Centrale Raad van Beroep, 06-12-2005, AU7664, 05-356 WWB

05/356 WWB

U I T S P R A A K

in het geding tussen:

[appellant], wonende te [woonplaats], appellant,

en

het College van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, gedaagde.

I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING

Namens appellant heeft mr. M.P.M. Hogervorst, advocaat te Maastricht, hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 9 december 2004, reg.nr. 04/961 WWB (LJN AS3855, gepubliceerd in JWWB 2005, nr. 150).

Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.

Appellant heeft nadere stukken ingezonden.

Het geding is behandeld ter zitting van 31 mei 2005, waar appellant zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. Hogervorst, en gedaagde door M.J.H. Merken en L.B. Heuts, beiden werkzaam bij de gemeente Maastricht.

II. MOTIVERING

1.1. Appellant ontvangt van gedaagde een bijstandsuitkering, laatstelijk ingevolge de Wet werk en bijstand (hierna: WWB), naar de norm voor een alleenstaande.

1.2. Bij besluit van 5 november 2003 heeft gedaagde ten behoeve van appellant een (traject)plan als bedoeld in artikel 70, derde lid, van de Algemene bijstandswet (hierna: Abw) opgesteld. Daarbij heeft gedaagde zich, gelet op een medisch advies van de GGD van 30 juni 2003, op het standpunt gesteld dat appellant trajectgeschikt is. Onderdeel van het trajectplan is deelname door appellant aan een toets in het kader van de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten (hierna: Wet REA). In het besluit van 5 november 2003 heeft gedaagde appellant tevens medegedeeld dat hij voor de REA-toets zal worden aangemeld en hem erop gewezen dat hij op grond van artikel 113, eerste lid, aanhef en onder e, van de Abw verplicht is daaraan zijn medewerking te verlenen.

1.3. Gedaagde heeft appellant voor deelname aan de REA-toets doorgeleid naar het bureau Yonder. Aan de uitnodigingen van Yonder om te verschijnen voor een intakegesprek op 9 december 2003 en vervolgens op 18 december 2003 heeft appellant zonder bericht geen gevolg gegeven.

1.4. Eveneens heeft appellant zonder bericht geen gevolg gegeven aan de oproepingen van gedaagde om op 3 februari 2004 en vervolgens op 10 februari 2004 te verschijnen voor een doelmatigheidsonderzoek. Naar aanleiding daarvan heeft gedaagde bij besluit van 13 februari 2004 het recht op bijstand van appellant opgeschort.

1.6. Bij besluit van 2 juni 2004 heeft gedaagde het bezwaar van appellant tegen het besluit van 22 maart 2004 ongegrond verklaard.

4.1.1. Bij het gebruik maken van de bevoegdheid om zelf in de zaak te voorzien heeft de rechtbank als uitgangspunt gehanteerd dat in dit geval geen toepassing kan worden gegeven aan artikel 18, tweede lid, van de WWB en de Afstemmingsverordening, maar dat artikel 14 van de Abw en het Maatregelenbesluit dienen te worden toegepast. De Raad ziet zich bij zijn beoordeling van het hoger beroep aldus allereerst gesteld voor de vraag vanaf welke datum gedaagde aan artikel 18, tweede lid, van de WWB toepassing kon geven.

4.1.3. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft bij Besluit van 16 oktober 2003 (Stcrt. 2003, 203, hierna: Invoeringsregeling) nadere regels gesteld. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Invoeringsregeling kan het college van burgemeester en wethouders van een gemeente besluiten, in afwijking van de artikelen 1, onderdeel a, en 2, onderdeel b, van het Inwerkingtredingbesluit, dat op een tijdstip dat is gelegen vóór 1 januari 2005 uitvoering wordt gegeven aan artikelen die zijn opgenomen in de artikelen 1, aanhef en onder a, en 2, aanhef en onder b, van het Inwerkingtredings-besluit, mits het de genoemde artikelen van de WWB en de IWWB gezamenlijk betreft (de zogenoemde gefaseerde invoering). Op grond van artikel 2, derde lid, van de Invoeringsregeling blijven vanaf het tijdstip dat het college van burgemeester en wethouders uitvoering geeft aan artikel 2, eerste lid, van de Invoeringsregeling, de in artikel 2, aanhef en onderdeel a, van het Inwerkingtredingbesluit genoemde artikelen van de Abw (voor zover deze niet zelfstandigen betreffen) buiten toepassing. Op grond van artikel 2, vierde lid, van de Invoeringsregeling maakt het college van burgemeester en wethouders het besluit, bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Invoeringsregeling, tijdig en op een geschikte wijze bekend.

