Centrale Raad van Beroep, 30-06-2006, AY0194, 04-6933 TW

04/6933 TW e.a.

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

U I T S P R A A K

op de hoger beroepen van:

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv),

en

de in de aan deze uitspraak gehechte bijlage genoemde personen, wonende te Marokko, (hierna: betrokkenen),

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 november 2004, reg. nr. 04/3210 e.a. (hierna: aangevallen uitspraak),

in de gedingen tussen:

het Uwv

en

betrokkenen.

Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld. Namens betrokkenen heeft mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat te Amsterdam, eveneens hoger beroep ingesteld. Voorts heeft het Uwv een aanvullend verweerschrift ingediend.

Het Uwv heeft bij brieven van 9 september 2005, 13 september 2005 en 10 november 2005 vragen van de Raad beantwoord.

Het onderzoek ter zitting in de gedingen onder nummers 04/6933, 04/6935, 04/6940, 04/6942, 04/6943, 04/6944, 04/6945, 04/6954, 04/6981, 05/792, 05/1369, 05/1463, 05/1464, 05/1466, 05/1467, 05/1468, 05/1469 en 05/1472 TW heeft – gevoegd met het geding onder nummer 04/6963 TW – plaatsgevonden op 9 december 2005. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door I. Eijkhout en A. Anandbahadoer. Namens betrokkenen is verschenen mr. De Roy van Zuydewijn, voornoemd.

Na de behandeling van genoemde gedingen ter zitting van de Raad is gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest, in verband waarmee de Raad heeft besloten het onderzoek te heropenen.

Nadat in een aantal niet ter zitting behandelde zaken nadere stukken zijn opgevraagd, hebben partijen toestemming gegeven het (verdere) onderzoek ter zitting van de Raad achterwege te laten.

II. OVERWEGINGEN

Gelet op de vanwege partijen gegeven toestemming daartoe heeft de Raad bepaald dat het (verdere) onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.

Met ingang van 1 januari 2002 is de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen in werking getreden. Ingevolge de Invoeringswet Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen treedt in dit geding het Uwv in de plaats van het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv). In deze uitspraak wordt onder het Uwv tevens verstaan het Lisv.

Betrokkenen zijn destijds niet in rechte opgekomen tegen de afbouw van hun toeslag.

Een aantal van de in Marokko wonende Marokkaanse gerechtigden op een toeslag ingevolge de TW is destijds wel opgekomen tegen de afbouw van hun toeslag. De Raad heeft bij uitspraak van 12 september 2003, USZ 2003/303, geoordeeld dat deze afbouw in strijd is met artikel 5, eerste lid, van het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko (Trb. 1972, 34, hierna: het NMV).

Na deze uitspraak hebben betrokkenen, deels op eigen initiatief en deels naar aanleiding van informatie van het Uwv, nieuwe aanvragen om een toeslag ingevolge de TW ingediend. Vervolgens heeft het Uwv bij primaire besluiten aan betrokkenen meegedeeld dat de betaling van hun toeslag vanaf 12 september 2003 wordt voortgezet. Bij de bestreden besluiten heeft het Uwv zijn standpunt na bezwaar gehandhaafd.

De rechtbank Amsterdam heeft de beroepen van betrokkenen tegen de bestreden besluiten bij de aangevallen uitspraak gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en het Uwv opgedragen om met inachtneming van het in de uitspraak overwogene nieuwe besluiten te nemen. Tevens zijn bepalingen omtrent de vergoeding van griffierecht en proceskosten gegeven.

