Centrale Raad van Beroep, 27-07-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3391, 15/397 WSF

Met ingang van 1 januari 2010 is het aflossingssysteem studieschulden vernieuwd bij de Wet van 23 april 2009 tot wijziging van onder meer de Wet studiefinanciering 2000 en de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijke onderzoek in verband met de verhoging van het collegegeld en de aanpassing van het aflossingssysteem studieschulden (Stb. 2009, 246), hierna te noemen de Wijzigingswet. Als gevolg van de Wijzigingswet is de oude debiteurenregeling van hoofdstuk 6 van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) verplaatst naar het nieuw ingevoerde hoofdstuk 10A van die wet en is in hoofdstuk 6 van die wet een nieuwe debiteurenregeling opgenomen.

Ingevolge artikel 10a.1 van de Wsf 2000 is hoofdstuk 10a uitsluitend van toepassing op debiteuren die voor het studiejaar 2009-2010 voor het eerst studiefinanciering ontvingen, tenzij zij een aanvraag hebben ingediend als bedoeld in artikel 10a.2.

Ingevolge artikel 10a.2, eerste lid, eerste volzin, van de Wsf 2000 kan een debiteur die voor het studiejaar 2009-2010 voor het eerst studiefinanciering ontving en voor wie op 31 december 2011 nog geen aflosfase is aangevangen, op aanvraag zijn schuld aflossen op grond van hoofdstuk 6.

Aangezien appellanten beiden vóór 1 januari 2012 zijn begonnen met het aflossen van hun studieschuld, voldoen zij niet aan de voorwaarden van artikel 10a.2 van de Wsf 2000. Zij kunnen daarom op grond van die bepaling niet kiezen voor het nieuwe aflossingssysteem. Niet in geschil is dat toepassing van draagkrachtregels van het nieuwe aflossingssysteem, dat is neergelegd in (het nieuwe) hoofdstuk 6 in het geval van appellanten leidt tot een aanzienlijk lagere draagkracht per maand.

Uit de onder 4.4 weergegeven totstandkomingsgeschiedenis van de Wijzigingswet blijkt dat de wetgever met het oog op het toegankelijk houden van het hoger onderwijs voor nieuwe studenten, die vanaf het studiejaar 2009-2010 voor het eerst studiefinanciering ontvingen, de afbetalingsregels heeft vereenvoudigd. Ook komt naar voren dat de wetgever de belangen van de oude debiteuren in aanmerking heeft genomen door voor hen een cohortgarantie te bepalen, waardoor zij niet zullen worden geconfronteerd met nieuwe condities voor een oude schuld. Om administratieve redenen heeft de wetgever de facultatieve uitzondering op de cohortgarantie beperkt tot studerenden voor wie op 31 december 2011 nog geen aflosfase is gestart. Door de voorwaarden van het terugbetalingssysteem te wijzigen, zoals het verhogen van de draagkrachtvrije voet, heeft de wetgever expliciet aanvaard dat toepassing van de oude of de nieuwe debiteurenregeling tot een verschillende uitkomst kan leiden. Gelet hierop is de door appellanten aangevoerde voor hen nadelige uitkomst van de cohortgarantie niet een door de wetgever niet voorziene bijzondere situatie, die aanleiding kan zijn om strikte wetstoepassing achterwege te laten. De minister heeft overigens in zijn brief van 1 juni 2016 toegelicht dat de uitkomst van de draagkrachtberekening niet in alle gevallen gunstiger is bij toepassing van de nieuwe debiteurenregeling.

De rechter dient op grond van artikel 94 van de Grondwet een wet in formele zin buiten toepassing te laten indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

Voor zover appellanten een beroep doen op artikel 1 van het EP is dit beroep tevergeefs voorgesteld. Dit artikel bepaalt dat iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon recht heeft op het ongestoorde genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. Aan de orde is de terugbetaling van een door de overheid verstrekte lening, waarbij de terugbetalingsregels voor appellanten ongewijzigd worden voortgezet. Door het ongewijzigd voortzetten van de oude terugbetalingsregels is aan appellanten geen bestaand eigendomsrecht ontnomen. Noch artikel 10a.1 van de Wsf 2000 noch de toepassing van deze bepaling in het geval van appellanten is in strijd met artikel 1 EP.

