Centrale Raad van Beroep, 18-05-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1404, 16-948 WMO15

Artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het gemeentebestuur zorgdraagt voor de maatschappelijke ondersteuning. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, voor zover hier van belang, definieert maatschappelijke ondersteuning als het zoveel mogelijk ondersteunen van de zelfredzaamheid (en de participatie) van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen in de eigen leefomgeving. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert zelfredzaamheid als in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.

Artikel 2.1.2 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad periodiek een plan vaststelt met betrekking tot het door het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning. Het plan beschrijft de beleidsvoornemens voor de door het college te nemen besluiten of te verrichten handelingen.

Artikel 2.1.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat de gemeenteraad bij verordening regels vaststelt die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen. De gemeenteraad van Aa en Hunze heeft ter uitvoering hiervan de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Aa en Hunze 2015 (Verordening) vastgesteld, die met ingang van 1 januari 2015 in werking is getreden.

Artikel 2.1.4, eerste lid, van de Wmo 2015 regelt, voor zover hier van belang, dat bij verordening kan worden bepaald dat een cliënt een bijdrage in de kosten is verschuldigd voor het gebruik van een algemene voorziening. Het tweede lid, onder a, bepaalt dat in de verordening de hoogte van de bijdrage voor de verschillende soorten van voorzieningen verschillend kan worden vastgesteld en dat kan worden bepaald dat voor personen, behorende tot daarbij omschreven groepen, een daarbij aangegeven korting op de bijdrage voor een algemene voorziening van toepassing is. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, van de voor zover hier van belang, definieert cliënt als persoon die gebruik maakt van een algemene voorziening of aan wie een maatwerkvoorziening of persoonsgebonden budget is verstrekt.

Artikel 2.2.3 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college ter uitvoering van het plan van de gemeenteraad, bedoeld in artikel 2.1.2, tweede lid, algemene voorzieningen bevordert en treft ter bevordering van, voor zover hier van belang, de zelfredzaamheid. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert aanbieder als natuurlijke persoon of rechtspersoon die jegens het college gehouden is een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening te leveren. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert algemene voorziening als een aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning. Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 definieert maatwerkvoorziening als op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen ten behoeve van, voor zover hier van belang, de zelfredzaamheid.

Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015 bepaalt dat het college er zorg voor draagt dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.

Artikel 2.3.2, eerste en vierde lid, van de Wmo 2015 bepaalt, voor zover hier van belang, dat het college bij een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning de mogelijkheden onderzoekt of met gebruikmaking van een algemene voorziening gekomen kan worden tot verbetering van de zelfredzaamheid.

Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid (of participatie) die de cliënt ondervindt, beslist, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid (of participatie) en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.

Artikel 8.9, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de Wmo wordt ingetrokken, onverminderd de rechten en verplichtingen die onmiddellijk voor het tijdstip waarop artikel 2.1.1 in werking is getreden, voor betrokkene zijn verbonden aan een met toepassing van de Wmo door het college genomen besluit waarbij aanspraak is verstrekt op een individuele voorziening in natura of het ontvangen van een persoonsgebonden budget dan wel een financiële tegemoetkoming. Artikel 8.9, tweede lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van enig artikel van deze wet, van toepassing blijft ten aanzien van besluiten genomen op grond van de Wmo.

Artikel 3 van de Verordening, voor zover hier van belang, bepaalt dat een cliënt voor een maatwerkvoorziening in aanmerking komt ter compensatie van de beperkingen, chronische psychische of psychosociale problemen, als gevolg waarvan de cliënt niet voldoende in staat is tot zelfredzaamheid (of participatie) en voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet kan verminderen of wegnemen met gebruikmaking van algemene voorzieningen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het gesprek als bedoeld in artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid (of participatie) en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.

Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de Verordening bepaalt dat geen maatwerkvoorziening wordt verstrekt voor zover de cliënt met gebruikmaking van algemene voorzieningen de beperkingen kan wegnemen.

Artikel 18 van de Verordening bepaalt, voor zover hier van belang, dat de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Aa en Hunze 2013 wordt ingetrokken. Een cliënt houdt recht op een lopende voorziening totdat het college een nieuw besluit heeft genomen. Het aan dat besluit ten grondslag liggende onderzoek wordt uitgevoerd met inachtneming van artikel 2.3.2 van de Wmo 2015, met dien verstande dat het onderzoek ambtshalve kan plaatsvinden.

