College van Beroep voor het bedrijfsleven, 17-05-2022, ECLI:NL:CBB:2022:244, 20/21 en 20/294

Bij de primaire besluiten I heeft verweerder aan elk van appellanten een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van de voorschriften die zijn verbonden aan de door verweerder aan hen verleende TTO-vergunningen. Daarbij is bepaald -voor zover hier van belang- dat deze last onder dwangsom betekent dat:

“ • u schriftelijk dient te bevestigen dat het ‘alternatieve maatregelenprotocol’ wordt ingetrokken en dat u toekomstige maatregelen zal opleggen conform het vergunde maatregelenprotocol;

• u de sancties die u volgens uw alternatieve maatregelenprotocol sinds 5 juli 2019 hebt opgelegd, zal omzetten en effectueren volgens het vergunde maatregelenprotocol;”

Daarbij heeft verweerder, in reactie op de door appellanten ingediende zienswijze, onder meer het volgende vermeld:

“Zoals wij in de brief van 5 juli 2019 aan alle TTO’s hebben toegelicht, is het uitgangspunt dat TTO’s de minimale maatregelen uit het Besluit nadere regels maatregelenprotocol opleggen aan de bij hun aangesloten chauffeurs bij overtreding van de Gouden Vijf-Normen. De minimale sancties zijn voorgeschreven om te waarborgen dat TTO’s voor overtreding van de Gouden Vijf (…) passende maatregelen nemen. Gelet op de aard van de gedragingen is het wenselijk dat bij overtredingen eenheid bestaat over de consequenties die de verschillende TTO’s aan dit soort overtredingen verbinden. Dit om te voorkomen dat chauffeurs eerder zullen kiezen voor een TTO die in zijn protocol lichtere sancties hanteert ten opzichte van andere TTO’s. Daarnaast hebben minimale sancties van een bepaalde zwaarte een preventieve werking en dragen daarmee bij aan het voorkomen van dit soort overtredingen. Dit betekent echter niet dat in de praktijk geen ruimte bestaat voor een individuele afweging en beoordeling van bijzondere omstandigheden.

De TTO’s hebben een eigen verantwoordelijkheid die strekt tot het doen van deugdelijk onderzoek en een zorgvuldige beoordeling van de omstandigheden van het geval. De TTO is op basis van de Taxiverordening en het eigen hoor- en wederhoorprotocol verplicht hoor en wederhoor toe te passen bij het opleggen van maatregelen aan een chauffeur. De chauffeur heeft hierbij de mogelijkheid om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen die van belang kunnen zijn voor het eventueel aanpassen dan de maatregel of om van het opleggen van een maatregel af te zien. Het is dan ook toegestaan dat TTO’s afzien van het opleggen van minimale maatregelen als er sprake is van bijzondere omstandigheden, zoals bijvoorbeeld overmacht (een noodsituatie), onevenredige gevolgen voor de chauffeur of een zeer correcte staat van dienst van de desbetreffende chauffeur.

Wij zien dan ook niet in waarom het vonnis voor u aanleiding is om het bestaande maatregelenprotocol met (onder andere) de voorgeschreven minimumsancties buiten toepassing te laten. Zoals wij het vonnis lezen, is er in beginsel geen bezwaar tegen het voorschrijven van minimale maatregelen bij bepaalde overtredingen, zolang de TTO voldoende ruimte heeft voor een individuele afweging, met inachtneming van alle omstandigheden van het geval. Het gaat dus om de ruimte om rekening te kunnen houden met de omstandigheden van het geval die specifiek de chauffeur betreffen. Dit is wat anders dan de hoogte van de voorgeschreven maatregelen op zich en de vraag of deze in het algemeen als disproportioneel beschouwd kunnen worden. U gebruikt dit vonnis om de maatregelen in alle gevallen te verlagen in plaats van de verlagen/aan te passen indien een specifiek geval vanwege bijzondere omstandigheden daartoe noopt. Dit is naar ons oordeel een onjuiste lezing van het vonnis en derhalve geen rechtvaardiging voor de wijze waarop u heeft gehandeld door eenzijdig het maatregelenprotocol te wijzigen.”

Voorts heeft verweerder in de last vermeld dat het door TAT en Taxistad aangeleverde concept-maatregelenprocotol zal worden meegenomen bij de ontwikkeling van nieuw handhavingsbeleid, alsmede:

“Gelet op de voorbereiding van het nieuwe handhavingsbeleid staan wij open voor suggesties en input vanuit alle TTO’s, zodat wij hier lering uit kunnen trekken. Uiteraard zult u op het moment dat het nieuwe handhavingsbeleid aan het college is voorgelegd en is vastgesteld, in lijn met de nieuwe regels uw maatregelenprotocol via de formele weg kunnen wijzigen. Het kan echter niet zo zijn dat u op deze manier op de zaken vooruit loopt en zelf het heft in handen neemt, alvorens duidelijk is vastgesteld wat de nieuwe regels zijn. Uw zienswijze heeft ons dan ook geen reden gegeven om van handhavend optreden af te zien.”