Namens het Uwv is in hoger beroep allereerst opgemerkt dat hij het oordeel van de rechtbank dat door betrokkenen geen nova zijn aangevoerd, onderschrijft. Zulks betekent, zoals de rechtbank naar het oordeel van het Uwv terecht heeft overwogen, dat in rechte uitsluitend kan worden getoetst of het Uwv bij de toepassing van artikel 4:6 van de Awb de bestreden besluiten in redelijkheid niet heeft kunnen nemen of anderszins in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel rechtsbeginsel heeft gehandeld. Het Uwv kan zich echter niet vinden in het oordeel van de rechtbank dat de bestreden besluiten in strijd met het gelijkheidsbeginsel moeten worden geacht. De rechtbank lijkt, aldus het Uwv, te suggereren dat het voor de vergelijkbaarheid van de situatie tussen Marokkaanse en Turkse uitkeringsgerechtigden al voldoende is dat in de verdragen waar deze gerechtigden onder vallen de toepassing van een bepaling inzake export van uitkeringen aan de orde is. Dit is volgens het Uwv echter een te grofmazige benadering. De enige wijze waarop een uitkering als de toeslag ingevolge de TW aan de reikwijdte van de exportbepaling in het bilaterale verdrag met Marokko kan worden onttrokken, is hetzij de TW van de materiële werkingssfeer van het verdrag uit te zonderen, hetzij een uitzondering op de exportbepaling in het verdrag op te nemen. In beide gevallen is een tijdrovende verdragswijziging noodzakelijk. In de context van IAO-Verdrag 118 is de mogelijkheid van exportbeperking van non-contributieve uitkeringen al bij voorbaat gegeven. Het bijzondere regime voor dit type uitkeringen wordt automatisch van toepassing door aanmelding van de betrokken prestaties bij de Directeur-Generaal van de Internationale Arbeidsorganisatie. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft met terugwerkende kracht tot 1 januari 2000, zijnde de datum waarop de Wet BEU in werking is getreden, de TW alsnog als non-contributieve prestatie aangemeld. Dit betekent in de praktijk dat vanaf 1 juli 2003 er geen toeslagen meer naar Turkije worden geëxporteerd. Onder normale omstandigheden zou het volgens het Uwv voor de hand hebben gelegen de toeslagen voor de Turkse uitkeringsgerechtigden met ingang van 14 maart 2003 te hergeven. Dan zouden deze gerechtigden echter zo weinig profijt van de uitspraak hebben gehad dat de vraag rijst of zulks nog wel in overeenstemming is met het zogenaamde effectiviteitsbeginsel. De situatie ligt anders bij de in Marokko wonende Marokkaanse gerechtigden die destijds niet zijn opgekomen tegen de afbouw van de toeslag. Binnen het kader van het verdrag met Marokko kan een aanmelding van de TW als non-contributieve prestatie niet in beeld komen. Export van toeslag naar deze gerechtigden zal nog jaren voortduren.

Namens betrokkenen is in hoger beroep aangevoerd dat in casu niet de eis kan gelden dat er nova zijn. Niettemin is als novum aan te merken dat het Uwv aan personen die vallen onder IAO-Verdrag 118 op en na 1 januari 2001 de volledige toeslag heeft verstrekt. Voorts heeft de gemachtigde van betrokkenen herhaald dat het gelijkheidsbeginsel dwingt tot herstel van de toeslag vanaf 1 januari 2001. Daarnaast is namens betrokkenen, onder verwijzing naar een uitspraak van de Raad van 25 november 2005, 02/4459 ANW, een beroep gedaan op artikel 11, zevende lid, van de TW. Daarbij is aangevoerd dat hun verzoeken wat betreft de periode vanaf 1 januari 2003 dienen te worden aangemerkt als een (verlate) nieuwe aanvraag om toeslag. Ten slotte is namens betrokkenen, behoudens de betrokkenen 22 en 23, gemotiveerd de hoogte van de te vergoeden kosten van rechtsbijstand, zoals vastgesteld door de rechtbank, betwist.

De Raad overweegt als volgt.

Tussen partijen is allereerst in geschil of het Uwv terecht heeft besloten de toeslagen niet eerder opnieuw toe te kennen dan per 12 september 2003. De Raad ziet aanleiding bij de beantwoording van deze vraag onderscheid te maken tussen de periode vóór en na 1 januari 2003.

