Centrale Raad van Beroep, 26-09-2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3310, 15/6003 WWB

1.1.

Appellant ontving sinds 7 december 2011 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande. Hij stond sinds 21 mei 2013 ingeschreven op het adres [adres] te [woonplaats] (uitkeringsadres).

1.2.

Op 12 februari 2014 heeft het hennepteam van de gemeente Rotterdam in de kelder van het uitkeringsadres een in werking zijnde hennepkwekerij met 566 planten en de voor hennepteelt benodigde apparatuur aangetroffen. In verband hiermee heeft [naam fraudespecialist] , fraudespecialist in dienst van Stedin Netbeheer BV (fraudespecialist), bij de politie-aangifte van diefstal van elektriciteit gedaan over de periode van 2 oktober 2013 tot en met 12 februari 2014. Volgens de aangifte van de fraudespecialist kan worden uitgegaan van een volledige hennepoogst van 70 dagen en een deel van een hennepoogst van 63 dagen. De bevindingen van de fraudespecialist zijn neergelegd in de rapportage diefstal energie van 11 februari 2014 (lees: 12 februari 2014). Het hennepteam heeft van deze bevindingen op 7 maart 2014 mededeling gedaan aan het college. Naar aanleiding hiervan heeft de unit Bijzondere Onderzoeken van het cluster Werk & Inkomen van de gemeente Rotterdam (BO) een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. Een sociaal rechercheur van de BO heeft in dit verband onder meer dossieronderzoek verricht en op 10 april 2014 gesproken met appellant. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapportage bestuursrechtelijk onderzoek van 14 april 2014.

1.3.

Het college heeft in de onderzoeksresultaten aanleiding gezien om bij besluit van 25 april 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 9 oktober 2014 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellant over de periode van 2 oktober 2013 tot en met 12 februari 2014 te herzien (lees: in te trekken) en de over deze periode gemaakte kosten van bijstand tot een bedrag van € 4.647,41 van appellant terug te vorderen. Het college heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat appellant heeft verzwegen dat hij inkomsten heeft verworven of zou hebben kunnen verwerven met de exploitatie van een hennepkwekerij in zijn woning, zodat hij de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Als gevolg daarvan kan het recht op bijstand niet worden vastgesteld.

1.4.

Bij besluit van 4 juli 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 28 oktober 2014 (bestreden besluit 2), heeft het college aan appellant een boete opgelegd van € 3.898,85, gelijk aan 100% van het nettobedrag van de verstrekte bijstand over de in 1.3 vermelde periode.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard, het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de uitspraak daarvoor in de plaats treedt, het besluit van 4 juli 2014 herroepen en aan appellant een boete van € 2.500,- opgelegd. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat in beginsel dient te worden uitgegaan van een boete van 100% van het netto benadelingsbedrag. De rechtbank heeft evenwel in de financiële situatie van appellant reden gezien om de boete te matigen.

3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Vaststaat dat op 12 februari 2014 in de door appellant gehuurde woning op het uitkeringsadres een in werking zijnde hennepkwekerij is aangetroffen en dat appellant daarvan geen melding heeft gemaakt bij het college. Tussen partijen is in geschil of het college aannemelijk heeft gemaakt dat appellant in de hier te beoordelen periode, lopend van 2 oktober 2013 tot en met 12 februari 2014, de in de door hem gehuurde woning aangetroffen hennepkwekerij heeft geëxploiteerd.

4.2.

Het feit dat in de door appellant gehuurde woning een hennepkwekerij is aangetroffen rechtvaardigt de vooronderstelling dat appellant daarvan exploitant is geweest en dat de opbrengst (ook) hem ten goede is gekomen.

4.3.