4.1.4. De Raad is van oordeel dat het samenstel van de hiervoor weergegeven bepalingen een toereikende grondslag biedt voor de bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders om te besluiten dat op een tijdstip dat is gelegen vóór 1 januari 2005 (eerder) uitvoering wordt gegeven aan artikel 18, tweede lid, van de WWB, mits is voldaan aan de voorwaarden van artikel 2, eerste en vierde lid, van de Invoeringsregeling.

4.1.5. De rechtbank heeft geoordeeld dat in het voorliggende geval niet aan de voorwaarden van artikel 2, eerste en vierde lid, van de Invoeringsregeling is voldaan. Zij heeft daartoe - kort gezegd - overwogen dat geen sprake is van een expliciet besluit van gedaagde als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Invoeringsregeling en voorts dat het onmogelijk is dat een beoogd dan wel impliciet besluit terzake kan worden bekendgemaakt op de in artikel 2, vierde lid, van de Invoeringsregeling voorgeschreven wijze. De rechtbank heeft aan dit oordeel de gevolgtrekking verbonden dat voor de gemeente Maastricht tot 1 januari 2005 toepassing dient te worden gegeven aan de relevante bepalingen onder de Abw en niet aan die onder de WWB. De Raad onderschrijft dit oordeel van de rechtbank niet.

4.1.6. Op 21 oktober 2003 heeft gedaagde de nota Invoering Wet werk en bijstand eerste fase (hierna: nota eerste fase) vastgesteld en deze tezamen met - onder andere - de daarbij behorende verordeningen, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onder a, b en c, van de WWB (waaronder de (afstemmings)verordening waarnaar in artikel 18, tweede lid, van de WWB wordt verwezen), ter accordering voorgelegd aan de raad van de gemeente Maastricht. De nota eerste fase voorziet in integrale invoering van de WWB voor de gemeente Maastricht met ingang van 1 januari 2004. De Raad ziet noch in de tekst noch in de strekking van artikel 2, eerste lid, van de Invoeringsregeling een belemmering om aan te nemen dat gedaagde aldus een besluit als in die bepaling bedoeld heeft genomen. Een afzonderlijk en expliciet besluit, waarin uitdrukkelijk naar artikel 2, eerste lid, van de Invoeringsregeling wordt verwezen, acht de Raad geen noodzakelijke voorwaarde voor een rechtsgeldige toepassing van die bepaling.

4.1.8. Wel moet worden vastgesteld dat geen sprake is van een tijdige bekendmaking, nu deze eerst heeft plaatsgevonden op 14 januari 2004. De Raad verbindt daaraan het gevolg, dat voor de gemeente Maastricht niet met ingang van 1 januari 2004 maar voor het eerst met ingang van 14 januari 2004 (ook) toepassing kon worden gegeven aan de bepalingen van de WWB waarop de regeling van de gefaseerde invoering ziet, alsmede aan de betrokken verordeningen.

4.1.9. Gedaagde was derhalve vanaf 14 januari 2004 bevoegd om toepassing te geven aan artikel 18, tweede lid, van de WWB. Het uitgangspunt van de rechtbank dat in dit geval artikel 14 van de Abw en het Maatregelenbesluit dienen te worden toegepast, is derhalve niet juist.

4.2. Vervolgens stelt de Raad vast dat de rechtbank, ook indien het door haar gehanteerde uitgangspunt wel juist zou zijn geweest, ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien. In een geval waarin naar het oordeel van de bestuursrechter de in het bestreden besluit opgenomen - inhoudelijke - beslissing ondanks de vernietiging van dat besluit in stand kan blijven, is het - met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) - in stand laten van de rechtsgevolgen van het besluit de aangewezen weg. De mogelijkheid om - met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb - zelf in de zaak te voorzien, is in het stelsel van artikel 8:72 van de Awb bedoeld voor die gevallen waarin de bestuursrechter na de vernietiging van het bestreden besluit een nieuw besluit met een van het oorspronkelijke besluit afwijkende - inhoudelijke - beslissing aangewezen acht.

