Centrale Raad van Beroep, 11-01-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, 15/2099 WWB

1.1.

Appellanten ontvingen vanaf 27 december 2012 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor gehuwden.

1.2.

1.3.

1.4.

1.5.

Bij besluit van 2 december 2013 (bestreden besluit) heeft het college de bezwaren tegen de besluiten van 18 juli 2013 en 26 augustus 2013 ongegrond verklaard. Aan de besluitvorming over de intrekking en terugvordering heeft het college ook de schending van de inlichtingenverplichting ten grondslag gelegd.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard voor zover dat ziet op de boete en de boete vastgesteld op € 3.420,-. Daarbij is de rechtbank uitgegaan van verwijtbaarheid en heeft de boete vastgesteld op 50% van het benadelingsbedrag. Aan de hand van de tot 1 januari 2013 geldende Maatregelenverordening Inkomensvoorzieningen (Maatregelenverordening) en uitgaande van een benadelingsbedrag van € 215,62 (inclusief vakantiegeld) over de periode van

27 december 2012 tot 1 januari 2013 heeft de rechtbank vastgesteld dat een maatregel tot een bedrag van € 70,- zou zijn opgelegd. Rekening houdend met dit bedrag heeft de rechtbank de boete vastgesteld op € 3.420,- en dat bedrag evenredig geacht.

3. Appellanten hebben zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

4.2.

Appellanten hebben bij hun aanvraag om bijstand slechts melding gemaakt van bankrekening 1. Daarbij hebben zij vermeld dat het saldo op die bankrekening € 20,- bedroeg. Uit de door appellanten op verzoek van het college nadien overgelegde bankafschriften blijkt echter dat van die bankrekening op 27 februari 2012 een bedrag van € 29.000,- is overgemaakt naar de bij het college niet bekende bankrekening 2. Bij aanvang van de bijstand op 27 december 2012 was het saldo van vier op naam van appellanten staande bankrekeningen in totaal € 22.664,53, waarvan een bedrag van € 22.032,18 op bankrekening 2 stond. Vervolgens is in de periode van 27 december 2012 tot en met 2 januari 2013 in totaal een bedrag van € 22.000,- contant opgenomen van deze laatstgenoemde bankrekening.

4.3.

Appellanten hebben de aanwezigheid van een vermogen van € 22.664,53 op hun rekeningen op 27 december 2012 niet betwist. Zij hebben echter aangevoerd dat zij vanaf januari 2013 geen relevant vermogen meer hadden. Zij hebben immers na 27 december 2012 een bedrag van € 22.000,- opgenomen van bankrekening 2 en dit aangewend ter aflossing van schulden die zijn ontstaan door het gokken van appellant. Zij hebben gesteld dat zij bewijzen hebben overgelegd van de aflossing van deze schulden.

4.4.

Het betoog van appellanten dat zij het opgenomen bedrag van € 22.000,- in de te beoordelen periode niet meer onder zich hadden, wordt niet gevolgd. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij een groot geldbedrag hebben overhandigd aan schuldeisers. De door appellanten overgelegde kwitanties waaruit zou volgen dat [naam 2] (G) en [naam 3] € 9.000,- respectievelijk € 1.300,- van appellant hebben ontvangen, waarmee overigens niet het gehele bedrag is gedekt, zijn in dat kader onvoldoende. De betaling van een bedrag van € 1.500,- aan G dateert van 28 november 2012 en is niet relevant voor de hier te beoordelen periode. Ook de stelling van appellant dat hij nog geld heeft opgenomen om te proberen door middel van gokken zijn verliezen goed te maken, is op geen enkele wijze met stukken onderbouwd. Het college heeft terecht vastgesteld dat er geen objectieve en verifieerbare bewijsstukken zijn die de verklaringen van appellanten ondersteunen. Dat betekent dat ervan uit moet worden gegaan dat appellanten ook na 27 december 2012 nog over de door hen opgenomen bedragen konden beschikken.

4.6.

