Centrale Raad van Beroep, 28-03-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1387, 15/3965 WWB

1.1.

Appellante was ten tijde hier van belang eigenaar van een woonhuis aan de [adres nr.] 6 te [woonplaats] (woonhuis). Tot 28 februari 2014 stond zij ingeschreven in de beslisregistratie personen op het adres [adres nr.] 4 te [woonplaats]. Vanaf 28 februari 2014 strond zij ingeschreven op het adres van het woonhuis. De commissie heeft bij besluit van 22 oktober 2012 aan appellante bijstand verleend op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 10% van het minimumloon. De reden voor de hoogte van de toeslag was dat appellante inkomsten had uit verhuur van woonruimte.

1.2.

Bij besluit van 20 december 2013 (besluit 1), zoals na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 22 juli 2014 (bestreden besluit 1), heeft de commissie de bijstand van appellante met ingang van 20 december 2013 beëindigd. De commissie heeft aan bestreden besluit 1 ten grondslag gelegd dat appellante maandelijks € 1.100,- aan huurinkomsten ontvangt van haar zus. Deze huurinkomsten zijn volgens de commissie middelen als bedoeld in artikel 31, eerste lid, van de WWB, waarover appellante redelijkerwijs kan beschikken. De inkomsten moeten in mindering worden gebracht op de bijstand van appellante. Nu de huurinkomsten hoger zijn dan de voor appellante geldende norm, heeft appellante geen recht op bijstand.

1.3.

1.4.

1.5.

Appellante heeft op 24 maart 2014 een aanvraag ingediend om bijzondere bijstand, te weten als een woonkostentoeslag. Bij besluit van 25 juni 2014 (besluit 4), zoals na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 1 september 2014 (bestreden besluit 4), heeft de commissie die aanvraag afgewezen. De commissie heeft aan bestreden besluit 4 ten grondslag gelegd dat toekenning van een woonkostentoeslag slechts kan plaatsvinden indien appellante aanspraak kan maken op een volledige toeslag op de bijstand van 20%. Verder heeft appellante volgens de commissie niet aangetoond dat in haar geval sprake is van een onvoorziene situatie waardoor zij geconfronteerd wordt met een plotseling optredende inkomstendaling, als gevolg waarvan zij onverwacht voor extra woonkosten is komen te staan.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hierbij overwogen dat appellante redelijkerwijs kon beschikken over de huurinkomsten die haar zus aan haar verschuldigd was. De rechtbank heeft verder het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaard, bestreden besluit 3 vernietigd en besluit 3 herroepen voor zover het de hoogte van de toeslag betreft, bepaald dat aan appellante per 26 februari 2014 een toeslag van 20% op haar bijstand wordt toegekend en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van bestreden besluit 3. Daartoe heeft de rechtbank - kort gezegd - overwogen dat appellante nog wel overige woonkosten had, zoals water-, onderhouds- en belastingkosten. Voorts heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 4 gegrond verklaard, bestreden besluit 4 vernietigd en bepaald dat de commissie binnen zes weken een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen besluit 4 moet nemen. De rechtbank heeft hierbij overwogen dat de commissie de aanvraag van appellante dient te toetsen aan de artikelen 2 en 6 van de Beleidsregels Bijzondere Bijstand 2013 (beleidsregels) van de gemeente Breda. Ten aanzien van de bestreden besluiten 3 en 4 heeft de rechtbank de commissie veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten van appellante.

3. Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. Bij nader besluit heeft de commissie het bezwaar tegen besluit 4 (wederom) ongegrond verklaard. De commissie heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat appellante voor de woonkosten een beroep kan doen op het eigen netwerk. Voorts was de situatie niet onvoorzienbaar.

5. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

5.1.

Op grond van artikel 31, eerste lid, van de WWB worden tot de middelen gerekend alle vermogens- en inkomensbestanddelen waarover de alleenstaande of het gezin beschikt of redelijkerwijs kan beschikken. Volgens het tweede lid van dit artikel worden bepaalde, daar genoemde, inkomens- en vermogensbestanddelen niet tot de middelen gerekend.

5.2.