Appellant betwist dat hij de exploitant van de hennepkwekerij was. Daartoe heeft hij aangevoerd dat hij zijn woning heeft onderverhuurd, dat hij sinds de onderverhuur niet meer in zijn woning verbleef, dat hij niet op de hoogte was van het bestaan van de hennepkwekerij en dat hij met de exploitatie ervan ook geen enkele bemoeienis heeft gehad. Appellant heeft verder aangevoerd dat hij uit de onderverhuur geen andere inkomsten heeft ontvangen dan één keer € 200,-. De beroepsgrond slaagt niet. Appellant heeft wat hij heeft aangevoerd niet aan de hand van enig concreet gegeven of stuk onderbouwd. Zo stelt appellant niet te beschikken over nadere persoonsgegevens, adres of telefoonnummer van de onderhuurder en heeft appellant geen op schrift gesteld (onder)huurcontract of andere bescheiden overgelegd om zijn standpunt over de onderhuur te onderbouwen. De stelling dat appellant in de te beoordelen periode niet op het uitkeringsadres verbleef is, wat ervan zij, ontoereikend om aan te nemen dat hij niet in staat was de hennepkwekerij te exploiteren of daarbij betrokken te zijn en dat hij geen wetenschap had van de exploitatie van de hennepkwekerij. Ook de stelling van appellant dat hij, nadat hij zijn woning op 12 februari 2014 in chaos had aangetroffen, zelf de politie heeft gebeld, en zijn stelling dat hij niet strafrechtelijk is vervolgd, heeft hij niet met concrete stukken onderbouwd.

4.4.

De exploitatie van de hennepkwekerij in de woning van appellant is een omstandigheid waarvan het appellant redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat deze van invloed kon zijn op (de omvang van) het recht op bijstand en dat hij daarvan het college onverwijld mededeling had moeten doen. Vergelijk de uitspraak van 13 december 2016 ECLI:NL:CRVB:2016:5094. Door van de exploitatie van de hennepkwekerij in zijn woning geen mededeling te doen heeft appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden. De rechtbank heeft het college terecht gevolgd in zijn standpunt dat appellant geen concrete en verifieerbare gegevens heeft verstrekt over de aanvang van de kwekerij, de productie en de opbrengsten. Als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting kan het recht op bijstand over de hier te beoordelen periode niet worden vastgesteld.

4.5.

Uit 4.1 tot en met 4.4 volgt dat het college gehouden was om de aan appellant over de te beoordelen periode verleende bijstand in te trekken. Met het vorenstaande is tevens gegeven dat het college gehouden was om de kosten van bijstand over die periode terug te vorderen.

4.6.

4.7.

Uit wat onder 4.5 is overwogen volgt dat in rechte is komen vast te staan dat appellant over de te beoordelen periode geen recht op bijstand had. Zoals eerder is overwogen (uitspraak van 21 juli 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2451) brengt dit niet mee dat de schending van de inlichtingenverplichting ook in dit geding met betrekking tot de opgelegde boete zonder meer een vaststaand gegeven is. Daarover dient bij betwisting, evenals over de feiten, een zelfstandig oordeel te worden gegeven. Dit uitgangspunt kan bij de waardering van het bewijsmateriaal bij een opgelegde boete met zich kan meebrengen dat de bestuursrechter bepaalde feiten, die bij beantwoording van de vraag of sprake is van schending van de inlichtingenverplichting als vaststaand hebben te gelden, in het kader van de toetsing van een met de schending van de inlichtingenverplichting direct samenhangende bestuurlijke boete, niet als vaststaand mag aannemen, omdat het bewijsmateriaal daarvoor niet overtuigend genoeg is.

4.8.

Artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bevat de waarborg dat een ieder tegen wie een strafvervolging is ingesteld - een boeteoplegging wordt aangemerkt als het instellen van een strafvervolging - voor onschuldig wordt gehouden, totdat zijn schuld volgens de wet is bewezen. Deze waarborg brengt mee dat het college feiten moet stellen en, voor zover betwist, moet bewijzen dat als gevolg van een schending van de inlichtingenverplichting bijstand tot het benadelingsbedrag onverschuldigd is betaald. In geval van twijfel dient aan de uitkeringsontvanger het voordeel van de twijfel te worden gegund. Vergelijk de uitspraak van 13 december 2016 ECLI:NL:CRVB:2016:5094. De bewijslast bij een bestraffende sanctie als hier aan de orde is dus zwaarder dan die bij de toepassing van de bevoegdheid tot beëindiging, herziening en intrekking op de grond dat de inlichtingenverplichting is geschonden en van de bevoegdheid tot terugvordering van deswege ten onrechte of tot een te hoog bedrag ontvangen bijstand. Bij een boeteoplegging moet het college aantonen dat is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 18a van de WWB. Anders dan bij de onder 4.1 opgeworpen vraag is dus niet voldoende dat het college dit aannemelijk heeft gemaakt.