Gelet op het saldo bij aanvang van de bijstand op de bankrekeningen die op naam van appellanten stonden, heeft het college terecht geconcludeerd dat zij konden beschikken over een vermogen boven het voor hen in 2012 geldende vrij te laten vermogen van € 11.370,-. Appellanten hebben het bestaan van drie bankrekeningen en de daarop aanwezige saldi niet gemeld aan het college, zodat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat appellanten de op hen rustende inlichtingenverplichting hebben geschonden.

4.7.

De conclusie is dan ook dat de beroepsgronden die betrekking hebben op de intrekking en terugvordering van bijstand niet slagen.

5.1.

2. In dit artikel wordt onder benadelingsbedrag verstaan het bedrag dat als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, of de verplichtingen, bedoeld in artikel 30c, tweede en derde lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen.

[…]

7. Het college kan:

a. de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid;

b. afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.

[…]

9. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. […]”

5.2.

1. De bestuurlijke boete wordt vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag, met dien verstande dat zij op ten minste € 150 wordt vastgesteld. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt de bestuurlijke boete verlaagd.

2. De bestuurlijke boete wordt naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-.

1. Bij de bepaling van de hoogte van de bestuurlijke boete wordt de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten beoordeeld naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeerde op het moment dat hij de inlichtingenverplichting had moeten nakomen.

2. Bij de beoordeling van de mate waarin de gedraging aan de betrokkene kan worden verweten, leiden in ieder geval de volgende criteria tot verminderde verwijtbaarheid:

a. de betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet volledig valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt;

b. de betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen, of

c. de betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting.”

5.3.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801) dienen ook boetes die ingevolge artikel 18a van de WWB zijn opgelegd volledig te worden getoetst met inachtneming van artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ingevolge deze bepaling stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten, waarbij zo nodig rekening kan worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De rechter toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete aan deze eisen voldoet en dus leidt tot een evenredige sanctie. Het met ingang van 1 januari 2013 in het sociale zekerheidsrecht gewijzigde boeterecht vraagt om een indringender toets aan het evenredigheidsbeginsel, omdat de (standaard)boete fors verhoogd is. Dit geldt eveneens voor het boeterecht dat per 1 januari 2013 in de WWB is geïntroduceerd en dat in de regel leidt tot een fors hogere (standaard)sanctie dan op basis van het voorheen geldende regime werd opgelegd.

5.4.

Volgens de in 5.3 bedoelde rechtspraak ligt het alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, in de rede 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van het Boetebesluit als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Bij grove schuld is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal ten slotte moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en is 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Van deze uitgangspunten moet worden afgeweken, indien de omstandigheden van het geval, waaronder de draagkracht van de betrokkene, dit nodig maken. Als in plaats van strafvervolging een bestuurlijke boete wordt opgelegd, kan geen hogere boete worden opgelegd dan de maximale geldboete die de strafrechter op grond van artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht (WvSr) zou hebben kunnen opleggen.

5.5.

Uit de in 5.4 vermelde uitgangspunten, die in acht moeten worden genomen bij de toetsing van bestuurlijke boetes en de daaraan gekoppelde differentiatie in percentages van het benadelingsbedrag, volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij “gewone” verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet in dit verband wordt verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Onder grove schuld wordt verstaan: een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.

5.6.

Bij de beoordeling of de boete, die op basis van de in 5.4 en 5.5 neergelegde uitgangspunten is vastgesteld, voldoet aan de eisen van een evenredige sanctie is de mate waarin een boete de betrokkene treft van belang. Daarbij kunnen ook de financiële omstandigheden van belang zijn. In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel vierde tranche Awb heeft de regering vermeld dat, in lijn met artikel 24 WvSr, ook de draagkracht van de overtreder een rol kan spelen: “In de meeste gevallen zal het bestuursorgaan ervan mogen uitgaan dat de draagkracht geen beletsel vormt voor het opleggen van een boete. Maar zeker bij hogere boeten zal het bestuursorgaan zich ervan moeten vergewissen dat de boete, mede gelet op de draagkracht van de overtreder, geen onevenredige gevolgen heeft. Wat een hoge boete is, zal daarbij van de context afhangen. Het ligt voor de hand dat de draagkracht bijvoorbeeld bij boeten op het gebied van de sociale zekerheid eerder en vaker een rol zal spelen dan op veel andere terreinen.” (Kamerstukken II, 2003/04, 29 702, nr. 3, p. 141-142) Gelet hierop treft een met het oog op zijn draagkracht passende bestuurlijke boete de betrokkene dus niet onevenredig in zijn inkomen en vermogen.