4.3. Voorts merkt de Raad nog op dat onderdeel 2 van de beslissing in de aangevallen uitspraak luidt: “2. Voorziet zelf in de zaak, zoals gemotiveerd weergegeven in deze uitspraak, en verklaart daarbij het bezwaar gegrond”. Een dergelijke wijze van beslissen is niet in overeenstemming met (de strekking van) artikel 8:72 van de Awb. Indien zelf in de zaak wordt voorzien, dient de inhoud van het besluit op bezwaar (of, bij een rechtstreeks beroep, van het primaire besluit) dat in de plaats treedt van het vernietigde besluit, te worden opgenomen in de beslissing van de uitspraak en niet (slechts) in het lichaam daarvan.

4.4. Uit het in de onderdelen 4.1, 4.2 en 4.3 overwogene volgt dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven voor zover de rechtbank daarbij zelf in de zaak heeft voorzien.

5.1. De Raad zal vervolgens bezien of er, gegeven de - in hoger beroep niet aangevochten - vernietiging door de rechtbank van het besluit van 2 juni 2004, aanleiding is de rechtsgevolgen van dat besluit in stand te laten. De Raad zal daartoe eerst het niet verschijnen door appellant op de oproepingen van gedaagde voor een doelmatigheids-onderzoek op 3 februari 2004 en 10 februari 2004 bespreken (in onderdeel 5.2) en vervolgens het niet verschijnen op de uitnodigingen van Yonder voor een intakegesprek op 9 december 2003 en 18 december 2003 (in onderdeel 5.3).

5.2.2. Artikel 18, tweede lid, van de WWB luidt:

“Indien de belanghebbende naar het oordeel van het college [van burgemeester en wethouders] tekortschietend besef van verantwoordelijkheid betoont voor de voorziening in het bestaan dan wel de uit deze wet dan de wel de artikelen 28, tweede lid, of 29, eerste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen voortvloeiende verplichtingen niet of niet voldoende nakomt, waaronder begrepen het zich jegens het college zeer ernstig misdragen, verlaagt het college overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel b, de bijstand. Van een verlaging wordt afgezien, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.”.

5.2.3. De Raad merkt allereerst op dat, gelet op artikel 4, eerste lid, van de IWWB, voor appellant uit artikel 17, tweede lid, van de WWB de verplichting voortvloeide om desgevraagd de medewerking te verlenen die nodig is voor de uitvoering van de WWB. De uitkering van appellant hoefde daartoe niet eerst op grond van artikel 4, derde lid, van de IWWB in overeenstemming met de WWB te worden gebracht.

5.2.4. Hetgeen appellant heeft aangevoerd leidt de Raad, met de rechtbank, niet tot de conclusie dat appellant op goede gronden niet op de oproepingen van gedaagde is verschenen. Gedaagde heeft derhalve terecht vastgesteld dat appellant de gevraagde medewerking niet heeft verleend en aldus de uit artikel 17, tweede lid, van de WWB voortvloeiende verplichting niet is nagekomen. Nu uit het voorgaande tevens volgt dat niet kan worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, was gedaagde gehouden de bijstand van appellant te verlagen.

5.2.5. In dit verband merkt de Raad, in algemene zin, nog het volgende op. De tekst van artikel 18, tweede lid, eerste volzin, van de WWB bevat de zinsnede “naar het oordeel van het college”. De memorie van toelichting bij artikel 18 van de WWB (Tweede Kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 870, nr. 3, blz. 47-48) bevat de volgende passage:

“Dit artikel komt in de plaats van het boeten- en maatregelenbeleid in de Abw. Het opleggen van een boete of maatregel wordt vervangen door een aanpassing van de uitkering. Wanneer burgemeester en wethouders constateren dat de belanghebbende zich niet aan de uit deze wet voortvloeiende verplichtingen (…) houdt of anderszins onvoldoende besef van verantwoordelijkheid toont, zijn zij gehouden de bijstand te verlagen. Dit houdt ook in dat als betrokkene aan burgemeester en wethouders geen juiste informatie heeft verstrekt die van belang is voor het recht op uitkering, burgemeester en wethouders de uitkering lager kunnen vaststellen.”.