4.9.

Allereerst dient te worden bezien of het hanteren van het (bewijs)vermoeden als bedoeld onder 4.2, beoordeeld naar de onder 4.8 genoemde maatstaf, in voldoende mate recht doet aan de ingevolge het nationale recht geldende regels. Dit betreft in het bijzonder de op grond van de in artikel 6, tweede lid, van het EVRM geldende waarborgen die, ook met betrekking tot de bewijslevering, gelegen zijn in onder meer het fair trial beginsel en in het reeds genoemde vermoeden van onschuld. De rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) laat toe dat voor het bewijs gebruik wordt gemaakt van vermoedens (arrest van het EHRM van 7 oktober 1988, no. 10519/83, Salabiaku tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1988:1007JUD001051983). Uit deze rechtspraak volgt dat het in 4.2 genoemde (bewijs)vermoeden ten behoeve van de bestuurlijke beboeting kan worden gebruikt voor het bewijs dat een betrokkene de exploitant is van een in zijn woning aangetroffen hennepkwekerij. Het bepaalde in artikel 6, tweede lid, van het EVRM brengt wel mee dat de betrokkene een redelijke mogelijkheid moet hebben zich daartegen te verweren en dat geen sprake mag zijn van omkering van de bewijslast. Aan die eisen is in dit geval voldaan, nu moet worden geoordeeld dat dit (bewijs)vermoeden weerlegbaar is en dat de rechten van verdediging van appellant worden gewaarborgd. Appellant kan zich immers verweren, hetzij door de feiten en omstandigheden te betwisten die aan het (bewijs)vermoeden ten grondslag zijn gelegd, hetzij door andere feiten te stellen, waardoor redelijke twijfel wordt gewekt aan de redengevende kracht van dat vermoeden, zodat dit vermoeden wordt ontzenuwd. Het hier aan de orde zijnde (bewijs)vermoeden betreft een zo krachtige aanwijzing dat appellant de exploitant van de hennepkwekerij is geweest, dat van hem redelijkerwijs een geconcretiseerde verklaring met betrekking tot dit element van het beboetbare feit mag worden verlangd. De hiervoor genoemde mogelijkheden tot verweer brengen voorts mee dat in dit geval aan de eisen van artikel 6, tweede lid, van het EVRM is voldaan indien het bewijs wordt gebaseerd op het niet-ontzenuwde vermoeden als bedoeld onder 4.2. Dit komt niet neer op een door artikel 6, tweede lid, van het EVRM verboden omkering van de bewijslast.

4.10.

Appellant heeft ook in het geding met betrekking tot de opgelegde boete bestreden dat hij de hennepkwekerij heeft geëxploiteerd en zich op het standpunt gesteld dat hij derhalve de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. Appellant heeft wat hij heeft aangevoerd echter op geen enkele wijze onderbouwd of geconcretiseerd en heeft daarmee zelfs geen begin van bewijs geleverd. De gedingstukken bevatten ook geen enkel aanknopingspunt voor de stelling van appellant dat een ander de hennepkwekerij heeft opgezet en geëxploiteerd. Dit betekent, beoordeeld naar de onder 4.8 en 4.9 genoemde maatstaven, dat appellant er niet in is geslaagd het vermoeden te ontzenuwen, zodat een toereikende grondslag bestaat voor de conclusie dat appellant de exploitant was van de in zijn woning aangetroffen hennepkwekerij en dat hij daaruit inkomsten heeft verworven, althans heeft kunnen verwerven.