Appellant heeft met het primaire besluit van 27 november 2014 uitvoering willen geven aan de Wmo 2015. Op die datum was deze wet echter nog niet in werking getreden voor maatwerkvoorzieningen als bedoeld in artikel 2.3.1 van de Wmo 2015, zodat dit besluit de beoogde wettelijke grondslag ontbeert. Dit gebrek in het primaire besluit is echter in het bestreden besluit, dat op 25 september 2015 is genomen, geheeld omdat de Wmo 2015 toen wel geheel in werking was getreden.

Het in artikel 8.9, eerste en tweede lid, van de Wmo 2015 geregelde overgangsrecht dient, gelezen in samenhang met de wetsgeschiedenis, zo te worden begrepen, dat onder de Wmo toegekende aanspraken en verplichtingen blijven gelden tot het moment waarop zij op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wmo 2015 worden gewijzigd of beëindigd. Voor lopende gedingen tegen besluiten genomen op grond van de Wmo geldt dat daarop het bepaalde bij en krachtens de Wmo onverkort van toepassing blijft. Voor deze uitleg wordt steun gevonden in de algemene toelichting en de artikelsgewijze toelichting op dit artikel (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, blz. 83-84 en 203-204). Voor een uitleg als door betrokkene voorgestaan is geen plaats, nu deze ertoe leidt dat onder de Wmo toegekende voorzieningen niet meer zouden kunnen worden gewijzigd of beëindigd anders dan op grond van de Wmo, een gevolg dat de wetgever blijkens de toelichting bij het overgangsrecht geenszins heeft beoogd.

Uit wat bij 4.4.1 en 4.4.2 is overwogen, volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat appellant op het bezwaar met toepassing van de Wmo diende te beslissen. Het hoger beroep slaagt.

Tussen partijen is in geschil of appellant zich terecht op het standpunt stelt dat betrokkene niet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening voor de huishoudelijke verzorging, omdat zij een beroep kan doen op de algemene voorziening ‘schoonmaken huis’ en daarmee voldoende in haar zelfredzaamheid is ondersteund.

In zijn uitspraken van heden ECLI:NL:CRVB:2016:1402 en ECLI:NL:CRVB:2016:1403, heeft de Raad – ambtshalve – geoordeeld dat het voeren van een gestructureerd huishouden als bedoeld in art 1.1.1 van de Wmo 2015 mede de zorg voor het schoon en op orde houden van het huishouden omvat, alsmede de zorg voor het kunnen beschikken over schoon beddengoed en schone kleding.

Volgens artikel 2.2.3 van de Wmo 2015 moet het college, ter uitvoering van het beleidsplan, bedoeld in artikel 2.1.2, tweede lid, van de Wmo 2015 algemene voorzieningen bevorderen en treffen ter bevordering van onder meer de zelfredzaamheid. In de memorie van toelichting bij de Wmo 2015 is in paragraaf 3.5 over algemene voorzieningen het volgende opgenomen (kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, blz. 34): “De gemeente is vrij in de keuze welke algemene voorzieningen zij treft. De regering kan zich bijvoorbeeld voorstellen dat gemeenten ervoor kiezen om in bepaalde situaties ondersteuning in het huishouden of sociaal vervoer in de vorm van een algemene voorziening aan te bieden. Door deze ondersteuning in de vorm van een algemene voorziening aan te bieden, kan de gemeente voorzien in een door de gemeente nader in te vullen niveau van ondersteuning als het gaat om bijvoorbeeld de kwaliteit, de beschikbaarheid en de voor de ingezetenen daaraan verbonden kosten. Doordat het treffen van algemene voorzieningen gericht op maatschappelijke ondersteuning onderdeel moet uitmaken van het periodiek door de gemeenteraad vast te stellen plan, wordt ook benadrukt dat een algemene voorziening in de daarvoor geschikte situaties een voorliggend en volwaardig alternatief is voor een maatwerkvoorziening. Of dit in een individueel geval ook zo is, onderzoekt de gemeente indien door of namens een betrokkene een melding is gedaan dat deze maatschappelijke ondersteuning nodig heeft. Een cliënt die naar het oordeel van de gemeente voor een specifieke vorm van ondersteuning gebruik kan maken van een algemene voorziening, komt dus niet in aanmerking voor een maatwerkvoorziening voor die ondersteuning.” De Raad leidt hieruit af dat een gemeente ervoor kan kiezen om huishoudelijke verzorging aan te bieden in de vorm van een algemene voorziening en dat deze voorziening in dat geval als basisvoorziening voorliggend kan zijn op een eventueel in aanvulling daarop te verstrekken maatwerkvoorziening indien deze noodzakelijk is voor de zelfredzaamheid van de betrokken cliënt. Door een zodanig systeem neer te leggen in de Verordening heeft de gemeenteraad niet in strijd gehandeld met de Wmo 2015.