Bij de primaire besluiten II van 12 november 2019 heeft verweerder aan elk van appellanten een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van de voorschriften die zijn verbonden aan de door verweerder aan hen verleende TTO-vergunningen. Daarbij is bepaald -voor zover hier van belang- dat deze last onder dwangsom betekent dat:

“ • u in de in deze brief aangegeven gevallen dient over te gaan tot tenuitvoerlegging van de door u reeds opgelegde maatregelen;”.

Een overzicht van de gevallen -met vermelding van de naam van de chauffeur en korte omschrijving van de overtreding- waarin volgens verweerder alsnog een maatregel overeenkomstig het vergunde maatregelenprotocol moet worden opgelegd, is als bijlage bij elk van de besluiten gevoegd.

Bij brieven van 18 november 2019 zijn TAT en Taxistad, voor overtredingen die door bij hen aangesloten chauffeurs vóór 15 juli 2019 zijn begaan, overgegaan tot het opleggen van een maatregel. Daarbij hebben zij niet de in het Besluit Nadere regels opgenomen minimale sanctie opgelegd, maar (steeds) een boete van € 104,--. In die brieven is (steeds) het volgende aan de betreffende chauffeur meegedeeld:

“(…) Aanvankelijk hebben wij (…) besloten om een alternatief maatregelprotocol in te voeren waarmee de voorgeschreven sancties omgezet zijn in redelijke sancties. Onder dwang van de gemeente hebben wij bij besluit van 5 juli 2019 alsnog de voorgeschreven minimumsancties aan u opgelegd. U heeft hiertegen een kort geding aanhangig gemaakt. De rechter heeft bij vonnis van 7 november 2019 begrip getoond voor deze stap maar heeft verder bepaald dat wij (…) geen bevoegdheid hadden op eigen gezag een alternatief maatregelenprotocol toe te passen. Wel heeft de rechter geoordeeld dat een tto de mogelijkheid heeft om tot een redelijke en evenwichtige sanctionering te komen van taxichauffeurs die verkeersovertredingen begaan door gemaakt te maken van een recent geschapen mogelijkheid om rekening te houden met alle omstandigheden van het geval (…). De gemeente heeft deze beoordelingsruimte inmiddels ook erkend. (…) In uw geval is er sprake van zwaarwegende omstandigheden die aanleiding geven om van de minimumsanctie af te wijken. Er is namelijk sprake van een verkeersovertreding waarvoor taxichauffeurs die niet bij een tto aangesloten zijn uitsluitend een Mulderbeschikking ontvangen. Ook is in de praktijk inmiddels het sanctiebeleid van de gemeente in die zin gewijzigd dat de gemeentelijke handhavers geen RvB meer oplegt in dit soort gevallen. Ook deze omstandigheid laten wij hier meewegen. Wij zijn van mening dat er hierdoor sprake is van een zeer grote ongelijkheid in bestraffing die vanuit het oogpunt van rechtsongelijkheid moeilijk aanvaardbaar is. (…) Wij besluiten dan ook om in uw geval van de voorgeschreven minimumsancties af te wijken en een maatregel op te leggen die de ongelijkheid met niet bij een tto aangesloten chauffeurs wegneemt. Daarom zullen wij de sanctie omzetten in een geldstraf die gelijk staat aan een verkeersboete die in gelijke gevallen opgelegd zou zijn namelijk € 104.”

In beroep hebben appellanten aangevoerd dat het intrekken van het alternatieve maatregelenprotocol (onderdeel van de primaire besluiten I) geen onderdeel uitmaakt van het beroep. Het beroep is gericht tegen de in de primaire besluiten I en II neergelegde verplichting om alsnog tot tenuitvoerlegging over te gaan van de sancties die eerder aan de betreffende chauffeurs zijn opgelegd. Het gaat hier om sancties, die appellanten aanvankelijk aan bij hen aangesloten chauffeurs volgens het alternatieve maatregelenprotocol hadden opgelegd voor overtredingen die de betreffende chauffeurs in de periode vóór 15 juli 2019 hebben gepleegd. Die sancties zijn bij brieven van 12 september 2019 omgezet naar sancties volgens het vergunde maatregelenprotocol, maar de tenuitvoerlegging daarvan werd in verband met het door de chauffeurs in oktober 2019 opgestarte kort geding procedure geschorst.