Het Uwv heeft bij brief van 13 september 2005 aangegeven dat aan alle betrokkenen een formulier ‘aanvraag Toeslagenwet’ is toegezonden. In diverse dossiers, waaronder die van de betrokkenen 8 t/m 10, 12, 14, 16 t/m 20, 22 t/m 24, 26 t/m 28, 30 t/m 35, 37, 41 t/m 42, 44, 46 t/m 50, 52 t/m 54, 56 t/m 58, 60, 65 t/m 67, 69, 71, 73 t/m 74, 76 t/m 78, 80 t/m 83, 87 t/m 88, 90 t/m 92, 94 t/m 95, 98, 100, 102 t/m 103 en 105 t/m 107, zijn de formulieren niet aanwezig. Ter zitting heeft de gemachtigde van het Uwv bevestigd dat zulk een formulier wel door deze betrokkenen moet zijn ingezonden. Nu het Uwv geen aanvraagformulier van voornoemde betrokkenen heeft kunnen overleggen, en derhalve niet bekend is op welke datum door hen een aanvraag om toeslag is ingediend, dient naar het oordeel van de Raad te worden uitgegaan van de datum van de eerste aanvraag die het Uwv heeft bereikt, te weten 1 oktober 2003. De toeslag dient aan deze betrokkenen derhalve in elk geval met een terugwerkende kracht tot 1 januari 2003 te worden toegekend.

Ten aanzien van betrokkenen die de aanvraag om een toeslag eerst na 1 januari 2004 – zoals in het geval van de betrokkenen 2, 4, 6, 11, 13, 15, 21, 25, 29, 36, 38 t/m 40, 43, 45, 51, 55, 59, 61 t/m 64, 68, 70, 72, 75, 79, 84 t/m 86, 89, 93, 96 t/m 97, 99, 101 en 104 – hebben ingediend dient de Raad vervolgens de vraag te beantwoorden of er sprake is van een bijzonder geval dat zou kunnen leiden tot toekenning van een toeslag met verdergaande terugwerkende kracht dan één jaar vóór de datum van de aanvraag. De Raad beantwoordt deze vraag ontkennend. De Raad acht hierbij van belang dat deze betrokkenen de in 2000 jegens hen genomen afbouwbesluiten hadden kunnen aanvechten. Voorts is de Raad niet gebleken dat zij niet in staat zijn geweest eerder dan de datum waarop zij een aanvraag hebben ingediend, een toeslag aan te vragen.

Een bestuursorgaan is in het algemeen bevoegd een verzoek van een belanghebbende om van een eerder ambtshalve genomen besluit terug te komen inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Bewoordingen en strekking van artikel 4:6 van de Awb staan daaraan niet in de weg. In het kader van de toetsing door de bestuursrechter kan dit echter niet de weg openen naar een toetsing als betrof het een oorspronkelijk besluit. Een dergelijke wijze van toetsen zou zich niet verdragen met de dwingendrechtelijk voorgeschreven termijn(en) voor het instellen van rechtsmiddelen in het bestuursrecht. De bestuursrechter dient dan ook het oorspronkelijke besluit tot uitgangspunt te nemen en zich in beginsel te beperken tot de vraag of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden en zo ja, of het bestuursorgaan daarin aanleiding had behoren te vinden om het oorspronkelijke besluit te herzien.

Naar het oordeel van de Raad is van nieuwe feiten of veranderde omstandigheden niet gebleken. Volgens vaste jurisprudentie vormt de inhoud van inmiddels tot stand gekomen jurisprudentie op zichzelf geen grond voor het doorbreken van het rechtens onaantastbaar zijn van besluiten waartegen niet in rechte is opgekomen. De handelwijze van het Uwv jegens een groep van Turkse uitkeringsgerechtigden die niet in rechte zijn opgekomen tegen de afbouw van hun toeslag en aan wie naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van 14 maart 2003 met ingang van 1 januari 2001 alsnog een toeslag is toegekend, kan evenmin als een novum in de zin van artikel 4:6 van de Awb worden aangemerkt. Bij een novum dient het te gaan om een feit dat of een omstandigheid die ziet op het oorspronkelijke besluit. In casu is daaraan niet voldaan.

