Centrale Raad van Beroep, 29-04-1998, ZB7595, 96/6638 AKW

Q.

U I T S P R A A K

Op bij beroepschrift d.d. 12 juli 1996 aangevoerde gronden is

appellant in hoger beroep gekomen van een door de

Arrondissementsrechtbank te Alkmaar onder dagtekening

20 mei 1996 tussen partijen gegeven uitspraak, waarnaar

hierbij wordt verwezen.

Bij schrijven van 11 september 1996 is namens gedaagde door mr

E.M. van Hemert, advocaat te Zaandam, verweer gevoerd.

Desgevraagd zijdens de Raad heeft appellant bij schrijven van

10 februari 1998 nadere informatie verschaft.

Het geding is behandeld ter zitting van de Raad, gehouden op

19 maart 1998, waar appellant zich heeft doen

vertegenwoordigen door W. van Dam, werkzaam bij het

districtskantoor Alkmaar van appellant, en waar gedaagde zich

heeft doen vertegenwoordigen door mr Van Hemert, voornoemd.

Bij het bestreden, op bezwaar genomen, besluit van 1 juni 1995

heeft appellant besloten de aanvraag van gedaagde om

kinderbijslag ingevolge de Algemene Kinderbijslagwet (hierna:

AKW) af te wijzen voor het tweede kwartaal van 1992 tot en met

het tweede kwartaal van 1994 omdat gedaagde op de relevante

peildata niet verzekerd was ingevolge de AKW.

In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het volgende

overwogen, waarbij gedaagde is aangeduid als eiseres en

appellant als verweerder:

"Het geding spitst zich in casu toe op de vraag of eiseres op

de zogeheten peildata van de kwartalen hier in geding (1 april

1992, 1 juli 1992, 1 oktober 1992, 1 januari 1993, 1 april

1993, 1 juli 1993,

1 oktober 1993, 1 januari 1994 en 1 april 1994) als ingezetene

volgens de AKW kan worden beschouwd.

De rechtbank overweegt dienaangaande het volgende.

De vraag waar eiseres op evengenoemde peildata woonde, wordt

voor de toepassing van de AKW ingevolge artikel 3, eerste lid,

van die wet naar de omstandigheden beoordeeld.

De Centrale Raad van Beroep hanteert het criterium dat ook in

een geval als het onderhavige waarin een terugkeer naar het

land van herkomst niet tot de mogelijkheden behoort, er pas

geleidelijk een relevante duurzame band met Nederland bestaat

die op een bepaald moment zo sterk is dat geconcludeerd kan

worden tot wonen in de zin van artikel 3, eerste lid, van de

AKW.

Op evengenoemde data was eiseres (nog) niet in het bezit van

een geldige verblijfsvergunning. Zij verkeerde toen nog in het

ongewisse over haar verblijfstitel.

Naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep

staat het ontbreken van een voorlopige of permanente

verblijfsvergunning er niet bij voorbaat aan in de weg dat

eiseres haar woonplaats in Nederland heeft. De overige

omstandigheden van het geval (juridische/economische en/of

sociale binding) kunnen alsnog tot de slotsom leiden dat

eiseres op evenbedoelde peildata hier te lande woonde in de

zin van artikel 3, eerste lid, van de AKW. Ook in een geval

als het onderhavige waarin terugkeer naar het land van

herkomst niet tot de reële mogelijkheden valt te rekenen en

waarin betrokkene op een gegeven moment door de Nederlandse

overheid een vergunning tot verblijf wordt verleend, ontstaat

er pas geleidelijk, afhankelijk van de (juridische/economische

en/of sociale) omstandigheden, een duurzame band met

Nederland, die op een bepaald moment zo sterk is dat

geconcludeerd kan worden tot wonen in Nederland in de zin van

artikel 3, eerste lid, van de AKW.

Blijkens de stukken heeft verweerder zich op het standpunt

gesteld dat vóór 14 april 1994 van een voldoende economische

binding van eiseres nog geen sprake was omdat eiseres en haar

familie geheel afhankelijk waren van financiële ondersteuning

in het kader van de ROA.

