsel, kan dit niet slagen. Omdat sprake was van een herhaalde niet-naleving was verweerder gehouden over te gaan tot het vaststellen van de randvoorwaardenkortingen overeenkomstig artikel 39, vierde lid, van Verordening 640/2014. Hierbij is geen ruimte gelaten voor een belangenafweging. Hieruit volgt dat ook de beroepen voor de jaren 2016 en 2017 ongegrond zijn.

20. Appellante heeft aangevoerd dat in de drie procedures de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is overschreden en zij heeft in verband daarmee verzocht een immateriële schadevergoeding toe te kennen.

21. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure. Het is vaste rechtspraak dat in dat geval als uitgangspunt geldt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. In dit geval is de op 17 maart 2020 geplande zitting uitgesteld als gevolg van de naar aanleiding van de uitbraak van het coronavirus met ingang van 16 maart 2020 getroffen ingrijpende maatregelen. De zaken zijn hierna en na opheffing van de meest beperkende maatregelen op 12 november 2020 alsnog ter zitting behandeld. Naar het oordeel van het College is de coronacrisis een uitzonderlijke en onvoorzienbare situatie die voldoende reden geeft om een langere redelijke termijn dan een termijn van twee jaar te hanteren. De termijn wordt met vier maanden verlengd. Daarbij is rekening gehouden met de periode waarin de gerechtsgebouwen gesloten waren en een termijn van twee maanden voor het opnieuw inplannen van verdaagde zittingen.

22. De conclusie is dat vanwege de maatregelen naar aanleiding van de uitbraak van het coronavirus in dit geval een langere redelijke termijn moet worden aangehouden dan een termijn van twee jaar. De termijn bedraagt twee jaar en vier maanden. De bezwaarschriften van appellante zijn door verweerder ontvangen op respectievelijk 1 oktober 2018, 6 november 2018 en 7 november 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de termijn in de eerste zaak met ruim twee weken overschreden. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per halfjaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellante.

23. De beroepen zijn ongegrond. Appellante heeft recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. Omdat deze overschrijding volledig aan het College is toe te rekenen, dient de Staat der Nederlanden de in het kader van het verzoek door appellante gemaakte proceskosten eveneens te vergoeden. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 267,- (1 punt voor het indienen van het verzoek tot schadevergoeding, met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 0,5).