Gegeven het feit dat er geen nova zijn aangevoerd, rijst vervolgens de vraag of gezegd moet worden dat het Uwv heeft gehandeld in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel dan wel in redelijkheid niet tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. De gemachtigde van betrokkenen heeft in dit verband een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel en daarbij in de eerste plaats verwezen naar Turkse toeslaggerechtigden.

In de eerdergenoemde uitspraak van de Raad van 3 maart 2006, 04/6963 TW, USZ 2006, 143, heeft de Raad overwogen dat hij het standpunt van het Uwv, dat de situatie van in Marokko wonende uitkeringsgerechtigden zoals betrokkenen niet vergelijkbaar is met die van in Turkije wonende uitkeringsgerechtigden, kan volgen. Voorts heeft de Raad overwogen dat de omstandigheid dat in relatie tot Turkije kort na de uitspraak van de Raad van 14 maart 2003 geen toeslag meer naar dit land wordt geëxporteerd terwijl eenzelfde reactie naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van 12 september 2003 in relatie tot Marokko niet heeft kunnen plaatsvinden, het Uwv in redelijkheid heeft kunnen doen besluiten ten aanzien van Marokko niet de toeslag ingaande 1 januari 2001 te hergeven.

De gemachtigde van betrokkenen heeft voorts erop gewezen dat ook aan uitkeringsgerechtigden in Brazilië, Israël, Kaapverdië, Tunesië en het voormalige Joegoslavië die niet in rechte zijn opgekomen tegen de afbouw van hun toeslag, de toeslag per 1 januari 2001 is hergeven. Tevens heeft de gemachtigde erop gewezen dat aan Marokkaanse uitkeringsgerechtigden die wel bezwaar hebben gemaakt tegen de afbouw van hun toeslag maar geen beroep tegen de beslissing op bezwaar hebben ingesteld, de toeslag eveneens met ingang van 1 januari 2001 is hergeven.

Ten aanzien van Brazilië, Israël, Kaapverdië, het voormalige Joegoslavië en Tunesië verwijst de Raad naar hetgeen de Raad dienaangaande heeft overwogen in eerdergenoemde uitspraak van 3 maart 2006, 04/6963 TW, USZ 2006, 143.

Ten aanzien van Marokkaanse uitkeringsgerechtigden die enkel bezwaar hebben aangetekend tegen de afbouw van hun toeslag en aan wie de toeslag eveneens met ingang van 1 januari 2001 is hergeven, heeft het Uwv meegedeeld dat voor deze handelwijze is gekozen omdat deze gerechtigden door het instellen van bezwaar blijk hebben gegeven het niet eens te zijn met de afbouw van hun toeslag. Dit in tegenstelling tot betrokkenen. De Raad is van oordeel dat de situatie van betrokkenen niet vergelijkbaar is met deze groep van Marokkaanse uitkeringsgerechtigden nu betrokkenen geen enkel rechtsmiddel hebben aangewend tegen de afbouw van hun toeslag. Gezien deze omstandigheid heeft het Uwv naar het oordeel van de Raad in redelijkheid tot het gemaakte onderscheid kunnen komen.

Ook overigens is de Raad niet gebleken dat de weigering van het Uwv om terug te komen van de besluiten tot herziening en intrekking van de toeslag in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of dat het Uwv niet in redelijkheid tot deze besluiten heeft kunnen komen.

Het hiervoor overwogene leidt tot de slotsom dat de rechtbank bij de aangevallen uitspraak de bestreden besluiten terecht heeft vernietigd, omdat het Uwv daarbij de ingangsdatum van de aan betrokkenen toegekende toeslag onjuist heeft vastgesteld. Het Uwv dient hieromtrent nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen de Raad in deze uitspraak heeft overwogen.