Op grond van artikel 32, eerste lid, van de WWB, zoals dat ten tijde van belang luidde, wordt onder inkomen verstaan de op grond van artikel 31 in aanmerking genomen middelen voor zover deze (a) inkomsten betreffen uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen, een premie als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel j, een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel k, inkomsten uit verhuur, onderverhuur of het hebben van een of meer kostgangers, socialezekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, loonbelasting, premies volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdragen als bedoeld in artikel 41 van de Zorgverzekeringswet, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en (b) betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.

5.3.

Niet in geschil is dat appellante en haar zus op 27 september 2012 een huurovereenkomst hebben gesloten voor het woonhuis, waarbij is overeengekomen dat de zus de ruimtes op de begane grond en de eerste verdieping huurt voor een bedrag van in totaal € 1.100,- (waarvan € 100,- servicekosten) per maand (huurpenningen). Deze huurovereenkomst is aangegaan voor de duur van zes maanden en niet opgezegd, zodat deze volgens artikel 3.1 van de huurovereenkomst vanaf 27 maart 2013 voor onbepaalde tijd gold. Ten tijde van de beëindiging van de bijstand stond de zus ingeschreven op het adres van het woonhuis.

5.4.

Aan de orde is de vraag of de commissie terecht de overeengekomen huurpenningen heeft beschouwd als middelen in de zin van artikel 31, eerste lid, van de WWB.

5.5.

Appellante heeft aangevoerd dat zij niet over de huurinkomsten kon beschikken, omdat haar zus deze niet aan haar ter beschikking stelde maar in plaats hiervan de hypotheeklasten van haar woning rechtstreeks aan de bank voldeed. Appellante kon dus niet feitelijk beschikken over de overeengekomen huurpenningen.

5.6.

Gelet op het complementaire karakter van de bijstand wordt in artikel 31, eerste lid, van de WWB een ruime definitie gehanteerd van het begrip middelen (Kamerstukken II, 2002/03, 28 870, nr. 3, blz. 56). Tot de middelen worden in beginsel alle inkomens- en vermogensbestanddelen gerekend die strekken tot vermindering van de bijstand. Het gaat daarbij bovendien niet alleen om de middelen waarover de betrokkene beschikt (de feitelijk ontvangen middelen), maar ook om die middelen waarover de betrokkene redelijkerwijs kan beschikken, als uitvloeisel van de eigen verantwoordelijkheid voor de voorziening in het bestaan. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 23 april 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:CA0086) moet, mede gelet op artikel 11, eerste lid, van de WWB, de term beschikken zo worden uitgelegd dat dit ziet op de mogelijkheid voor een betrokkene om de bezitting feitelijk aan te wenden ter voorziening in de noodzakelijke kosten van het bestaan.

5.7.

Vaststaat dat het hier niet gaat om door appellante feitelijk ontvangen middelen, omdat de betalingen niet over de rekening of kas van appellante liepen. Volgens de huurovereenkomst dienden de huurpenningen maandelijks te worden voldaan door betaling op een rekeningnummer dat op naam stond van de zus. Er zijn geen aanknopingspunten voor de veronderstelling van de commissie dat appellante over deze bankrekening, hoewel die niet op haar naam stond, kon beschikken. Voorts heeft de commissie niet aannemelijk gemaakt dat appellante op andere wijze kon beschikken over de overeengekomen huurpenningen. De zus heeft verklaard dat voor deze regeling van betaling van huurpenningen en hypotheekbetalingen is gekozen omdat appellante geen eigen bankrekening had. Feitelijk maakte de zus geen huur over naar haar eigen rekening, zoals appellante heeft gesteld, maar betaalde de zus bij wijze van huurbetalingen de hypotheekkosten van het woonhuis ter hoogte van € 1.184,04 rechtstreeks aan de hypotheeknemer Nationale Nederlanden. Dat de zus de hypotheekkosten voldeed volgt uit de bankafschriften van de zus. In dit verband is van betekenis dat de zus er een groot belang bij had dat de maandelijkse hypotheeklasten werden voldaan, omdat zij hoofdelijk aansprakelijk was voor de betaling van één van de leningen, waarvoor het woonhuis tot hypothecaire zekerheid diende. Van betekenis is voorts dat de zus als getuige ter zitting heeft verklaard dat appellante geen geld voor overige kosten van levensonderhoud van haar ontving. Appellante leefde van wat zij van de voedselbank ontving. Gelet hierop heeft de commissie niet aannemelijk gemaakt dat appellante kon bewerkstelligen dat zij de overeengekomen huurpenningen kon aanwenden voor andere kosten voor levensonderhoud dan voor de hypotheeklasten.