Evenmin was, aldus verweerder, sprake van een voldoende

sociale binding. Hetgeen eiseres ter zake naar voren heeft

gebracht - in het bijzonder dat haar kinderen naar een

Nederlandse school gingen, zwemles hadden en lid waren van een

sportvereniging - acht verweerder niet voldoende om tot een

andersluidend oordeel te komen.

Nu tenslotte tot 14 april 1994 ook een juridische binding in

de vorm van een geldige verblijfstitel ontbrak, heeft

verweerder geconcludeerd dat vóór het derde kwartaal van 1994

ten aanzien van eiseres niet gesproken kon worden van zodanige

persoonlijke banden van duurzame aard met Nederland, dat

eiseres op grond daarvan reeds als ingezetene in de zin van

artikel 3, eerste lid, van de AKW kon worden aangemerkt.

Bij besluit van 14 april 1994 is aan eiseres een

verblijfsvergunning zonder beperkingen verleend.

Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder zich aan deze

vergunningverlening geconformeerd. De datum waarop deze

vergunning tot verblijf is verleend houdt verweerder als

omslagpunt voor het moment van juridische binding aan.

Vervolgens heeft verweerder eiseres eerst met ingang van het

derde kwartaal van 1994 in aanmerking gebracht voor

kinderbijslag.

De rechtbank komt evenwel voor wat betreft de in geding zijnde

peildata tot een ander oordeel dan verweerder en overweegt

daartoe het volgende.

Vast staat dat de Staatssecretaris van Justitie eiseres op 11

januari 1992 een zogeheten gedoogdenaanbod heeft gedaan.

Indien eiseres hierin zou hebben bewilligd, had dit in

eiseresses geval vóór het tweede kwartaal van 1992 tot de

gedoogdenstatus (de G-status) kunnen leiden. Ter zitting heeft

verweerder desgevraagd naar voren gebracht dat ook in zo'n

geval wordt aangenomen dat de band met Nederland geleidelijk

ontstaat, dit in tegenstelling tot wanneer aan betrokkene een

zogeheten C-status wordt verleend dan wel indien sprake zou

zijn van toelating als vluchteling.

De voormalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft

evenwel in een groot aantal uitspraken

- zo ook bijvoorbeeld in de uitspraak 4 september 1992, no.

RO.90.3816 - geoordeeld dat de Staatssecretaris van Justitie

bij de toepassing van de toen geldende gedoogdenregeling had

miskend dat de feiten en omstandigheden die aanleiding vormden

om aan betrokkenen een gedoogdenaanbod te doen - in zijn

algemeenheid kwam dit hier op neer dat gedwongen terugzending

een situatie zou doen ontstaan die een schending van artikel 3

van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de

mens en de fundamentele vrijheden zou kunnen vormen - eveneens

een grond kunnen opleveren om het bestaan van klemmende

redenen van humanitaire aard voor verlening van een vergunning

tot verblijf aan te nemen (de C-status).

Uit het gegeven dat aan eiseres bij besluit van

14 april 1994 laatstgenoemde verblijfsvergunning is verleend

met terugwerkende kracht tot het moment waarop aan haar het

gedoogdenaanbod was gedaan, leidt de rechtbank af dat de

Staatssecretaris van Justitie - vorenstaande jurisprudentie

tot leidraad nemende - ten aanzien van eiseres tot de

overtuiging is gekomen dat de feiten en omstandigheden zoals

die zich ten aanzien van eiseres ten tijde van belang

voordeden en die aanleiding gaven haar in aanmerking te

brengen voor de G-status, eiseres eveneens aanspraak gaven op

een C-status. Was aan haar destijds deze status ook verleend,

dan zou aan eiseres - conform het door verweerder ter zitting

toegelichte beleid - met ingang van het tweede kwartaal van

1992 kinderbijslag zijn verleend, aangezien verweerder eiseres

alsdan als ingezetene in de zin van artikel 3, eerste lid, van

de AKW zou hebben aangemerkt.

Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat in

hetgeen hiervoor is overwogen voldoende concrete aanwijzingen

zijn gelegen om in casu ervan te kunnen uitgaan dat eiseres -

in weerwil van het gegeven dat eiseres eerst bij besluit van

14 april 1994 zekerheid heeft verkregen over haar

verblijfsrechtelijke status - reeds op de in geding zijnde

peildata voldeed aan de voorwaarde van ingezetenschap.".

In zijn pleidooi in hoger beroep heeft de gemachtigde van

appellant het volgende aangevoerd:

"Naar de mening van de SVB ontbreekt over de periode van het

2e kwartaal 1992 tot en met het 2e kwartaal 1994 eveneens de

juridische binding met Nederland. Op het moment dat mevrouw

A. op 14 april 1994 een vergunning tot verblijf ontving

bestond voor haar pas de zekerheid dat ze in Nederland mocht

blijven. Over de periode voor 14 april 1994 ontbreekt deze

zekerheid.

Dat de rechtbank op grond van uitspraken van de voormalige

Afdeling rechtspraak van de Raad van State heeft besloten dat

mevrouw A. vanaf het 2e kwartaal 1992 als ingezetene

van Nederland ingevolge de AKW moet worden beschouwd leidt tot

de volgende opmerking. Het is het niet aan de SVB om te

beoordelen of iemand eerder een verblijfstitel toegekend had

moeten worden dan daadwerkelijk is gebeurd. Voor dit laatste

verwijst de SVB naar de uitspraak van uw Raad d.d. 16 november

1994, KBW 1994/19.

Door het ontbreken van voldoende economische en sociale

binding heeft de SVB beslissend gewicht toegekend aan het

ontbreken van de juridische binding in de vorm van een geldige

verblijfstitel. Over de in het geding zijnde periode is geen

sprake geweest van een sterke juridische binding, maar veeleer

een toestand van onzekerheid. Doordat aan de toestand van

onzekerheid op 14 april 1994, door het toekennen van een

vergunning tot verblijf, een einde is gekomen kan mevrouw

A. met ingang van het 3e kwartaal 1994 als ingezetene

van de AKW worden aangemerkt.".

Ingevolge artikel 2 van de AKW is ingezetene degene die in

Nederland woont. De vraag, waar gedaagde woonde op de peildata

voor de in geding zijnde kwartalen, te weten het tweede

kwartaal van 1992 tot en met het tweede kwartaal van 1994,

wordt voor de toepassing van de AKW, ingevolge artikel 3,

eerste lid, van die wet naar de omstandigheden beoordeeld.

Naar vaste jurisprudentie van de Raad is daarbij in het

bijzonder van belang in welke mate er sprake is van sociale,

economische en juridische binding van de betrokken persoon met

Nederland. Op het moment dat aan de hand van deze criteria kan

worden vastgesteld dat het middelpunt van het maatschappelijk

leven in Nederland is komen te liggen, mag worden aangenomen

dat de betrokken persoon haar woonplaats in Nederland heeft.

Appellant hanteert als beleidsregel inzake de juridische

binding dat onvoldoende juridische binding bestaat zolang niet

op grond van een besluit van de Minister van Justitie

ingevolge de Vreemdelingenwet, zoals de toelating als

vluchteling, de verlening van een verblijfsvergunning of de

verlening van een gedoogdenstatus, voldoende zekerheid bestaat

dat een aanvrager van kinderbijslag in Nederland zal mogen

blijven. Zodra echter deze zekerheid is verschaft middels een

toelating als vluchteling of de verlening van een

verblijfsvergunning, neemt appellant de datum van (het bekend

worden van) het besluit van de Minister van Justitie als

omslagpunt voor het aannemen van juridische binding aan. Wordt

deze zekerheid verschaft middels de verlening van een

gedoogdenstatus, dan neemt appellant aan dat nog niet meteen

op de datum van (het bekend worden van) dat besluit sprake is

van ingezetenschap.