Nog daargelaten dat niet duidelijk is of de zinsnede “naar het oordeel van het college” ziet op alle in artikel 18, tweede lid, eerste volzin, van de WWB vermelde normschendingen, is de Raad gelet op zowel de geciteerde passage in de memorie van toelichting als de aard van deze normschendingen van oordeel dat de wetgever niet heeft beoogd om, in afwijking van de Abw, aan het betrokken bestuursorgaan beoordelingsvrijheid toe te kennen met betrekking tot de vraag of in het concrete geval sprake is van handelen of nalaten van de belanghebbende dat een grondslag oplevert voor het opleggen van een (bestuurlijke) sanctie. De bestuursrechter dient een dergelijke vaststelling van het bestuursorgaan dan ook “vol” te toetsen.

5.2.6. Op grond van artikel 15 van de Afstemmingsverordening bedraagt de verlaging voor het niet verschijnen op de oproepingen van gedaagde 5% van de bijstand gedurende één maand. Er is geen grond om - met toepassing van artikel 2, tweede lid, eerste volzin, van de Afstemmingsverordening - in dit geval tot een lager bedrag te komen, zodat gedaagde terecht de bijstand van appellant gedurende één maand met 5% van de bijstand heeft verlaagd.

5.2.7. Voor de goede orde stelt de Raad tevens vast dat de in dit geval opgelegde verlaging niet kan worden aangemerkt als een punitieve (bestraffende) sanctie.

5.2.8. De Raad merkt aansluitend nog het volgende op. In artikel 2, derde lid, van de Afstemmingsverordening is bepaald dat van verlaging van de bijstand wegens het niet of niet voldoende nakomen van de aan de bijstand verbonden verplichtingen, kan worden afgezien indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Nu in hetgeen is aangevoerd geen aanknopingspunt kan worden gevonden om aan te nemen dat appellant heeft willen betogen dat dergelijke dringende redenen aanwezig zijn, is voor toetsing aan artikel 2, derde lid, van de Afstemmingsverordening in dit geval geen plaats.

5.3.2. Met verwijzing naar zijn uitspraak van 21 april 2005 (LJN AT4358, gepubliceerd in JWWB 2005, nr. 224, RSV 2005, nr. 163, en USZ 2005, nr. 204) is de Raad van oordeel dat ook voor artikel 18, tweede lid, van de WWB geldt dat uit het ontbreken van specifieke bepalingen van overgangsrecht terzake en uit de geschiedenis van de totstandkoming van de IWWB kan worden afgeleid dat de wetgever hantering van artikel 18, tweede lid, van de WWB uitdrukkelijk heeft beoogd ook voor zover de verlaging van de bijstand betrekking heeft op een gedraging die vooraf is gegaan aan het van kracht worden van artikel 18, tweede lid, van de WWB.

5.3.4. Dit betekent allereerst dat de gedraging waarvoor het bestuursorgaan voornemens is de bijstand te verlagen, zowel onder de WWB als onder de Abw grondslag voor het opleggen van een sanctie dient te zijn. Indien de gedraging niet (ook) onder de WWB grondslag voor het opleggen van een sanctie is, is niet voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB, zodat dan geen verlaging kan worden opgelegd. Indien de gedraging onder de WWB wel maar onder de Abw niet grondslag voor het opleggen van een sanctie is, verzetten de rechtszekerheid en, voor zover het een punitieve sanctie betreft, artikel 7, eerste lid, eerste volzin, van het EVRM en artikel 15, eerste lid, eerste volzin, van het IVBPR zich tegen toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB.

5.3.5. Is de gedraging zowel onder de WWB als onder de Abw grondslag voor het opleggen van een sanctie, dan dient het bestuursorgaan vervolgens bij de uitoefening van de in artikel 18, tweede lid, van de WWB neergelegde bevoegdheid te bezien of het (standaard-)sanctieregime onder de WWB een zwaardere sanctie voorschrijft dan het (standaard-)sanctieregime onder de Abw. Is dit het geval, dan verzetten de rechtszekerheid en, voor zover het een punitieve sanctie betreft, artikel 7, eerste lid, tweede volzin, van het EVRM en artikel 15, eerste lid, tweede volzin, van het IVBPR, zich tegen onverkorte toepassing van het sanctieregime onder de WWB en dient het (standaard-)sanctieregime onder de Abw tot uitgangspunt te worden genomen bij de vaststelling van de omvang en de duur van de op te leggen verlaging.

