Centrale Raad van Beroep, 11-03-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1070, 14/5530 ANW

Ten tijde van het overlijden van de zus van appellant en het onder 1.3 vermelde toekenningsbesluit was in de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW een regeling opgenomen die, indien en zolang aan een aantal vereisten was voldaan, voorzag in de toekenning van een halfwezenuitkering aan de langstlevende ouder van een halfwees in de zin van de ANW of aan de persoon die, zoals appellant, als ware hij ouder zorg draagt voor een halfwees, die tot zijn huishouden behoort.

In artikel II, onderdeel G, van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB is bepaald dat de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW vervallen.

In artikel XI van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB is bepaald dat de artikelen van deze wet in werking treden op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip en dat bij de vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van artikel II in acht wordt genomen dat dat artikel voor personen die voor de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin deze wet is geplaatst recht hebben op een ANW-halfwezenuitkering niet eerder in werking treedt dan zes maanden na die datum van uitgifte.

De Wet vereenvoudiging regelingen SVB is geplaatst in Staatsblad 2013, 115, dat is uitgegeven op 29 maart 2013.

In subonderdeel b van het enige artikel van het koninklijk besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB (Stb. 2013, 116) is bepaald dat artikel II, onderdeel G, van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB in werking treedt met ingang van 1 oktober 2013, voor zover het betreft personen die voor 29 maart 2013 recht hadden op een ANW-halfwezenuitkering.

Artikel 1 van het Eerste Protocol luidt in de Nederlandse vertaling:

Artikel 1 van het Eerste Protocol garandeert naar zijn inhoud onvoorwaardelijke en nauwkeurig bepaalbare subjectieve rechten, zodat deze bepaling is aan te merken als een eenieder verbindende bepaling van verdragsrecht als bedoeld in de artikelen 93 en 94 van de Grondwet. Ingevolge de Grondwet vinden wettelijke voorschriften binnen de Nederlandse rechtsorde geen toepassing, voor zover deze toepassing niet verenigbaar is met eenieder verbindende bepalingen van verdragsrecht.

Niet in geschil is dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde toepassing van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB heeft geleid tot een inmenging in een door artikel 1 van het Eerste Protocol beschermd eigendomsrecht van appellant. Uit de Memorie van Toelichting bij het ontwerp van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB kan worden afgeleid dat ook de wetgever ervan uitgaat dat toepassing van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB, in een geval als in dit geding aan de orde, leidt tot een inmenging in een door artikel 1 van het Eerste Protocol beschermd eigendomsrecht (Kamerstukken II, 2011-2012, 33318, nr. 3, blz. 6 en 23).

In geschil is of de bij het bestreden besluit gehandhaafde toepassing van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB voldoet aan de in artikel 1 van het Eerste Protocol besloten liggende voorwaarden voor de rechtvaardiging van deze inmenging in het eigendomsrecht. Bij de beslechting van dit geschilpunt wordt acht geslagen op de uitleg die het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in zijn rechtspraak aan artikel 1 van het Eerste Protocol geeft. Beoordeeld moet worden of de inmenging bij wet is voorzien. Verder moet worden beoordeeld of de inmenging in het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of er een behoorlijk evenwicht is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inmenging in het eigendomsrecht ‘an individual and excessive burden’ (een onevenredig zware last) moet dragen.

Vastgesteld wordt dat de bij het bestreden besluit gehandhaafde intrekking van de aan appellant toegekende ANW-halfwezenuitkering bij wet is voorzien. Deze intrekking volgt namelijk direct uit toepassing van de dwingendrechtelijke Wet vereenvoudiging regelingen SVB en het koninklijk besluit tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB.

