Centrale Raad van Beroep, 05-10-2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3715, 16-1551 WLZ

Appellant, geboren in 1985, ondervindt zware beperkingen, onder andere ten gevolge van een hoge dwarslaesie en een progressieve spierziekte, bij de persoonlijke verzorging, bij het zorgen voor de eigen gezondheid, bij bewegen en verplaatsen, bij de sociale redzaamheid en bij de maatschappelijke participatie. Gedurende de nacht wordt hij non-invasief beademd door middel van een CPAP. Arm- en handfunctie ontbreken geheel.

Voor het jaar 2015 is hem op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) een persoonsgebonden budget (pgb) verleend van € 179.442,- voor de betaling van aan hem geleverde zorg als bedoeld in de Wet langdurige zorg (Wlz).

Appellant heeft schriftelijke zorgovereenkomsten gesloten met zijn zorgaanbieders en deze ter goedkeuring voorgelegd aan het Zorgkantoor en aan de Sociale verzekeringsbank (Svb).

Bij besluit van 6 juli 2015 heeft het Zorgkantoor goedkeuring onthouden aan de zorgovereenkomst met Bureau Beckers B.V. (Bureau Beckers) en de daarbij behorende werkomschrijving omdat de overeengekomen werkzaamheden bestaan uit overname van de administratie. Het Zorgkantoor is daarbij uitgegaan van de werkomschrijving van 11 maart 2015.

Bij brief van 7 augustus 2015 heeft het Zorgkantoor aan appellant bericht dat een op 14 juli 2015 opgemaakte nadere werkomschrijving niet tot een ander standpunt leidt.

2. Het Zorgkantoor heeft het door appellant gemaakte bezwaar tegen het besluit van 6 juli 2015 bij beslissing op bezwaar van 14 oktober 2015 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Het bezwaar tegen de beslissing in de brief van 7 augustus 2015 is niet-ontvankelijk verklaard omdat de nadere werkomschrijving is betrokken bij de heroverweging van het besluit van 6 juli 2015, zodat geen procesbelang meer bestaat bij heroverweging van de brief van 7 augustus 2015. Het Zorgkantoor heeft overwogen dat niet in geschil is dat appellant zelf de regie heeft over zijn eigen administratie, maar dat uit de door hem gehanteerde Vergoedingenlijst PGB AWBZ 2015 (lees: Vergoedingenlijst Persoonsgebonden budget WLZ 2015: Vergoedingenlijst) blijkt dat overname van de administratie niet wordt aangemerkt als zorg in de vorm van begeleiding als bedoeld in de Wlz.

3. De voorzieningenrechter van de rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Hij heeft geoordeeld dat het bezwaar tegen de brief van 7 augustus 2015 terecht niet-ontvankelijk is verklaard, niet omdat daarbij geen procesbelang zou hebben bestaan, maar omdat de beslissing in die brief niet op zelfstandig rechtsgevolg is gericht. Deze kan daarom niet worden aangemerkt als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De voorzieningenrechter heeft overwogen dat niet in geschil is dat appellant zelf de regie heeft over zijn eigen administratie. Uit de beleidsregels van CIZ en uit de memorie van toelichting van de Wlz volgt echter dat overname van de administratie niet onder de Wlz valt. De Vergoedingenlijst is daarmee in overeenstemming. Begeleiding in de zin van de Wlz heeft alles te maken met regieproblemen en het bieden van structuur. Zodra hulp te maken heeft met participatie en deelname aan het maatschappelijk leven valt deze onder de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Het overnemen van de administratie valt volgens de voorzieningenrechter onder maatschappelijke participatie en daarmee niet onder de Wlz. De voorzieningenrechter heeft het beroep op artikel 4:51 van de Awb verworpen. Dat appellant Bureau Beckers in de jaren 2012 tot en met 2014 wel heeft mogen betalen uit het pgb betekent niet dat dit ook in 2015 moet worden toegestaan. Onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) was dat sinds de pakketmaatregel van 2008 ook al niet toegestaan. Er is dus geen sprake van veranderde omstandigheden.

Het Zorgkantoor heeft zich in hoger beroep achter de aangevallen uitspraak gesteld. Hulp bij de administratie valt sinds de pakketmaatregel AWBZ niet meer onder de zorgfunctie Begeleiding. De Wlz heeft daarin geen verandering gebracht. Gelet op de voorhanden gegevens zijn de activiteiten van Bureau Beckers niet aan te merken als begeleiding. De vergoeding van die kosten valt niet onder de Wlz, maar onder de Wmo 2015. Bovendien kan het verantwoordingsvrije deel van het pgb daarvoor worden gebruikt. Appellant zou deze taak ook kunnen uitbesteden aan vrijwilligers of het sociale netwerk. De artikelen 4:50 en 4:51 van de Awb zijn niet geschonden omdat geen sprake is van veranderde omstandigheden, maar van een correctie van een inmiddels niet meer geoorloofde praktijk. In 2012 heeft, anders dan appellant heeft aangevoerd, geen intensieve controle plaatsgevonden.

Het primaire besluit van 6 juli 2015 en het bestreden besluit waarbij dat besluit is gehandhaafd berusten beide op artikel 3.6.4, vierde lid, van het Besluit.