5.3.6. De Raad stelt vervolgens vast dat de verplichting voor appellant om gevolg te geven aan de uitnodigingen van Yonder voor 9 december 2003 en 18 december 2003 onder de WWB haar grondslag vindt in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de WWB en onder de Abw in artikel 113, eerste lid, aanhef en onder e, van de Abw.

5.3.7. Hetgeen appellant heeft aangevoerd leidt de Raad niet tot de conclusie dat appellant op goede gronden niet op de uitnodigingen van Yonder is verschenen. Dat geldt zowel voor de door appellant overgelegde medische gegevens als voor zijn, niet onderbouwde, stelling dat hij uit zijn contacten met J. Weevers van Yonder kon begrijpen dat hij op de oproepingen niet hoefde te verschijnen. Dat hij op 5 januari 2004 aan Weevers heeft gemeld dat hij ziek was en daarom niet op de uitnodigingen is verschenen, maakt dit niet anders. Daar komt bij dat bij de uitnodigingen is vermeld dat bij verhindering afmelding diende plaats te vinden. De Raad wijst er verder op dat blijkens een rapportage van bijstandsconsulente E. Theunissen van 5 november 2003 appellant tevoren al kenbaar had gemaakt niet te zullen meewerken aan het trajectplan en dus ook niet aan de REA-toets. De Raad kan appellant eveneens niet volgen in zijn stelling dat gedaagde jegens hem ten onrechte vooruit is gelopen op de volledige invoering van de WWB voor de gemeente Maastricht. Het ten behoeve van appellant opgestelde - en door hem ondertekende - trajectplan vindt immers zijn grondslag in (artikel 70, derde lid, van) de Abw en niet in de WWB. Nu voorts niet kan worden gezegd dat elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt, was gedaagde dan ook gehouden met toepassing van artikel 18, tweede lid, van de WWB de bijstand van appellant te verlagen.

5.3.8. Ingevolge artikel 2, tweede lid, aanhef en onderdeel 1, onder b, in verbinding met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Afstemmingsverordening bedraagt de in dit geval op te leggen sanctie 10% van de bijstand gedurende één maand. De ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, en artikel 5 eerste lid, aanhef en onder b, van het Maatregelenbesluit op te leggen maatregel bedraagt eveneens 10% van de bijstand gedurende één maand. Van enig beletsel voor onverkorte toepassing van het sanctieregime van artikel 18, tweede lid, van de WWB en de Afstemmingsverordening is daarom in dit geval geen sprake. Er is voorts geen grond om, met toepassing van artikel 2, tweede lid, eerste volzin, van de Afstemmingsverordening, tot een lager bedrag te komen. Uit het voorgaande volgt dat gedaagde terecht de bijstand van appellant gedurende één maand met 10% heeft verlaagd.

5.3.9. Voor de goede orde stelt de Raad nog vast dat ook de in dit geval opgelegde verlaging niet kan worden aangemerkt als een punitieve sanctie.

5.4. Op grond van het in de onderdelen 5.2 en 5.3 overwogene is de Raad van oordeel dat er aanleiding is de rechtsgevolgen van het besluit van 2 juni 2004 in stand te laten.

6. In die omstandigheden is voor een veroordeling tot schadevergoeding geen ruimte, zodat de aangevallen uitspraak in stand kan blijven voor zover de rechtbank daarbij het verzoek om veroordeling tot schadevergoeding heeft afgewezen.

7. De Raad ziet ten slotte aanleiding gedaagde te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep, begroot op € 644,-- voor verleende rechtsbijstand.

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep,

Recht doende:

Aldus gewezen door mr. drs. Th.G.M. Simons als voorzitter en mr. C. van Viegen en mr. W.I. Degeling als leden, in tegenwoordigheid van M. Pijper als griffier, en uitgesproken in het openbaar op 6 december 2005.

(get.) Th.G.M. Simons.

(get.) M. Pijper.

LJN RB0612