5.8.

Gelet op 5.6 en 5.7 zijn de overeengekomen huurpenningen niet aan te merken als middelen als bedoeld in artikel 31, eerste lid, van de WWB. Het bestreden besluit berust dan ook niet op een deugdelijke motivering, zodat dit voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Ook de aangevallen uitspraak zal in zoverre deze hierop betrekking heeft moeten worden vernietigd. De Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen.

5.9.

Mede gelet op het feit dat de door appellante en haar zus gekozen regeling bij de toekenning van de bijstand aan appellante bekend was bij de commissie en de commissie de bijstand van appellante hierop al had afgestemd door een toeslag van 10% toe te kennen, ziet de Raad voorts aanleiding om in het kader van een definitieve geschilbeslechting zelf in de zaak te voorzien en besluit 1 te herroepen. Dit betekent dat de met ingang van 20 december 2013 beëindigde bijstand herleeft en door de commissie dient te worden nabetaald aan appellante.

5.10.

Uit 5.9 vloeit voort dat de overige beroepsgronden van appellante tegen bestreden besluit 1 geen bespreking meer behoeven.

5.11.

Het verzoek van appellante om de commissie te veroordelen tot vergoeding van schade, naar de Raad begrijpt in de vorm van wettelijke rente over de na te betalen bijstand, wordt toegewezen. De wettelijke rente moet worden berekend overeenkomstig de uitspraak van de Raad van 25 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1958.

6.1.

Gelet op 5.9 bestaat geen grondslag meer voor de aanvraag om bijstand van appellante van 24 januari 2014. De beroepsgronden die zij heeft aangevoerd tegen de afwijzing van deze aanvraag behoeven dan ook geen bespreking. In het kader van een definitieve geschilbeslechting zal de Raad met vernietiging van de aangevallen uitspraak in zoverre en doende wat de rechtbank zou behoren te doen, het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en besluit 2 herroepen.

7.1.

Appellante heeft op 26 februari 2014 bijstand aangevraagd met als gewenste ingangsdatum 6 december 2013. De hier te beoordelen periode loopt dan ook van 6 december 2013 tot en met 19 maart 2014, de datum van afwijzing van de aanvraag.

7.2.

7.3.

Uit 5.9, 6.1 en 7.2 vloeit voort dat appellante in de periode van 6 december 2013 tot 26 februari 2014 recht had op bijstand naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 10%. Aan de orde is slechts nog de vraag of appellante met terugwerkende kracht tot 6 december 2013 recht had op een toeslag van 20%.

7.4.

Op grond van artikel 43, eerste lid, van de WWB stelt het college het recht op bijstand op schriftelijke aanvraag of, indien een schriftelijke aanvraag niet mogelijk is, ambtshalve vast. In artikel 44, eerste lid, van de WWB is bepaald dat, indien door het college is vastgesteld dat recht op bijstand bestaat, de bijstand wordt toegekend vanaf de dag waarop dit recht is ontstaan, voor zover deze dag niet ligt voor de dag waarop de belanghebbende zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen.

7.5.

Volgens vaste rechtspraak inzake toepassing van artikel 43 en 44 van de WWB (uitspraak van 21 maart 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV8690) bestaat in beginsel geen recht op bijstand over een periode voorafgaand aan de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen of - in voorkomende gevallen - een aanvraag om bijstand heeft ingediend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen.

7.6.

Appellante heeft geen bijzondere omstandigheden aannemelijk gemaakt die leiden tot het oordeel dat het college met terugwerkende kracht meer bijstand moest verlenen. Daarbij is in het licht van wat onder 7.5 is overwogen van betekenis dat appellante geen bezwaar heeft gemaakt tegen de toekenning van de bijstand per 9 augustus 2012 naar de norm voor een alleenstaande met een toeslag van 10% en dat deze bijstand ook voor de periode van 6 december 2013 tot 26 februari 2014 geldt. De Raad zal het bezwaar tegen besluit 3 voor zover dit ziet op een eerdere ingangsdatum van de bijstand met een toeslag van 20% dan ook ongegrond verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van bestreden besluit 3.