5.7.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraken van 24 november 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3754 en 23 juni 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1801) moet een bestuursorgaan, indien het een bestuurlijke boete oplegt en daarbij rekening houdt met de draagkracht van de overtreder, acht slaan op diens financiële positie ten tijde van het besluit tot het opleggen van de boete. Wordt de beslissing van een bestuursorgaan over de hoogte van een boete aan het oordeel van de rechter onderworpen, dan dient deze zijn oordeel daarover te vormen met inachtneming van de op dat moment aannemelijk geworden omstandigheden, waaronder de financiële omstandigheden, waarbij het dan in de eerste plaats op de weg van de betrokkene ligt daarover inzicht te geven.

5.8.

5.9.

Indien de betrokkene bijstand ontvangt, verrekent het college op grond van artikel 60, vierde lid, van de WWB (thans: Participatiewet) de kosten van de bestuurlijke boete met de algemene bijstand. Daarbij wordt, behoudens het geval van recidive, rekening gehouden met de regels over de beslagvrije voet als neergelegd in de artikelen 475c tot en met 475e van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv). Dit betekent dat de betrokkene dus steeds de beschikking zal houden over een inkomen ter hoogte van 90% van de toepasselijke bijstandsnorm. Deze beslagvrije voet biedt bescherming, in die zin dat alleen de voor beslag vatbare ruimte van de bijstand wordt aangewend voor de betaling van de boete. Degene die zijn noodzakelijke kosten van het bestaan uit de algemene bijstand dan wel uit een inkomen ter hoogte van de algemene bijstand moet voldoen, heeft dan nog juist voldoende in handen voor de lopende algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan. Zijn inkomen wordt echter teruggebracht tot een absoluut minimum.

5.10.

Gelet op 5.8 moet in het oog worden gehouden of de boete, gelet op de financiële omstandigheden waarin de betrokkene verkeert, waaronder begrepen het aanwezige vermogen, binnen een redelijke termijn door invordering of afbetaling kan worden voldaan. Daarbij ligt in de rede een begrenzing in tijd in acht te nemen met het oog op de evenredigheid van de boete, met dien verstande dat dit dan leidt tot matiging van het vastgestelde boetebedrag, om te voorkomen dat een bestuurlijke boete in gevallen als deze leidt tot een sanctie die betrokkenen zeer langdurig houdt op een inkomen op het absolute minimum. De Raad ziet aanleiding, mede gelet op wat in artikel 24a van WvSr is bepaald omtrent betalingen van boeten in termijnen en het daarbij in aanmerking te nemen maximale tijdvak, deze grens in algemene zin te leggen bij twee jaar. Daarnaast acht de Raad het aangewezen bij de duur van de concrete periode, waarin de betrokkene met 90% van de toepasselijke bijstandsnorm in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten moet voorzien, tevens de mate van verwijtbaarheid, zoals hiervoor besproken in 5.4 en 5.5, te betrekken. Zou dit achterwege blijven dan zou immers het effect van de eerder vastgestelde mate van verwijtbaarheid geheel of ten dele verloren kunnen gaan en dus afbreuk kunnen doen aan de evenredigheid van de bestraffende sanctie.

5.11.