Met betrekking tot de proceskosten overweegt de Raad het volgende.

De rechtbank heeft de kosten van rechtsbijstand van betrokkenen, behoudens de betrokkenen 22 en 23, berekend met toepassing van de gewichtsfactor 1 en vermenigvuldigd met de factor 1,5 omdat de gedingen moeten worden beschouwd als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Bpb. De rechtbank heeft bepaald dat het Uwv aan deze betrokkenen tezamen € 966,-- dient te betalen, dat wil zeggen per betrokkene € 9,20. Aan betrokkenen 22 en 23 dient het Uwv tezamen € 644,-- te betalen, dat wil zeggen per betrokkene € 322,--.

Op betrokkenen 22 en 23 na kunnen betrokkenen zich niet verenigen met de door de rechtbank uitgesproken proceskostenveroordeling. Volgens deze betrokkenen valt de vergoeding per betrokkene dermate laag uit dat er sprake is van schending van hun eigendomsrechten. In dit verband is verwezen naar het arrest van het EHRM van 21 mei 2003 in de zaak Azas tegen Griekenland. Deze betrokkenen zijn van mening dat het Bpb een leemte bevat waar het gaat om samenhang in een groot aantal zaken, waarin een vergoeding als de onderhavige niet volstaat. Zij stellen zich op het standpunt dat de rechtbank in casu de leemte had moeten opvullen. Als norm kan hierbij dienen het in de Wet op de rechtsbijstand en het daarbij behorende Besluit vergoedingen rechtsbijstand neergelegde systeem. Deze betrokkenen hebben voorts een beroep gedaan op het bepaalde in artikel 2, derde lid van het Bpb. Verder verzoeken alle betrokkenen het Uwv te veroordelen in de kosten van rechtsbijstand in hoger beroep, vast te stellen als gevorderd met betrekking tot de vaststelling in eerste instantie.

Wat betreft de proceskosten in hoger beroep ziet de Raad aanleiding om, onder verwijzing naar hetgeen hiervoor is overwogen, met toepassing van artikel 2, derde lid van het Bpb te komen tot een hogere vergoeding. De Raad is van oordeel dat het Uwv aan betrokkenen, € 100,-- per persoon dient te vergoeden, dat wil zeggen tezamen € 10.700,--.

Het vorenstaande leidt tot een bedrag aan proceskosten per betrokkene dat naar het oordeel van de Raad niet in strijd is met enige regeling van internationaal recht. Het beroep van de gemachtigde van betrokkenen op het arrest Azas tegen Griekenland slaagt niet. Dit arrest heeft betrekking op de onteigening van een aantal percelen grond voor de verbreding van een weg. De onteigende personen waren gedwongen een veelheid van procedures te volgen waarvoor zij hoge kosten terzake van rechtsbijstand moesten maken. Zij ontvingen slechts een zeer gering bedrag aan vergoeding van proceskosten,waardoor zij zelf een groot deel van de hoge kosten dienden te dragen. Het EHRM oordeelde dat er onder die omstandigheden sprake was van strijd met artikel 1 van Protocol nr. 1 bij het EVRM, Trb. 1952, 80. In de onderhavige gevallen dienen betrokkenen, gezien het stelsel van de gefinancierde rechtshulp, slechts een betrekkelijk gering bedrag aan kosten voor rechtsbijstand voor hun rekening te nemen, dat gelet op hun inkomen, niet als een ‘excessive burden’ kan worden aangemerkt. De omstandigheden in onderhavige gevallen zijn derhalve niet vergelijkbaar met die in het arrest Azas.

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep;

Recht doende:

Deze uitspraak is gedaan door M.M. van der Kade als voorzitter en T.L. de Vries en H.J. Simon als leden. Deze beslissing is, in tegenwoordigheid van S. Sweep als griffier, uitgesproken in het openbaar op 30 juni 2006.

(get.) M.M. van der Kade.

(get.) S. Sweep.