Zoals is overwogen in het door appellanten aangehaalde Arbeidskostenforfait-arrest van de Hoge Raad van 12 mei 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA2756, moet bij het beantwoorden van de vraag of sprake is van een door artikel 26 IVBPR verboden ongelijke behandeling voorop worden gesteld dat deze bepaling niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen verbiedt, doch alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een objectieve en redelijke rechtvaardiging ervoor ontbreekt. Hierbij komt aan de wetgever een zekere beoordelingsvrijheid toe.

De onder 4.2.3 beschreven geschiedenis van de totstandkoming van de Wijzigingswet laat zien dat de wetgever met het oog op het waarborgen van de financiële toegankelijkheid van het hoger onderwijs het aflossingssysteem van studieschulden heeft vereenvoudigd en versoepeld. Reden hiervoor was dat meer studenten waren gaan lenen, waarbij de geleende bedragen fors waren gestegen, terwijl de Wijzigingswet tevens voorziet in de verhoging van de collegegelden. Verder wilde de wetgever voorzien in een eenvoudig en transparant systeem om financiële barrières weg te nemen en om afgestudeerden zo min mogelijk hinder te laten ondervinden van het terugbetalen van hun studieschuld. Het verhogen van de draagkrachtvrije voet en het vereenvoudigen van de draagkrachtberekening zijn onderdeel van de nieuwe draagkrachtregeling, die behoort tot het nieuwe aflossingssysteem. De eenvoud en duidelijkheid van de nieuwe regels, die de calculeerbaarheid van studieschulden bevordert, in aanmerking genomen, kan de wijziging van de terugbetaalregels worden aangemerkt als een geschikt middel om het door de wetgever beoogde doel van bevordering van de toegankelijkheid van het hoger onderwijs te bereiken.

De door appellanten aangevochten ongelijkheid bestaat hierin dat zij als oude debiteuren, voor wie de aflosfase vóór 1 januari 2012 is begonnen, op grond van de nieuw ingevoerde artikelen 10a.1 en 10a.2 van de Wsf 2000 niet in aanmerking komen voor toepassing van de nieuwe draagkrachtregels. Vooropgesteld wordt dat appellanten behoren tot de groep van oude debiteuren. Toen zij destijds gingen studeren was de toegankelijkheid van het hoger onderwijs niet in het geding op de door de wetgever bij de totstandkoming van de Wijzigingswet in ogenschouw genomen wijze. Verder heeft de wetgever voor de groep oude debiteuren voorzien in de cohortgarantie van artikel 10a.1 van de Wsf 2000, zodat zij niet worden geconfronteerd met gewijzigde voorwaarden voor een lopende studieschuld. De cohortgarantie brengt tevens mee dat de gewijzigde terugbetalingsregels voor oude debiteuren geen verslechtering inhouden. Wel heeft de wetgever hen de mogelijkheid onthouden om te kiezen voor de nieuwe terugbetaalregels indien de nieuwe regels voor hen gunstiger zijn. Zoals al genoemd onder 4.2.3 blijkt uit de wetgeschiedenis dat het administratief niet mogelijk was om de groep die al afbetaalde te laten overstappen naar de nieuwe terugbetalingsvoorwaarden. Hierover heeft de minister in zijn brief van 1 juni 2016 toegelicht dat het momenteel gaat om een groep van 600.000 debiteuren die aflossen volgens het oude systeem. Verder blijkt uit die brief dat het gebruikte automatiseringssysteem niet de mogelijkheid kent om op eenvoudige wijze tijdens de toekennings- en/of terugbetalingsperiode het van toepassing zijnde wettelijke regime aan te passen. Dit zou leiden tot handmatige herberekeningen van de schuldpositie van betrokkenen en/of tot een kostbare systeemaanpassing. Gelet hierop zou de door appellanten bepleite keuzemogelijkheid een onevenredige last met zich brengen. Dit alles leidt tot de conclusie dat de door de wetgever gemaakte keuze om de oude debiteuren die al aflossen geen keuzemogelijkheid voor het nieuwe systeem te bieden een geoorloofd doel dient en dat de daaruit voortvloeiende ongelijkheid wordt gerechtvaardigd. Gelet hierop slaagt het beroep op ongeoorloofde ongelijke behandeling niet.