Volgens gedaagde maakt appellant zich met deze beleidsregel

- ten onrechte - afhankelijk van de tijdigheid van de

besluitvorming van de Minister van Justitie in

vreemdelingenzaken. In het onderhavige geval heeft de Minister

van Justitie op 14 april 1994 besloten om aan gedaagde en haar

drie kinderen - die op 7 maart 1991 in Nederland zijn

aangekomen - met ingang van 11 januari 1992 een vergunning tot

verblijf zonder beperking te verlenen.

De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak uit de in het

besluit van 14 april 1994 opgenomen terugwerkende kracht van

de verlening van de verblijfsvergunning tot 11 januari 1992 -

de datum waarop aan gedaagde een gedoogdenaanbod is gedaan -

afgeleid dat de Minister van Justitie aan gedaagde op 11

januari 1992 een zogeheten C-status had moeten verlenen, en

derhalve een vergunning tot verblijf zonder beperking. Dan zou

aan gedaagde conform de door appellant gevolgde beleidsregel

met ingang van het tweede kwartaal van 1992 kinderbijslag zijn

toegekend.

Appellant maakt zich naar het oordeel van de Raad bij de

beoordeling van de juridische binding van aanvragers van

kinderbijslag door de gehanteerde beleidsregel inderdaad

enigszins afhankelijk van de duur van de behandeling van

aanvragen in vreemdelingrechtelijke zaken door de Minister van

Justitie. De Raad acht het - gezien de jaarverslagen van de

Nationale ombudsman - een feit van algemene bekendheid dat

veel klachten bestaan over de lange behandelingsduur van

aanvragen op dit terrein. Gezien de wisselvalligheid in en de

onzekerheid over de snelheid van besluitvorming door de

Minister van Justitie kan de door appellant gevolgde wijze van

beoordeling van de juridische binding naar het oordeel van de

Raad leiden tot een uit een oogpunt van rechtsgelijkheid en

rechtszekerheid minder wenselijk resultaat.

In zijn uitspraak van 16 november 1994, in de zaak KBW

1994/19, gepubliceerd in Documentatieorgaan Sociale

Verzekering 1995, p. 104-105, heeft de Raad echter overwogen

dat de eis te ver gaat dat appellant de vraag moet

beantwoorden of de Minister van Justitie aan de betrokken

aanvrager van kinderbijslag op een eerdere datum een

verblijfstitel had moeten toekennen, en - bij een bevestigend

antwoord - het moment van juridische binding op een eerder

tijdstip moet bepalen dan dat van (het bekend worden van) het

besluit tot verlening van de verblijfstitel. Het voldoen aan

deze eis zou leiden tot een te ver gaande doorkruising van de

bevoegdheidsverdeling tussen de Minister van Justitie en

appellant, nog daargelaten de praktische problemen die zich

bij het dan voor appellant noodzakelijke onderzoek zouden

voordoen. Zo zou in casu appellant moeten onderzoeken of het

onrechtmatig is geweest dat de Minister van Justitie het op 14

april 1994 genomen besluit eerst op die datum ingevolge

daartoe strekkende jurisprudentie van de Afdeling rechtspraak

van de Raad van State en na ampel beraad heeft genomen.

De Raad is gezien het voorgaande van oordeel dat de door

appellant gehanteerde beleidsregel dat pas sprake is van

juridische binding, indien voldoende zekerheid zijdens de

Minister van Justitie is verschaft dat de betrokkene in

Nederland zal mogen blijven, niet onrechtmatig is. Dat

appellant daarnaast de beleidsregel hanteert om geen rekening

te houden met een eventueel met terugwerkende kracht verlenen

van een verblijfstitel, acht de Raad evenzeer niet

onrechtmatig, aangezien een verlening met terugwerkende kracht

de onzekerheid over een verder in Nederland mogen verblijven

tot het moment van (het bekend worden van) het besluit tot

verlening van de verblijfstitel onverlet laat.

De aangevallen uitspraak komt derhalve voor vernietiging in

aanmerking. Daarmee staat echter nog niet vast dat het

inleidend beroep alsnog ongegrond moet worden verklaard.

