Centrale Raad van Beroep, 16-05-2011, BQ4816, 09-373 TW

09/373 TW, 09/511 TW, 09/3212 TW, 09/3826 TW, 09/3827 TW, 09/5390 TW, 10/1001 TW

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

U I T S P R A A K

op de hoger beroepen van:

[Appellant 1], wonende te Polen, en 6 in de bijlage genoemde personen (hierna: appellanten),

in de gedingen tussen:

appellanten

en

de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (hierna: Uwv).

Datum uitspraak: 16 mei 2011

I. PROCESVERLOOP

[Appellant 1] en [appellant 2] hebben hoger beroep ingesteld. Namens de overige appellanten heeft mr. C.A.J. de Roy van Zuydewijn, advocaat te Amsterdam, hoger beroep ingesteld.

Het Uwv heeft verweerschriften ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2011. [appellant 1] is niet verschenen. [appellant 2] is in persoon verschenen. De overige appellanten hebben zich laten vertegenwoordigen door mr. De Roy van Zuydewijn. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door I. Eijkhout LL.B en mr. M.C.F.M. Mollee. De gedingen zijn gevoegd behandeld met de gedingen geregistreerd onder de nummers 09/1951, 09/1952, 09/3295, 09/3824 en 09/3825. Na het onderzoek ter zitting zijn de zaken gesplitst.

II. OVERWEGINGEN

1.1. Appellanten hebben in Nederland werkzaamheden verricht en wonen thans in een lidstaat van de Europese Unie (hierna: EU). Nadat zij arbeidsongeschikt zijn geworden, is aan hen een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend. Appellanten zijn met behoud van deze uitkering naar het woonland teruggekeerd. In aanvulling op hun WAO-uitkering ontvingen appellanten een toeslag op grond van de Toeslagenwet (TW). Aan [appellant 1] en [appellant 3] werd deze toeslag toegekend voor het vertrek naar het woonland.

1.2. Het Uwv heeft de bestaande toeslag van appellanten geleidelijk afgebouwd op grond van de overgangsregeling neergelegd in artikel 44b, tweede lid, van de TW. Vanaf 1 januari 2007 werd de gehele uitkering uitbetaald, vanaf 1 januari 2008 twee derden daarvan, vanaf 1 januari 2009 een derde en per 1 januari 2010 werd de uitkering geheel beëindigd. Aan [appellant 4] werd over 2008 de gehele toeslag uitbetaald, vanaf 1 maart 2009 twee derden daarvan, vanaf 1 maart 2010 een derde en per 1 maart 2011 werd de uitkering geheel beëindigd.

1.3. Tegen de besluiten waarbij de toeslag geleidelijk werd afgebouwd, is door appellanten bezwaar en beroep ingesteld.

2.2. In haar uitspraken van 29 april 2009, 19 mei 2009, 18 augustus 2009 en 31 december 2009 heeft de rechtbank naar deze overwegingen in haar uitspraak van 16 december 2008 verwezen.

3. Appellanten zijn tegen deze uitspraken in hoger beroep gekomen. Daarbij zijn de overwegingen die de rechtbank tot ongegrondverklaring van de beroepen hebben geleid, gemotiveerd bestreden.

4. Relevante wetgeving

4.1. Per 1 januari 2000 is de Wet beperking export uitkeringen in werking getreden. Deze wet heeft blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 1997/98, 25 757, nr. 3; hierna: de MvT) tot doel de handhaafbaarheid met betrekking tot het verstrekken van uitkering buiten Nederland te verbeteren door over te stappen van het personaliteitsbeginsel naar het in (vrijwel) alle buitenlandse sociale-verzekeringsstelsels gebruikelijke territorialiteitsbeginsel. Om deze doelstelling te bereiken is in verschillende sociale-zekerheidswetten opgenomen dat de in die wetten voorziene uitkering niet meer kan worden geëxporteerd, tenzij door middel van een verdrag met het land waar de betrokkene woonachtig is, de handhaafbaarheid van de wetgeving en daarmee de rechtmatigheid van de uitkering is verzekerd. De toeslag op grond van de TW is met de invoering van artikel 4a in deze wet - in beginsel - van export uitgesloten. De wetgever is hiertoe blijkens de MvT overgegaan, gelet op de problemen ter zake van de handhaafbaarheid met betrekking tot de inkomenscontrole, de financiering uit de algemene middelen en het karakter van de TW (aanvullen tot het relevant sociaal minimum in Nederland).