Appellanten hebben aangevoerd dat de opgelegde lasten geen ruimte laten voor een eigen bevoegdheid, verantwoording en afwegingsruimte bij het opleggen van een eventuele maatregel. Verweerder gaat nog steeds (ten onrechte) ervan uit dat appellanten de in het Besluit Nadere regels neergelegde minimumsancties moeten opleggen. Voorts stellen appellanten dat de door de gemeente opgedragen handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan in deze situatie behoort te worden afgezien. De gevallen waarop de lasten onder dwangsom betrekking hebben betreffen volgens appellanten zonder uitzondering kleine verkeersovertredingen, zoals het negeren van een stopverbod, waarvoor niet bij een TTO aangesloten taxichauffeurs een verkeersboete krijgen opgelegd van ongeveer € 100,-. Appellanten vinden dat de maatregel die zij volgens verweerder dienen op te leggen, namelijk een schorsing voor een week of een maand en in een enkel geval zelfs definitieve uitsluiting, in geen enkele verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding. Daarbij is sprake van een grote ongelijkheid, niet alleen tussen de TTO-chauffeurs en niet bij een TTO aangesloten chauffeurs, maar ook tussen chauffeurs die vóór 15 juli 2019 een overtreding hebben begaan en chauffeurs die op of ná 15 juli 2019 een overtreding hebben begaan. Bij de behandeling van de bestuursrechtelijke voorlopige voorziening op 23 augustus 2019 heeft verweerder nagelaten te melden dat er vanaf 15 juli 2019 een feitelijke beleidswijziging heeft plaatsgevonden. Vanaf die datum wordt bij een verkeersovertreding door een TTO-chauffeur geen rapport van bevindingen meer opgemaakt, gevolgd door het opleggen van een maatregel, maar wordt een verkeersboete opgelegd. Deze beleidswijziging is het directe gevolg van de bezwaren die onder de TTO’s bestaan over het moeten opleggen van minimumsancties in dit soort gevallen. Verweerder heeft er tijdens die zitting van de bestuursrechter voorts ten onrechte op gewezen dat appellanten door hun handelen een ongelijk speelveld creëren voor TTO’s die zich wel aan de regels (de voorgeschreven minimumsancties) houden en TTO’s die dat niet doen. De op 15 juli 2019 ingezette beleidswijziging heeft immers tot gevolg dat er geen ongelijk speelveld tussen de TTO’s meer kan zijn: alle verkeersovertredingen worden sindsdien immers gesanctioneerd met een boete. De lasten onder dwangsom zien uitsluiten op oude gevallen, namelijk de overtredingen die vóór 15 juli 2019 hebben plaatsgevonden.

Ten slotte hebben appellanten aangevoerd dat het opleggen van aanzienlijke dwangsommen aan hen, met als enig doel dat zij de bij hen aansloten chauffeurs die vóór 15 juli 2019 een overtreding hebben begaan alsnog bestraffen met de voorgeschreven minimummaatregel, in strijd is met het subsidiariteits- en proportionaliteitsbeginsel. Verweerder heeft immers de mogelijkheid, als hij er zo zwaar aan hecht dat deze chauffeurs alsnog volgens de oude regeling worden gesanctioneerd, om zelf de door hem gewenste maatregelen op te leggen.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de beide lasten onder dwangsom terecht zijn opgelegd. De lasten van 31 juli 2019 werden opgelegd omdat TAT één schorsing moest opleggen voor de duur van een maand, terwijl Taxistad vier schorsingen moest opleggen, waarvan twee voor de duur van een week en twee voor de duur van een maand. Er is toen niet gebleken van bijzondere individuele omstandigheden van de betreffende chauffeurs.

De lasten van 12 november 2019 werden opgelegd omdat diverse andere door appellanten genomen maatregelen waren opgeschort maar nog niet tenuitvoergelegd.

Appellanten hebben de ruimte om in bijzondere individuele gevallen af te wijken van de minimum maatregelen. Omdat daarmee echter wordt afgeweken van de vergunningvoorschriften zal een dergelijke beslissing altijd moeten worden voorgelegd aan verweerder. Verweerder bekijkt vervolgens of de door de TTO gegeven motivering die bijzondere afwijking van het maatregelenprotocol kan rechtvaardigen. De enkele blote stelling dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn (door bijvoorbeeld te stellen dat de chauffeur door de maatregel brodeloos wordt) is onvoldoende. De uiteindelijke beoordeling of de uitzondering op de naleving van het maatregelenprotocol voldoende is onderbouwd ligt bij verweerder, aangezien de TTO hierdoor in strijd handelt met de aan de TTO-vergunning verbonden voorschriften. De door appellanten aangevoerde argumenten, die zijn terug te voeren op het standpunt dat zij alle op te leggen maatregelen te zwaar vinden, worden door verweerder niet als individuele bijzondere omstandigheden aangemerkt. Door na de lasten van 12 november 2019 alle maatregelen om te zetten naar boetes hebben appellanten in feite wederom een alternatief maatregelenprotocol ingevoerd. Daarmee hebben zij in strijd gehandeld met de aan hun vergunning verbonden voorschriften.

6. Slotsom.

7. Proceskosten en griffierecht.

Het College ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellanten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.082,- voor de kosten in bezwaar tegen het primaire besluit I (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting met een waarde per punt van 541,- en een wegingsfactor 1), € 541,- voor de kosten in bezwaar tegen het primaire besluit II (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift) en € 2.277,- voor de proceskosten in beroep (2 punten voor het indienen van twee beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1).