In geschil is of het Zorgkantoor op goede gronden heeft beslist om goedkeuring te onthouden aan de zorgovereenkomst met Bureau Beckers. Goedkeuring kan volgens artikel 3.6.4, vierde lid, van het Besluit slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het belang van de uitvoerbaarheid van het pgb en van het budgetbeheer.

Het bestreden besluit berust op de grond dat de zorgovereenkomst met Bureau Beckers in strijd is met het recht omdat daarin activiteiten zijn overeengekomen die niet kunnen worden aangemerkt als begeleiding in de zin van de Wlz. Dit is volgens het Zorgkantoor in strijd met artikel 5.16, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling. Deze bepaling schrijft voor dat uit de overeenkomst moet blijken dat de overeenkomst strekt tot de inkoop van, voor zover hier van belang, begeleiding. Het Zorgkantoor stelt zich op het standpunt dat uit de werkomschrijvingen van 11 maart 2015 en 7 augustus 2015 blijkt dat de werkzaamheden bestaan uit het overnemen van de administratie. Het overnemen van de administratie is volgens de Vergoedingenlijst en de onder de AWBZ tot stand gekomen rechtspraak geen begeleiding in de zin van de wet.

De Raad stelt voorop dat niet is gebleken dat de Vergoedingenlijst een algemeen verbindend voorschrift is of een beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Dit betekent dat daaraan slechts betekenis kan toekomen voor de rechterlijke beoordeling van de consistentie van de uitvoeringspraktijk van de zorgkantoren. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 16 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4578. Onder de AWBZ diende de bestuursrechter de uitleg die het Zorgkantoor aan het wettelijk begrip begeleiding geeft, vol te toetsen en zo nodig zijn uitleg in de plaats te stellen van de uitleg van het Zorgkantoor (uitspraak van 10 april 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ7639). Er zijn geen aanknopingspunten dat dit onder de Wlz anders zou zijn.

In de Wlz wordt onder begeleiding verstaan activiteiten waarmee een persoon wordt ondersteund bij het uitvoeren van algemene dagelijkse levensverrichtingen en bij het aanbrengen en behouden van structuur in en regie over het persoonlijk leven. Blijkens de memorie van toelichting zijn de activiteiten in de Wlz gericht op bevordering, behoud of compensatie van de zelfredzaamheid, zoals het leren en toepassen van kennis, communicatie, mobiliteit en tussenmenselijke interacties en relaties. Het gaat daarbij niet om de elementen die bij het Wmo-domein behoren als begeleiding gericht op maatschappelijke participatie (Kamerstukken II 2013/14, 33891, nr. 3, blz. 136). Onder persoonlijke verzorging, begeleiding, verpleging en behandeling wordt hetzelfde verstaan als onder de AWBZ (Kamerstukken II 2013/14, 33891, nr. 3, blz. 143). Onder de Wlz is begeleiding gericht op de zelfredzaamheid van een persoon te handhaven of te bevorderen en verwaarlozing of opname in een instelling te voorkomen (Kamerstukken II 2013/14, 33891, nr. 3, blz. 21). Vaste rechtspraak is dat overname van de administratie sinds de pakketmaatregel van 2008 geen activiteit is die kan worden aangemerkt als begeleiding in de zin van de AWBZ. De tekst van de Wlz, het Besluit en de Regeling en de toelichtingen daarop bieden geen aanknopingspunten dat dit onder de Wlz anders is. Dit laat evenwel onverlet dat onder de AWBZ bepaalde activiteiten die samenhangen met het voeren van de administratie wel onder de functie begeleiding konden vallen. Ook dat is onder de Wlz niet anders dan onder de AWBZ, zoals blijkt uit de door appellant overgelegde e-mail van het ZIN. Uit paragraaf 2.5 van bijlage 6 van de Beleidsregels indicatiestelling zorg 2014 blijkt dat begeleiding de vorm kan aannemen van praktische hulp en ondersteuning bij het uitvoeren, dan wel het eventueel ondersteunen bij/oefenen van handelingen/vaardigheden die zelfredzaamheid tot doel hebben. In dat verband worden genoemd hulp bij het uitvoeren of overnemen van eenvoudige of complexe taken/activiteiten, of bij het oplossen van praktische problemen die buiten de dagelijkse routine vallen en verder het verlenen van hulp bij, of het overnemen van het openmaken van post, het voorlezen en het regelen van de afhandeling van praktische zaken. Ook wordt daar nog genoemd hulp bij, of het overnemen van oppakken, aanreiken, verplaatsen van dagelijks noodzakelijke dingen, zoals het oppakken van dingen die op de grond zijn gevallen, zoals een leesbril, het aanreiken van dingen die buiten bereik zijn geraakt, zoals een kussen, het verplaatsen van een boek, telefoon en dergelijke.

Uit wat in 4.7 is overwogen volgt dat het hoger beroep van appellant slaagt. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover dat betrekking heeft op het primaire besluit van 6 juli 2015. De Raad zal met het oog op een definitieve beslissing van het geschil op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 6 juli 2015 te herroepen en te beslissen dat aan de in geding zijnde zorgovereenkomst met Bureau Beckers goedkeuring wordt verleend. Zijn uitspraak treedt in zoverre in de plaats van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.