4.2. Dit exportverbod gold niet voor personen die onder het toepassingsbereik vielen van het communautaire recht. Op grond van artikel 10 van Vo. 1408/71 was Nederland verplicht de toeslagen, bezien als aanvulling op een arbeidsongeschiktheidsuitkering, te exporteren binnen de Europese Unie.

4.3. Op grond van artikel 10 bis, eerste lid, van de verordening, zijn de bepalingen van artikel 10 echter niet van toepassing op de in artikel 4, lid 2 bis, bedoelde bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties. De personen ten aanzien van wie deze bepaling van toepassing is, ontvangen deze prestaties uitsluitend op het grondgebied van de lidstaat waar zij wonen en krachtens de wetgeving van die lidstaat, voorzover deze prestaties zijn vermeld in bijlage II bis. De prestaties worden door en voor rekening van het orgaan van de woonplaats verleend.

4.4. Sinds 5 mei 2005 staat in bijlage II bis, van Vo. 1408/71, met als opschrift “Bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties”, onder punt ‘R, Nederland, sub b’, de TW vermeld.

4.5. Dit betekent dat de toeslag ingevolge de TW in beginsel niet meer exportabel is binnen de EU. Op grond van artikel 44b TW zal de export van eerder toegekende toeslagen binnen de EU met ingang van 1 januari 2007 in drie fasen geleidelijk worden afgebouwd.

5. Bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie

5.1. Appellanten zijn van mening dat de toeslag op grond van de TW geen prestatie is als bedoeld in artikel 4, lid 2 bis, van Vo. 1408/71. De toeslag is meer een algemene uitkering, die het karakter vertoont van loonderving en niet de garantie biedt van het in Nederland geldende minimum. Appellanten menen dat sprake is van indirecte financiering door middel van bijdragen, nu de toeslag uitsluitend wordt toegekend in aanvulling op een uitkering die is gebaseerd op tijdvakken van premiebetaling dan wel arbeid.

5.2. In deze situatie rijst in de eerste plaats de vraag of de toeslag ingevolge de TW, zoals die wordt vermeld in bijlage II bis bij Vo. 1408/71, dient te worden aangemerkt als een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie als bedoeld in artikel 4, lid 2 bis, van Vo. 1408/71, zodat op personen zoals appellanten uitsluitend de bij artikel 10 bis van Vo. 1408/71 ingevoerde coördinatieregeling moet worden toegepast en de toeslag daarom niet kan worden verstrekt aan iemand die in een andere lidstaat woont.

Naar het oordeel van de rechtbank is de toeslag onmiskenbaar bedoeld als aanvulling op de in het eerste lid, onder sub b, van artikel 4 genoemde prestatie bij invaliditeit. Recht op toeslag bestaat immers alleen dan wanneer ook een recht bestaat op een loondervinguitkering wegens arbeidsongeschiktheid én deze uitkering onvoldoende is om het inkomen boven het sociale minimum te houden.

Voorts draagt de toeslag naar het oordeel van de rechtbank het karakter van door economische en sociale motieven gerechtvaardigde sociale bijstand. Indien immers de loondervinguitkering onder het sociale minimum daalt, wordt deze uitkering door de toeslag aangevuld tot maximaal het niveau van het sociale minimum. De toeslag is naar het oordeel van de rechtbank tevens nauw verbonden met de sociaaleconomische context van Nederland, aangezien deze afhankelijk is van het minimumloon en van de levensstandaard in deze Lidstaat.

Van de zijde van eisers is erop gewezen dat aan de hoogte van de toeslag ook een loondervingsaspect is verbonden. De toeslag wordt niet verleend tot aan het voor betrokkene geldende minimumniveau, maar wordt zodanig vastgesteld dat het totaal van de arbeidsongeschiktheidsuitkering en de toeslag in principe niet hoger is dan het inkomen dat is gederfd. Het is mogelijk dat daarbovenop nog aanvullende bijstand wordt verleend. Dat gegeven doet echter niet af aan het feit dat de toeslag tot maximaal het niveau van het sociale minimum wordt verleend.

Voorts overweegt de rechtbank dat aan de toeslag geen voorwaarden worden gesteld met betrekking tot tijdvakken van arbeid of van betaling van bijdragen, waaruit een loondervingkarakter zou kunnen worden afgeleid. Daarnaast vindt een beoordeling in het kader van de TW plaats naar de individuele situatie, waarbij het inkomen van een partner relevant is. Dat verdraagt zich niet goed met een loondervingskarakter, maar wijst er veeleer op dat de persoonlijke behoefte van de betrokkene mede bepalend is.