Met inachtneming van wat in 5.6 tot en met 5.10 is overwogen, en omwille van een praktische en eenvormige rechtstoepassing, neemt de Raad - voor de berekening van de op te leggen boete - tot uitgangspunt dat deze boete bij opzet zodanig wordt verlaagd dat de betrokkene bij een fictieve draagkracht gelijk aan de voor beslag vatbare ruimte berekend op basis van de beslagvrije voet als bedoeld in Rv de hem opgelegde boete binnen 24 maanden kan voldoen, hij deze boete bij grove schuld binnen 18 maanden kan voldoen, bij normale verwijtbaarheid binnen 12 maanden en bij verminderde verwijtbaarheid binnen 6 maanden. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat het volledige bedrag van het inkomen boven de beslagvrije voet - ongeacht of die ruimte de facto op andere wijze is beperkt of ingenomen - volledig beschikbaar is of wordt aangewend voor het betalen van de boete. Hetzelfde geldt voor eventueel aanwezig vermogen, met inbegrip van het vermogen beneden de vrijlatingsgrens.

6. Het kunnen beschikken over bankrekeningen en het daarop staande saldo boven de grens van het vrij te laten vermogen zijn feiten als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de WWB. Appellanten hebben pas nadat het college naar aanleiding van een signaal van de Belastingdienst op 26 april 2013 om gegevens had verzocht van het bestaan van die bankrekeningen melding gemaakt. Zoals in 4.6 is overwogen hebben appellanten daarmee de inlichtingenverplichting geschonden. Als gevolg van het niet nakomen van deze verplichting in de periode van 27 december 2012 tot en met 2 juni 2013 hebben appellanten een bedrag van € 6.913,55 teveel aan bijstand ontvangen. Appellanten hebben aangevoerd dat de boete niet in verhouding staat tot de ernst van de gedraging en betwisten dat sprake is van verwijtbaarheid. Gelet op de omstandigheid dat uit de afschriften van de verzwegen bankrekening 2 is gebleken dat in de periode van 27 december 2012 tot en met 2 januari 2013 van die bankrekening een bedrag van € 22.000,- contant is opgenomen, en in aanmerking genomen dat appellanten zich op 27 december 2012 hebben gemeld voor bijstand en de aanvraag op 4 januari 2013 hebben ondertekend en ingediend, is bij appellanten sprake geweest van een dermate grote, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid in het niet-melden van die feiten, dat hen grove schuld kan worden verweten. Appellanten hebben nog aangevoerd dat rekening moet worden gehouden met hun persoonlijke omstandigheden. Na de beëindiging van de arbeidsongeschiktheidsuitkering van appellant hebben appellanten aanvankelijk geleefd van hun eigen middelen en is appellant vervolgens gaan gokken, omdat hij zo hoopte aan meer geld te komen. Anders dan appellanten menen, is niet gebleken dat zij als gevolg van de gokproblemen van appellant niet in staat waren om melding te maken van de bankrekeningen die zij op hun naam hadden staan. Daarom treft de grond dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid geen doel.

7. Uit 6 volgt dat een boete van in beginsel 75% van het benadelingsbedrag is aangewezen. Over de periode van 27 december 2012 tot 1 januari 2013 komt de Raad, net als de rechtbank, met toepassing van de Maatregelenverordening tot een boete van € 70,-, hetgeen lager is dan 75% van het benadelingsbedrag van € 215,62 over die periode. Het benadelingsbedrag over de periode van 1 januari 2013 tot en met 2 juni 2013 bedraagt € 6.697,93. Dit leidt tot een boetebedrag van € 5.023,- over die periode. Uitgaande van die boetebedragen

7.1.

7.2.

De in dit geding aan de Raad gebleken verwijtbaarheid van appellanten en de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan geven geen aanleiding om van een lager bedrag dan € 5.100,- uit te gaan.

8.1.

9. Gelet op 8.1 dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het bedrag van de boete heeft vastgesteld op € 3.420,-. Met toepassing van artikel 8:72a, van de Awb zal het bedrag van de boete worden vastgesteld op € 2.510,-, aangezien de boete tot dat bedrag hier evenredig, passend en geboden is.

10. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellanten in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 992,- voor verleende rechtsbijstand.