In de Memorie van Toelichting bij het ontwerp van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 318, nr. 3, blz. 1-3 en blz. 5-7) is voorop gesteld dat wordt gestreefd naar een overheid die zich beperkt tot het noodzakelijke. Daarbij is opgemerkt dat bezuinigingen een bijdrage leveren aan het ‘gezond maken’ van de overheidsfinanciën en dat het ‘gezond maken’ van de overheidsfinanciën noodzakelijk wordt geacht om zicht te houden op economische groei en het behoud van banen en welvaart in Nederland. Becijferd is dat door het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW ongeveer 10.000 van de om en nabij 25.000 destijds lopende ANW-halfwezenuitkeringen zouden worden ingetrokken zonder dat er voor de betrokkenen een recht ontstaat op een hogere ANW-nabestaandenuitkering. Begroot is dat door een en ander per jaar per saldo ongeveer € 30 miljoen wordt bespaard op de ANW-uitkeringslasten en € 0,3 miljoen op de ANW-uitvoeringslasten. Dit betekent dat het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW zowel is aan te merken als een reguliere bezuinigingsmaatregel in het belang van de nationale economie, als een ‘vereenvoudiging van de wet- en regelgeving in het belang van meer doelmatigheid, een grotere inzichtelijkheid van de regelgeving en vermindering van de administratieve lasten en uitvoeringskosten’. Verder kan het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW niet los worden gezien van andere onderdelen van het beleid van de overheid om de toekomstige uitgaven in het kader van de sociale zekerheid te waarborgen, waarbij omvangrijke hervormingen worden doorgevoerd met verstrekkende gevolgen. Uit deze ‘brede houdbaarheidsproblematiek’ kan worden afgeleid dat het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW niet alleen is gericht op budgettaire doeleinden en op vereenvoudiging van de wet- en regelgeving, maar ook op de instandhouding van een via een omslagstelsel gefinancierd nationaal stelsel van sociale zekerheid als financiële bodemvoorziening. Niet zonder betekenis is in dit verband dat een ANW-halfwezenuitkering, anders dan een ANW-nabestaandenuitkering, voor betrokkenen veelal niet het karakter heeft van een financiële bodemvoorziening, maar van een aanvullende financiële tegemoetkoming in de kosten die samenhangen met het grootbrengen van kinderen. Ingevolge vaste rechtspraak van het EHRM (15 april 2014, 21838/10, Stefanetti e.a. punt 56) is beperking van de overheidsuitgaven een gerechtvaardigde doelstelling in het belang van het veiligstellen van het stelsel van sociale zekerheid en het beschermen van de nationale economie. Op grond van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat aan het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag ligt.

Appellant heeft de noodzaak in twijfel getrokken van de wetswijziging op grond waarvan de Svb de aan hem toegekende ANW-halfwezenuitkering heeft ingetrokken. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat artikel 1 van het Eerste Protocol de rechter niet verplicht tot een - binnen de Nederlandse constitutionele verhoudingen niet voorziene - subsidiairiteitstoetsing. In het kader van de toetsing aan artikel 1 van het Eerste Protocol is daarom niet van belang of de wetgever de doelen die worden nagestreefd met de betrokken wetswijziging ook had kunnen nastreven op een voor appellant niet of minder bezwarende manier.

Appellant heeft in het kader van zijn beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol betoogd dat er geen sprake is van een ‘fair balance’, maar dat sprake is van disproportionaliteit.

In dit verband is van belang dat de wetgever bij de Wet vereenvoudiging regelingen SVB voor de intrekking van lopende ANW-halfwezenuitkeringen heeft voorzien in een overgangstermijn van zes maanden, dat de meeste verzorgers van halfwezen in de zin van de ANW vanaf 1 oktober 2013 tot 1 januari 2015 (het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet hervorming kindregelingen) in aanmerking kwamen voor een verhoging van de hun toegekende ANW-nabestaandenuitkering, en dat verzorgers van halfwezen die niet voor zo’n verhoging in aanmerking kwamen en niet genoeg inkomen of vermogen hadden om in hun levensonderhoud te voorzien, vanaf 1 oktober 2013 in een zuiver Nederlandse context in de regel recht hadden op financiële bijstand tot een vergelijkbaar minimumniveau op grond van de Wet werk en bijstand. Verder hebben de verzorgers van halfwezen aan wie geen ANW-nabestaandenuitkering is toegekend dikwijls een toereikend eigen of gezinsinkomen en kunnen zij soms, naast kinderbijslag en kindgebonden budget, aanspraak maken op een pleegzorgvergoeding.

Gelet op het voorgaande zijn intrekkingen wegens het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW in het algemeen proportioneel te achten en leiden zij in het algemeen niet tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol.

Het voorgaande laat onverlet dat het mogelijk is dat een intrekking wegens het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW in concrete gevallen leidt tot ‘an individual and excessive burden’ en tot een schending van artikel 1 van het Eerste Protocol. Bij toetsing aan artikel van het 1 Eerste Protocol mag niet worden volstaan met een verwijzing naar een al door de wetgever verrichte belangenafweging (zie onder meer EHRM 15 september 2009, no. 10373/05 Moskal/Polen en EHRM 4 december 2012, no. 10368/05 Migalska/Polen). Of er sprake is van ‘an individual and excessive burden’ moet van geval tot geval op basis van een deugdelijk individueel feitenonderzoek worden beoordeeld.