Ter zake van de financiering van de TW overweegt de rechtbank als volgt. Gelet op de Memorie van Toelichting bij de TW en op artikel 26 van die wet is sprake van financiering uit de algemene middelen. Op geen enkele wijze is gebleken of aannemelijk gemaakt dat de toekenning, betaling en/of berekening van de toeslag afhankelijk is van betaalde premies of bijdragen. Weliswaar wordt door eisers betwijfeld of de TW wordt gefinancierd uit de algemene middelen, maar dat sprake is van een dergelijke financieringswijze is door hen niet betwist, en evenmin hebben zij hun twijfel van een onderbouwing voorzien.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank dan ook van oordeel dat de TW als een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie dient te worden aangemerkt die op bijlage II bis is opgenomen. Dit betekent dat de TW met ingang van de datum van opname op die bijlage niet langer valt onder de exportbepaling van artikel 10, maar onder de exportbeperking van artikel 10bis.”

5.4. De Raad kan zich grotendeels vinden in de overwegingen van de rechtbank en sluit zich hierbij aan. De Raad voegt hier het volgende aan toe.

5.5. Voor het oordeel dat de TW het karakter heeft van een gemengde uitkering, vindt de Raad steun in het gegeven dat met de wijziging van bijlage II bis van Vo. 1408/71 in mei 2005 en de plaatsing van de TW op die bijlage, mede beoogd werd rekening te houden met ontwikkelingen van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof) wat betreft de kwalificatie van de bijzondere niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties.

5.6. In het licht daarvan heeft de Europese Commissie een analyse gemaakt van de elementen van elke prestatie waarvan vermelding werd gevraagd op bijlage II bis. De Commissie heeft uitvoerig getoetst of die elementen beantwoorden aan de criteria ‘bijzonder’ en ‘niet op premie- of bijdragebetaling berustend’ zoals die zijn gedefinieerd in de rechtspraak van het Hof, waaraan een prestatie moet beantwoorden om in bijlage II bis te mogen worden opgenomen en te worden gecoördineerd door de specifieke coördinatieregels waarin voor bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestaties is voorzien. In dit verband wordt verwezen naar het voorstel van de Commissie van de Europese Gemeenschappen tot wijziging van Vo. 1408/71 van 31 juli 2003, COM (2003) 468. Met de Commisie is de Raad van oordeel dat door de plaatsing van de TW op bijlage II bis van de verordening, gegeven is dat voor deze prestatie geldt dat cumulatief aan de hiervoor genoemde vereisten is voldaan. De Raad concludeert dan ook dat binnen de Europese Unie de toeslag niet hoeft te worden geëxporteerd.

6. Strijd met het vrij verkeer

6.1. Namens appellanten is voorts gesteld dat een woonplaatsvereiste zoals omschreven in artikel 4a TW een belemmering vormt voor het vrij verkeer van werknemers en het vrije reis- en verblijfsrecht van de burger van de unie. Met een beroep op het arrest van het Hof van 11 september 2007, Hendrix, C-287/05 (LJN BB4611), stellen appellanten dat een zekere sociaal-economische band met Nederland aanwezig is door de koppeling van de toeslag ingevolge de TW aan de WAO-uitkering. Voorts is in de TW geen hardheidsclausule opgenomen.

6.2. In het kader van artikel 39 EG-Verdrag, thans artikel 45 van het VWEU, kan een woonplaatsvereiste voor een toeslag op grond van de TW aan personen in de situatie als appellanten alleen dan worden gesteld, indien deze voorwaarde objectief gerechtvaardigd is en evenredig aan het nagestreefde doel. In dit verband wordt verwezen naar het arrest Hendrix.

6.3. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de toeslag op grond van de TW nauw verbonden met de sociaal-economische context van Nederland, aangezien deze gerelateerd is aan het minimumloon en de levensstandaard hier te lande. Bovendien is de TW een bijzondere, niet op premie- of bijdragebetaling berustende prestatie als bedoeld in de artikelen 4, lid 2 bis, en 10 bis van Vo. 1408/71, waarop appellanten op wie deze verordening van toepassing is, uitsluitend recht hebben op het grondgebied van de lidstaat waarin zij wonen en uit hoofde van de wettelijke regeling van die staat. Voor zover appellanten in hun woonland geen recht zouden hebben dan wel een lager recht, is dat een gevolg van het feit dat Vo. 1408/71 slechts is gericht op coördinatie tussen de lidstaten en niet op harmonisatie.