8.1.

Appellante heeft tegen de aangevallen uitspraak voor zover die betrekking heeft op de woonkostentoeslag geen gronden aangevoerd, zodat de aangevallen uitspraak in zoverre niet is aangevochten.

8.2.

De commissie heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak een nader besluit genomen. Het nader besluit wordt, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrokken, aangezien dit besluit niet volledig tegemoetkomt aan het beroep.

8.3.

Het nader besluit is genomen door de Commissie Sociaal Domein. Deze commissie is bij besluit van 10 februari 2015 ingesteld door het college van burgemeester en wethouders van Breda. In artikel 24 van het op 23 maart 2015 bekendgemaakte Reglement behandeling bezwaarschriften Commissie Sociaal Domein is bepaald dat de commissie bevoegd blijft bezwaarschriften te behandelen tegen beslissingen die voor 1 januari 2015 zijn genomen. Het besluit waartegen bezwaar is gemaakt dateert van 25 juni 2014. Gelet hierop was de commissie bevoegd te beslissen op het bezwaar. Nu ook de commissie ter zitting is vertegenwoordigd, leest de Raad het nader besluit zo dat het is genomen door de commissie.

8.4.

Aan de orde is de vraag of de commissie de aanvraag van appellante om een woonkostentoeslag terecht en op juiste grond heeft afgewezen.

8.5.

Op grond van artikel 35, eerste lid, van de Participatiewet (PW) heeft de alleenstaande of het gezin recht op bijzondere bijstand voor zover de alleenstaande of het gezin niet beschikt over de middelen om te voorzien in de uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan en deze kosten naar het oordeel van het college niet kunnen worden voldaan uit de bijstandsnorm, de langdurigheidstoeslag, het vermogen en het inkomen, voor zover dat meer bedraagt dan de bijstandsnorm.

8.6.

De commissie heeft overeenkomstig de aangevallen uitspraak de aanvraag getoetst aan de beleidsregels. In artikel 2, tweede lid, van de beleidsregels staat dat de bijstand wordt verstrekt als de belanghebbende voldoende besef van eigen verantwoordelijkheid heeft getoond en een beroep op eigen netwerk, de sociale omgeving of voorliggende voorzieningen niet mogelijk is geweest. Ingevolge artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de beleidsregels wordt onder woonkosten voor een woonkostentoeslag verstaan indien een eigen woning wordt bewoond: de tot een bedrag per maand omgerekende som van de hypotheekrente, de in verband met het eigendom hebben van de woning te betalen zakelijke lasten en een naar omstandigheden vast te stellen bedrag voor onderhoud.

8.7.

De commissie heeft met voormelde beleidsregel nadere invulling gegeven aan het criterium dat sprake moet zijn van uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de PW. De bestuursrechter dient zich echter over de aard van de kosten ten volle een eigen oordeel te vormen en is daarbij niet gebonden aan beleid van het bestuursorgaan. Bij die beoordeling is het volgende van betekenis.

8.8.

8.9.

Uit 8.8 volgt dat het nader besluit niet berust op een deugdelijke motivering. De Raad ziet aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, nu niet aannemelijk is dat appellante door het gebrek in de motivering van het bestreden besluit is benadeeld. Het college heeft zich namelijk ter zitting van de Raad op het standpunt gesteld dat zich ten tijde van de aanvraag geen woonkosten als bedoeld in de beliedsregels voordeden, nu deze door de zus van appellante werden betaald. Uit de door appellante bij de aanvraag om een woonkosten toeslag overgelegde gegevens, waaronder de bankafschriften van de zus, blijkt dat de zus wel dergelijke woonkosten heeft betaald, maar niet dat appellante daarnaast nog enige woonkosten als hier bedoeld maakte. Uit artikel 35, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 11, eerste lid, van de WWB vloeit voort dat in beginsel geen plaats is voor verlening van bijzondere bijstand voor kosten waarin ten tijde van de aanvraag reeds is voorzien. Gelet hierop had appellante geen recht op bijzondere bijstand in de vorm van een woonkostentoeslag. De commissie heeft de aanvraag van appellante terecht afgewezen.