Gedaagde verblijft sinds 7 maart 1991 in Nederland. Op

11 januari 1992 is haar door de Minister van Justitie een

zogeheten gedoogdenstatus (G-status) aangeboden. Zij is op dit

aanbod niet ingegaan omdat zij dan haar aanvraag tot toelating

als vluchteling diende in te trekken. Zulks laat naar het

oordeel van de Raad echter onverlet dat kennelijk ook de

Minister van Justitie op dat moment een terugkeer van gedaagde

naar Iran niet opportuun achtte, en gedaagde op dat moment de

status van materieel gedoogde heeft bereikt. Daarmee ontstond

- ook volgens de beleidsregel van appellant inzake gedoogden

die de Raad evenmin voor onrechtmatig houdt - een begin van

juridische binding als bijdrage tot het aannemen van

ingezetenschap.

Verder is vanaf het moment in december 1991 dat gedaagde met

haar kinderen de beschikking kreeg over een zogeheten

ROA-woning, sprake geweest van een voortschrijdende

inburgering, via het schoolbezoek van de kinderen en de

actieve deelname van de kinderen aan voetbal-, zwem-, judo- en

balletactiviteiten, en via het door gedaagde volgen van les in

de Nederlandse taal.

Onder verwijzing naar zijn uitspraken van 7 september 1994, in

de zaak KBW 1994/11, gepubliceerd in RSV 1995/245, en van 15

januari 1998, in de zaak 97/216 AKW, gepubliceerd in USZ 1998,

78, is de Raad op grond van de hiervoor vermelde feiten en

omstandigheden en de duur van het verblijf van gedaagde in

Nederland van oordeel dat in maart 1993 het middelpunt van het

maatschappelijk leven van gedaagde in Nederland is komen te

liggen.

Gedaagde had derhalve op de peildatum 1 april 1993 woonplaats

hier te lande in de zin van artikel 3, eerste lid, van de AKW,

hetgeen ertoe leidt dat ook het bestreden besluit in zoverre

voor vernietiging in aanmerking komt.

Appellant zal derhalve met inachtneming van het hiervoor

overwogene een nieuw besluit over de toe te kennen

kinderbijslag moeten nemen, evenals een besluit over de

wettelijke rente over de nabetaling, te berekenen conform de

vaste jurisprudentie van de Raad, met als ingangsdatum 1

februari 1995, zijnde de eerste dag van de maand volgende op

die waarin het primaire besluit is bekendgemaakt.

Uit het voorgaande volgt dat appellant het door gedaagde in

eerste aanleg gestorte griffierecht dient te vergoeden.

Voorts acht de Raad termen aanwezig om appellant op grond van

artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen

in de proceskosten van gedaagde voor beroepsmatig verleende

rechtsbijstand, in eerste aanleg begroot op f 1.420,-- en in

hoger beroep op f 1.420,--.

Vernietigt de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit;

Bepaalt dat appellant een nieuw besluit neemt met in

achtneming van het hiervoor overwogene;

Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde, begroot

op f 2.840,-- in totaal, te betalen aan de griffier van de

Raad;

Bepaalt dat appellant het door gedaagde in eerste aanleg

gestorte recht van f 50,-- vergoedt.

Aldus gegeven door mr A.F.M. Brenninkmeijer als voorzitter en

mr G.P.A.M. Garvelink-Jonkers en mr L.J.A. Damen als leden, in

tegenwoordigheid van B.A. Beenen als griffier, en uitgesproken

in het openbaar op 29 april 1998.

Tegen een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep ingevolge

de Algemene Kinderbijslagwet kan ieder der partijen beroep in

cassatie instellen, maar alleen terzake van schending of

verkeerde toepassing van het bepaalde bij of krachtens een der

artikelen 1, tweede en derde lid, 2, 3 en 6 van die wet.

Dit beroep wordt ingesteld door binnen zes weken nadat dit

afschrift der uitspraak ter post is bezorgd, een beroepschrift

in cassatie aan de Centrale Raad van Beroep in te zenden.