6.4. Het vorenstaande leidt de Raad tot de conclusie dat de woonplaatsvoorwaarde zoals gesteld in artikel 4a TW objectief gerechtvaardigd is en een gerechtvaardigde inbreuk oplevert van het vrij verkeer. Hieraan voegt de Raad nog toe dat binnen de EU consensus bestaat over de opvatting dat een toeslag op grond van de TW niet geëxporteerd behoeft te worden. Deze consensus blijkt uit het feit dat de TW geplaatst is op bijlage II bis bij Vo. 1408/71. Beoordeling in het kader van de artikelen 18, thans, na wijziging, artikel 21 van het VWEU, dan wel 12 EG-Verdrag, thans, na wijziging, artikel 18 van het VWEU, leidt de Raad niet tot een ander oordeel.

6.5. Een beroep op het arrest Hendrix kan niet slagen, nu dat arrest betrekking heeft op een geheel andere feitelijke situatie dan de situatie in de onderhavige zaken. Hendrix heeft de sociaal-ecomische banden met Nederland behouden doordat hij na zijn verhuizing naar België hier bleef werken, terwijl appellanten naar het woonland zijn teruggekeerd en geen vergelijkbare band met Nederland hebben behouden. Ook het ontbreken van een hardheidsclausule acht de Raad in dit verband op zich niet van doorslaggevend belang, omdat altijd de mogelijkheid gegeven is om, indien het recht van de Europese Unie dat in een concreet geval vereist, contra-legem tot toekenning van de toeslag te besluiten.

7. Discriminatieverbod

7.2. Een beroep op het discriminatieverbod vereist, wil het beroep kunnen slagen, dat er sprake is van vergelijkbare gevallen. De Raad stelt voorop dat door artikel 4a van de TW een onderscheid wordt gemaakt naar woonplaats, en niet direct, naar nationaliteit. De Raad acht van belang dat het beroep op het verbod van discriminatie dat namens appellanten is gedaan in de kern ziet op een door de Staat als regelgever gemaakte onderscheid naar woonplaats, welk onderscheid zijn grond vindt in verdragsrechtelijke verplichtingen van de Staat. Uit de punten 87 en volgende van het arrest van de Grote Kamer van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 16 maart 2010, Carson, nr. 42184/05 (LJN BM6391), waar het ook ging om een onderscheid naar woonplaats, leidt de Raad af dat in zo’n geval niet gesproken kan worden van vergelijkbare gevallen, zodat van een ongeoorloofde ongelijke behandeling als bedoeld in artikel 14 van het EVRM geen sprake kan zijn. In dit verband verwijst de Raad voorts naar zijn uitspraak van 3 maart 2006 (LJN AV8305), waarin is overwogen dat het verschil in behandeling tussen uitkeringsgerechtigden in door appellanten genoemde landen valt terug te voeren op de verschillende verdragsregimes die voor hen gelden. De Raad concludeert dat het beroep op artikel 14 EVRM niet slaagt. Toetsing aan artikel 26 IVBPR leidt niet tot een ander resultaat.

7.3. Hetgeen namens appellanten voorts is aangevoerd onder verwijzing naar het arrest Gottardo, vermag de Raad niet tot een ander oordeel te brengen. In het arrest Gottardo was een geheel ander verschil in behandeling aan de orde dan in deze procedure, te weten een op een bilaterale overeenkomst inzake sociale zekerheid met een derde staat gebaseerde gunstiger behandeling van onderdanen van een lidstaat, welke behandeling niet aan onderdanen van andere lidstaten werd toegekend. Een zodanige situatie is in deze procedures niet aan de orde.

8. Artikel 1 van het EP

8.1. Tot slot hebben appellanten gesteld dat beëindiging van de toeslag op hun WAO-uitkering in strijd is met artikel 1 EP. Ter zitting is nader geadstrueerd dat appellanten erop mochten vertrouwen dat de toeslag hen, bij het verleggen van hun woonplaats buiten Nederland, niet zou worden ontnomen. Tot slot is nog verwezen naar Conclusions XVIII-1 van de Europese Commissie voor Sociale Rechten (ECSR). Uit deze Conclusions volgt dat de ECSR zich beraadt op de vraag of de TW beschouwd moet worden als een invaliditeitsuitkering, en als dit zo is, of de export van de toeslag moet worden voortgezet op grond van artikel 12, vierde lid, van het Europees Sociaal Handvest.