De aan appellant toegekende ANW-halfwezenuitkering is volledig ingetrokken. Daardoor is de kern van het betrokken eigendomsrecht van appellant aangetast, terwijl appellant niet kan profiteren van de verhoging van de ANW-nabestaandenuitkering die is gerelateerd aan het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW, omdat hij niet is aan te merken als nabestaande in de zin van hoofdstuk I van de ANW. Deze feiten kunnen echter niet los worden gezien van het feit dat appellant sinds het overlijden van zijn zus voor de verzorging van [naam 2] en [naam 3] , naast kinderbijslag en kindgebonden budget, aanspraak kan maken op een (inkomensonafhankelijke) pleegzorgvergoeding. Deze vergoeding is aanzienlijk hoger dan het bedrag van de ingetrokken ANW-halfwezenuitkering en de (inkomensafhankelijke) verhoging van de ANW-nabestaandenuitkering die is gerelateerd aan het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW. Ter zitting van de Raad is namens appellant te kennen gegeven dat inmiddels een pleegzorgvergoeding is toegekend aan de ouders van appellant, die een gedeelte van de verzorging van [naam 2] en [naam 3] hebben overgenomen. Op basis van de door appellant gestelde feiten en omstandigheden moet daarom de conclusie worden getrokken dat er in dit geding geen sprake is van ‘an individual and excessive burden’.

Appellant stelt dat hij ongerechtvaardigd wordt benadeeld ten opzichte van verzorgers van halfwezen in de zin van de ANW die zijn aan te merken als nabestaande in de zin van hoofdstuk I van de ANW, omdat hij niet in aanmerking komt voor de verhoging van de ANW-nabestaandenuitkering die is gerelateerd aan het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW of voor een daarmee vergelijkbare financiële compensatie. In dit verband heeft appellant het standpunt ingenomen dat het bestreden besluit strijdig is met het verbod op discriminatie, dat is opgenomen in artikel 14 van het EVRM. Artikel 14 van het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling:

Betreffende het beroep dat appellant doet op artikel 14 van het EVRM wordt allereerst overwogen dat het uitgangspunt dat toepassing van de Wet vereenvoudiging regelingen SVB in een geval als in dit geding aan de orde, binnen het toepassingsbereik valt van artikel 1 van het Eerste Protocol, impliceert dat appellant ook een beroep toekomt op het accessoire discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM.

Appellant doet een beroep op de ‘open norm’ van artikel 14 van het EVRM. Van een direct of indirect als verdacht ‘benoemd’ onderscheid, zoals onderscheid naar geslacht, ras of andere persoonlijke karakteristieken is geen sprake. Dit betekent dat een zogenoemde ‘weighty reasons’-toets niet aan de orde is.

Bij de beoordeling van het beroep van appellant op artikel 14 van het EVRM wordt volstaan met de overweging dat, zo al kan worden aangenomen dat er sprake is van een ongelijke behandeling van vergelijkbare gevallen, er een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat voor het gemaakte onderscheid. Het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW en de daaraan gerelateerde gedeeltelijke compensatie in de vorm van een overgangsregeling en een verhoging van de ANW-nabestaandenuitkering vormen een geschikt en passend middel om de overheidsuitgaven te beperken in het belang van het veiligstellen van het stelsel van sociale zekerheid en het beschermen van de nationale economie. In dit verband wordt kortheidshalve verwezen naar wat hierboven is overwogen onder punt 4.3.9. Een meer geïndividualiseerde beoordeling is niet noodzakelijk om in een geval als het onderhavige, waar de ruime ‘margin of appreciation’ van de wetgever op het terrein van de sociale verzekering van toepassing is en waarin een ‘weighty reasons’-toets niet aan de orde is, te kunnen spreken van een gerechtvaardigd onderscheid. In dit verband wordt herinnerd aan punt 62 in het arrest van het EHRM van 16 maart 2010, no. 42184/05 (Carson e.a. tegen het Verenigd Koninkrijk). Van een in aanmerking te nemen disproportionaliteit is in dit geding geen sprake. Artikel 14 van het EVRM vereist niet dat zodanig uitgewerkte regelingen worden getroffen dat voor de toepassing van elke afzonderlijke regeling elke onevenwichtigheid in elke denkbare situatie wordt voorkomen.

Voor de rechterlijke toetsing aan het verbod op discriminatie dat is opgenomen in artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM, artikel 26 van het IVBPR en artikel 2 van het IVRK is er geen grond om andere, strengere, maatstaven aan te leggen dan hiervoor bij de toetsing aan artikel 14 van het EVRM zijn gehanteerd.