Uit het bij 4.3.4 weergegeven artikel 2.1.4 van de Wmo 2015 blijkt dat bij verordening kan worden bepaald dat een cliënt voor het gebruik van een algemene voorziening een bijdrage in de kosten is verschuldigd. In de verordening kan de hoogte van de bijdrage voor de verschillende soorten van voorzieningen verschillend worden vastgesteld en kan worden bepaald dat voor personen, behorende tot daarbij omschreven groepen, een korting op de bijdrage voor een algemene voorziening van toepassing is. In de wetsgeschiedenis van de Wmo 2015 is over de bijdrage in de kosten van de algemene voorziening het volgende aan de orde gekomen. De hoogte van de bijdrage voor het gebruik van een algemene voorziening wordt in de verordening bepaald en is onderwerp van lokaal beleid (kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 64, blz. 81). De bijdrage kan, anders dan de eigen bijdrage voor een maatwerkvoorziening, niet inkomensafhankelijk zijn (kamerstukken II 2013/14 33 841, nr. 3, blz. 111-112). De regering heeft het vertrouwen uitgesproken dat gemeenten die veel algemene voorzieningen aanbieden stapeling van bijdragen beperken om de toegankelijkheid te waarborgen. Volgens de regering hebben gemeenten er voorts zelf belang bij om de algemene voorzieningen (financieel) laagdrempelig te maken en te houden om de druk op de duurdere maatwerkvoorzieningen te beperken (kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 34, blz. 147 en nr. 64, blz. 27 en 81). “Gemeenten zijn – binnen de landelijke kaders – vrij om eigen bijdragen te vragen en leggen hun beleid hieromtrent vast in de verordening. De mogelijkheden om eigen bijdragen voor maatwerkvoorzieningen te vragen, worden door de regering begrensd in het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015. Ongewenste cumulatie van eigen bijdragen voor de Wlz en de Wmo 2015 binnen één huishouden wordt voorkomen door de inhoud van de betreffende regelgeving en de centrale uitvoering door het CAK. (…) Daarnaast hebben gemeenten via bijzondere bijstand en de (nieuwe) mogelijkheid op grond van de Wmo 2015 om een financiële tegemoetkoming te verstrekken bij meerkosten door een chronische ziekte en/of beperking voldoende mogelijkheden om rekening te houden met draagkracht bij algemene voorzieningen. Op basis van de bestaande praktijk dat ongewenste cumulatie van eigen bijdrage niet of in beperkte mate voorkomt, het belang dat gemeenten hebben om te forse cumulatie van eigen bijdragen te voorkomen en het brede instrumentarium waarover gemeenten beschikken om in individuele gevallen zeker te stellen dat mensen over voldoende financiële middelen kunnen beschikken, heb ik er vertrouwen in dat gemeenten ongewenste cumulatie van eigen bijdragen zullen voorkomen.” (Kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 167, blz. 4).

Uit de bewoordingen van artikel 2.1.4 van de Wmo 2015 en de bij 4.5.4 weergegeven wetsgeschiedenis volgt dat de hoogte van de bijdrage die een cliënt verschuldigd is in de kosten van een algemene voorziening moet zijn vastgelegd in de verordening en dat delegatie daarvan aan het college niet is toegestaan. Ook een eventuele korting op de bijdrage aan de algemene voorziening dient in de verordening te zijn bepaald. Verder is uit de wetsgeschiedenis op te maken dat als maatschappelijke ondersteuning ter compensatie van beperkingen in de zelfredzaamheid noodzakelijk is, onderzocht dient te worden of een algemene voorziening, indien deze in de gemeente bestaat, voor de betrokkene ook financieel haalbaar is, waarvoor gemeenten meerdere instrumenten ter beschikking staan.

