College van Beroep voor het bedrijfsleven, 09-03-2021, ECLI:NL:CBB:2021:240, 18/1133 t/m 18/1136

Het College stelt voorop dat bij het beoordelen van het door appellante aangevoerde sprake is van zogenoemde exceptieve toetsing. Deze vorm van toetsing houdt kort gezegd in dat algemeen verbindende voorschriften die geen wet in formele zin zijn, door de rechter kunnen worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het desbetreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die, niet rechtstreekse, toetsing van het algemeen verbindende voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. Vergelijk de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016, en van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.

Het hof Den Haag heeft in zijn uitspraken van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072 in reactie op betogen van biologische melkveehouders dat zij niet onder de Regeling zouden moeten vallen, als volgt geoordeeld:

Zoals het College eerder al uiteen heeft gezet (zie de uitspraak van 30 juni 2020, ECLI:NL:CBB:2020:429), was de Regeling in eerste instantie van toepassing op alle melkproducerende bedrijven en ook op niet-melkproducerende bedrijven. Na invoering van de Regeling bleek dat er bij niet-melkproducerende bedrijven onbedoelde negatieve effecten optraden voor de bedrijfsvoering en de economische levensvatbaarheid van deze bedrijven in 2017. Het hanteren van een peildatum pakte vooral voor een deel van de vleesveebedrijven, zoals vetweiderijen, mesterijen, zoogkoeienhouderijen en jongvee-opfokbedrijven, en bij het inscharen en verplaatsen van dieren naar andere bedrijven (bijvoorbeeld naar terreinbeherende organisaties), onbedoeld zwaar uit, omdat de peildatum voor die bedrijven geen reëel beeld gaf van het aantal dieren dat gedurende het jaar werd gehouden. Om deze bedrijven tegemoet te komen is de Regeling op 30 maart 2017 gewijzigd (Stcrt. 2017, 18602). Deze wijziging van de Regeling bleek echter nog ontoereikend om onbedoelde negatieve effecten in voldoende mate voor de niet-melkproducerende bedrijven weg te nemen. Op 12 april 2017 heeft de toenmalige staatssecretaris daarom aan de Tweede Kamer gemeld dat de Regeling beperkt werd tot de melkproducerende bedrijven en dat de niet melkproducerende bedrijven buiten de reikwijdte van de Regeling komen te vallen. Voorts heeft de toenmalige staatssecretaris de Tweede Kamer op 13 april 2017 (Kamerstukken II, 2016/17, 33037, nr. 196) gemeld een uitzondering te maken voor zeldzame rassen, zoals het Lakenvelder Rund, de Groninger Blaarkop en het Brandrode Rund, om te voorkomen dat de reductiedoelstelling negatieve gevolgen heeft voor de instandhouding van deze rassen. Op 28 april 2017 is de Regeling daarom wederom gewijzigd (Stcrt. 2017, 25117). Uit het voorgaande vloeit voort dat de keuzes om alleen melkveehouders onder de reikwijdte van de Regeling te laten vallen en om bepaalde zeldzame rassen niet mee te laten tellen bij het gemiddeld aantal runderen dat een houder in ieder van de perioden houdt, bewuste keuzes zijn geweest. Van willekeur is daarmee geen sprake. Het betoog faalt ook in zoverre.

Het College begrijpt het betoog van appellante aldus dat zij vindt dat zij als knelgeval had moeten worden aangemerkt, zodat van een hoger referentieaantal kan worden uitgegaan. Zoals hiervoor onder 3 uiteen is gezet, kan een beroep op de knelgevallenregeling worden gedaan, indien sprake is van een buitengewone omstandigheid. In het tweede lid van artikel 12 van de Regeling is opgesomd welke omstandigheden als buitengewoon kunnen worden aangemerkt. Het gaat dan om bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen. Nu het door appellante gestelde lagere aantal gehouden runderen niet het gevolg is van een dergelijke buitengewone omstandigheid, heeft verweerder het verzoek van appellante om als knelgeval te worden aangemerkt terecht afgewezen. Het betoog slaagt niet. Individuele buitensporige last 8. Appellante betoogt dat verweerder heeft miskend dat sprake is van een individuele buitensporige last. Daartoe voert zij aan dat zij als biologische melkveehouder geen voordeel heeft van de derogatie, zij door de aankoop van land geïnvesteerd heeft in een bewuste manier van boeren die geen overschotten geeft, zij veel schade heeft geleden als gevolg van de ganzenvraat, en zij in periode 5 door de Regeling alsnog 27 melkkoeien heeft moeten afvoeren. Hierdoor is de omzet en winst in 2017 veel lager geweest. Deze buitensporige last is niet eerlijk en onterecht, aldus appellante.

Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, waardoor sprake zou zijn van strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Zoals het College in de zaak van appellante over haar fosfaatrechten al heeft overwogen (uitspraak van 14 mei 2019, ECLI:NL:CBB:2019:200) vormen de gevolgen van ganzenvraat geen individuele buitensporige last. Dat appellante, naar eigen stellen, heeft geïnvesteerd in de aankoop van gronden, is een ondernemerskeuze, die voor eigen rekening en risico komt. Hetzelfde geldt voor de keuze voor een biologische bedrijfsvoering. Dat, ten slotte, appellante in periode 5 27 koeien heeft moeten afvoeren om een heffing te ontlopen, is de bedoeling van de Regeling. Nu zij zich daarmee niet onderscheidt van andere melkveehouders, is alleen al daarom geen sprake van een individuele buitensporige last. Het betoog faalt.