4.11.

Nu voorts vaststaat dat appellant daarvan geen melding heeft gemaakt bij het college, volgt uit wat in 4.10 is overwogen dat het college heeft aangetoond dat appellant onjuiste of onvolledige inlichtingen heeft verstrekt. Van deze schending van de inlichtingenverplichting kan appellant een verwijt worden gemaakt. Gelet hierop was het college gehouden met toepassing van artikel 18a van de WWB een boete op te leggen.

4.12.

Het college is bij de afstemming van de boete op het aspect verwijtbaarheid uitgegaan van opzet. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant de hennepkwekerij exploiteerde. Het college heeft verder de omvang van de kwekerij in aanmerking genomen en de diefstal van elektriciteit.

4.13.

Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 6.1 tot en met 6.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:10, met inachtneming van het feit dat per 1 januari 2017 artikel 18a, van de Participatiewet en het Boetebesluit zijn gewijzigd. Uit die uitspraak volgt dat een weging dient plaats te vinden van alle feiten en omstandigheden en dat de hoogte van de boete moet worden afgestemd op de individuele situatie van de betrokkene. Een beboetbare gedraging leidt bij ‘gewone’ verwijtbaarheid tot een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag. Afwijking van dit percentage naar boven is gerechtvaardigd indien sprake is van opzet of grove schuld. Onder opzet wordt in dit verband verstaan: het willens en wetens handelen of nalaten, wat ertoe heeft geleid dat ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Onder grove schuld wordt verstaan: een ernstige, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid, waardoor ten onrechte of tot een te hoog bedrag aan bijstand is ontvangen. Aangezien opzet of grove schuld zijn te beschouwen als verzwarende omstandigheden, die zullen leiden tot een hogere boete, ligt het op de weg van het bestuursorgaan om aan te tonen dat daarvan sprake is. Afwijking van dit percentage naar beneden is aangewezen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de overtreder. Het bestuursorgaan dient op basis van de beschikbare informatie, zo nodig aangevuld met door de betrokkene nader te verstrekken inlichtingen of gegevens, te beoordelen of sprake is van verminderde verwijtbaarheid.

4.14.

Het college is er niet in geslaagd aan te tonen dat appellant opzettelijk de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Het enkel exploiteren van een hennepkwekerij met een omvang van 566 planten en de diefstal van elektriciteit, zonder dit te melden aan het college, zijn geen omstandigheden die zich in doorslaggevende mate onderscheiden van de onder 4.13 beschreven situatie van ‘gewone’ verwijtbaarheid. Het bestreden besluit 2 komt daarom wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.

4.15.

Uit 4.14 volgt dat ter zake van de schending van de inlichtingenverplichting door appellant bij de afstemming van de boete op het aspect verwijtbaarheid moet worden uitgegaan van ‘gewone’ verwijtbaarheid, zodat een boete van in beginsel 50% van het benadelingsbedrag is aangewezen. Uitgaande van het in 1.5 genoemde bedrag resulteert dit in een bedrag van € 1.729,43.

4.16.

Appellant heeft aangevoerd dat zijn draagkracht nihil is en heeft dit met gegevens onderbouwd. De Raad zal daarom voor de vaststelling van de financiële draagkracht van appellant uitgaan van een fictief inkomen op bijstandsniveau naar de norm van een alleenstaande. Nu sprake is van gewone verwijtbaarheid moet bij het vaststellen van de hoogte van de boete in acht worden genomen dat appellant de boete in twaalf maanden uit de voor beslag vatbare ruimte bij een inkomen op bijstandsniveau kan voldoen. In de situatie van appellant als alleenstaande betekent dit dat de boete dient te worden bepaald op € 1.179,36, te weten twaalfmaal 10% van de alleenstaandennorm ten tijde van deze uitspraak (€ 982,79). Hiermee is voldoende rekening gehouden met de financiële omstandigheden van appellant.

4.17.