In artikel 8, eerste lid, van de Verordening is bepaald - voor zover hier van belang - dat een cliënt een bijdrage in de kosten voor het gebruik van een algemene voorziening is verschuldigd. In het tweede lid is onder meer bepaald dat het college bij nadere regels kan bepalen voor welke algemene voorzieningen, niet zijnde cliëntondersteuning, de cliënt een bijdrage is verschuldigd en wat per soort algemene voorziening de hoogte van deze bijdrage is. Het college heeft deze regels niet vastgesteld. Het college is daartoe ook niet bevoegd nu artikel 2.1.4, tweede lid, van de Wmo 2015 daaraan in de weg staat. Dit artikel voorziet niet in een wettelijke grondslag om het vaststellen van de hoogte van de bijdrage te delegeren aan burgemeester en wethouders. Ter zitting heeft appellant toegelicht dat de gemeente met verschillende zorgaanbieders afspraken heeft gemaakt. Cliënten worden rechtstreeks naar deze zorgaanbieders gestuurd en moeten daar de kostprijs betalen. Deze kostprijs is bij de verschillende zorgaanbieders verschillend vastgesteld. De cliënten maken zelf afspraken met de zorgaanbieder over de te leveren hulp en de daarbij behorende kosten. Degenen die voor de HHT in aanmerking komen, krijgen bij de zorgaanbieder de HHT-korting op de kostprijs.

Uit tekst en toelichting van artikel 1.1.1 van de Wmo 2015 volgt dat een aanbieder zich jegens het college verbindt om een algemene voorziening (of een maatwerkvoorziening) te leveren. Volgens de toelichting impliceert de formulering dat een derde die zich jegens de cliënt verbindt tot het leveren van bepaalde activiteiten, diensten of zaken, in dat verband geen aanbieder in de zin van de wet is (kamerstukken II 2013/14, 33 841, nr. 3, blz. 110). Gelet op het ontbreken van voorschriften in de verordening en de door appellant gegeven toelichting over de werkwijze met de zorgaanbieders, kan de conclusie geen andere zijn dan dat de algemene voorziening ‘schoonmaken huis’ van de gemeente Aa en Hunze geen algemene voorziening is in de zin van de Wmo 2015. Hieraan staat in de weg dat het schoonmaakbedrijf met de klant contracteert over het verrichten van diensten tegen het volle tarief, zodat het schoonmaakbedrijf in zoverre geen aanbieder is in de zin van de Wmo 2015. Verder blijkt niet - ook niet nadat de Raad daarover bij het college schriftelijk navraag heeft gedaan - van een of meer contracten met een of meer zorgorganisaties waarin deze zich jegens het college hebben verbonden om een algemene voorziening ‘schoonmaken huis’ te leveren en wat daarvan de kosten zijn. Verder heeft appellant niet onderzocht of de aangeboden voorziening voor betrokkene financieel haalbaar is. Dit betekent dat de rechtbank het beroep terecht gegrond heeft verklaard en het bestreden besluit terecht heeft vernietigd. De Raad zal vanwege het belang om tot een definitieve beslechting van het geschil te komen, nagaan of hij zelf in de zaak kan voorzien.

Vaststaat dat betrokkene vanwege haar beperkingen voor haar zelfredzaamheid is aangewezen op maatschappelijke ondersteuning in de vorm van twee uur per week huishoudelijke hulp 1. Betrokkene is niet in staat op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit haar sociale netwerk deze beperkingen te verminderen of weg te nemen. Uit wat hiervoor is overwogen, is gebleken dat appellant geen algemene voorziening in de zin van de Wmo 2015 in het leven heeft geroepen, zodat hij betrokkene daar niet naar kan verwijzen. Dit betekent dat bij de huidige stand van zaken van regelgeving en beleid in de gemeente Aa en Hunze, alleen een maatwerkvoorziening een passende bijdrage kan leveren aan het realiseren van een situatie waarin betrokkene in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven. Er bestaat daarom aanleiding te bepalen dat de huishoudelijke hulp 1 voor twee uur per week vanaf 1 augustus 2015 dient te worden gecontinueerd tot 20 december 2017, zijnde de datum waarop de eerdere toekenning zou aflopen. Ten overvloede merkt de Raad op dat deze einddatum niet wegneemt dat appellant bevoegd is deze toekenning eerder te wijzigen of te beëindigen indien de wet- en regelgeving daarin voorziet, mits daarbij, zo nodig, een overgangstermijn wordt gegund.

Uit het vorenstaande volgt dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt, voor zover daarin is bepaald dat appellant opnieuw op het bezwaar dient te beslissen en voor het overige, met verbetering van de gronden, voor bevestiging in aanmerking komt.