8.3. Tussen partijen is niet in geding en ook de Raad is van oordeel dat de toeslag op grond van de TW als eigendom in de zin van artikel 1 van het EP moet worden aangemerkt en dat dit eigendom appellanten is ontnomen. De Raad dient derhalve te toetsen of ten aanzien van appellanten aan de voorwaarden voor eigendomsontneming is voldaan.

8.4. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 22 december 1999, LJN AA4300, stelt de tweede volzin van artikel 1 van het EP aan de inbreuk op een bestaand uitkeringsrecht, naast het vereiste dat deze bij wet heeft plaatsgevonden, de voorwaarde dat een evenwichtige afweging wordt bewerkstelligd tussen het algemeen belang en de vereisten die voortvloeien uit het ingeroepen fundamentele recht en dat er een redelijke proportionaliteitsrelatie bestaat tussen de gekozen middelen en het beoogde doel. Aan de staat komt een ruime beoordelingsmarge toe bij de hantering van die criteria.

8.5. De Raad constateert in de eerste plaats dat de ontneming van eigendom bij wet heeft plaatsgevonden. Met de rechtbank heeft de Raad in aanmerking genomen dat plaatsing op bijlage II bis bij Vo. 1408/71 en de daaruit voortvloeiende exportbeperking van artikel 10 bis van de verordening is ingegeven door het bijzondere karakter van de TW en het doel dat met die regeling wordt nagestreefd, namelijk het garanderen van een minimum voor levensonderhoud binnen de sociale en economische context van Nederland zonder dat daarvoor een premie of bijdrage dient te worden betaald. Het handhavingaspect is daarbij niet de belangrijkste, maar slechts één van de redenen om de toeslag niet te exporteren. De Raad voegt hieraan toe dat rechtvaardiging van de intrekking van de toeslag is gelegen in het feit dat de Staat bevoegd is dergelijke bijzondere uitkeringen te reserveren voor zijn eigen onderdanen. Gelet op het vorenstaande kon de wetgever volgens de Raad tot het oordeel komen dat deze ontneming in het algemeen belang diende plaats te vinden.

8.7. Het Uwv heeft bij de bestreden besluiten de toeslag van appellanten beëindigd met inachtneming van de afbouwregeling van artikel 44b van de TW. De Raad is van oordeel dat hiermee aan het proportionaliteitsvereiste is voldaan. Niet kan worden gezegd dat de in die regeling in algemene zin neergelegde afweging van de publieke belangen en de belangen van betrokkenen de rechterlijke toetsing aan artikel 1 van het EP niet kan doorstaan. De Raad is niet gebleken van omstandigheden om daar in het geval van appellanten anders over te denken.

8.8. In dit verband kan het beroep van appellanten op Conclusions XVIII-1 niet slagen, reeds omdat de ECSR zich nog dient te beraden over de status van de TW.

9. Bijzonderheden ten aanzien van [Appellant 1]

9.1. [appellant 1] heeft in het bijzonder aangevoerd dat door beëindiging van de toeslag het recht op gezinsleven wordt geschonden. [appellant 1] zou zijn gezin in Polen niet langer kunnen onderhouden en zou hierdoor gedwongen zijn - zonder zijn gezin - naar Nederland terug te keren. Hij heeft tot slot een beroep gedaan op de Universele Verklaring van de rechten van de mens.

9.2. De Raad stelt vast dat [appellant 1] ten tijde hier in geding bij zijn gezin in Polen woonde en een normaal gezinsleven kon uitoefenen. Ook na de intrekking van de toeslag vormt het inkomen van [Appellant 1] op zich zelf geen belemmering voor het uitoefenen van het gezinsleven in Polen. In dit verband verwijst de Raad naar de inkomenscijfers die het Uwv in het verweerschrift in hoger beroep heeft opgenomen. Van een direct causaal verband tussen de intrekking van de toeslag en de gestelde inbreuk op appellants gezinsleven is in die omstandigheden, naar het oordeel van de Raad, geen sprake.

9.3. Ook het beroep op de Universele Verklaring van de rechten van de mens kan niet slagen, nu deze geen directe werking heeft.

11. De Raad ziet geen aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht inzake een vergoeding van proceskosten.

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep;

Recht doende:

Bevestigt de aangevallen uitspraken.

(get.) M.M. van der Kade.

(get.) T.J. van der Torn.

IvR