Centrale Raad van Beroep, 03-12-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3915, 18/3616 PW

Appellant ontving samen met zijn echtgenote (X) vanaf 16 september 2010 (aanvullende) bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor gehuwden.

Van 16 september 2015 tot 9 november 2015 heeft appellant in detentie verbleven in Duitsland (detentieperiode). In de periode van 16 september 2015 tot en met 10 november 2015 heeft appellant geen bijstand ontvangen en heeft X bijstand ontvangen naar de norm voor een alleenstaande ouder.

Bij besluit van 14 maart 2017 (maatregelbesluit 1), voor zover hier van belang, heeft het college de bijstand bij wijze van maatregel met ingang van 1 april 2017 verlaagd met 100% gedurende één maand, verspreid over drie maanden. Bij besluit van 5 juli 2017 heeft het college het bezwaar van appellant tegen maatregelbesluit 1 niet-ontvankelijk verklaard.

Bij besluit van 28 augustus 2017 (maatregelbesluit 2) heeft het college de bijstand bij wijze van maatregel met ingang van 1 september 2017 verlaagd met 100% gedurende één maand, verspreid over twee maanden. Bij besluit van 10 januari 2018 heeft het college het tegen maatregelbesluit 2 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Hierbij heeft het college de bijstand met ingang van 1 september 2017 verlaagd met 100% gedurende één maand, verspreid over drie maanden.

Bij afzonderlijk besluit van 28 augustus 2017 (maatregelbesluit 3) heeft het college de bijstand bij wijze van maatregel met ingang van 1 november 2017 verlaagd met 20% gedurende maximaal zes maanden. Hangende bezwaar heeft het college dit besluit bij besluit van 29 november 2017 ingetrokken. Bij besluit van 19 december 2017 heeft het college het tegen maatregelbesluit 3 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Op 5 september 2017 heeft het college Annex verzocht advies uit te brengen over de medische beperkingen van appellant en zijn arbeidsmogelijkheden. Naar aanleiding hiervan hebben een bedrijfsarts en een arbeidsdeskundige op 30 oktober 2017 en 4 december 2017 adviezen uitgebracht.

Op 6 september 2017 hebben appellant en X een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de PW aangevraagd.

Bij besluit van 20 september 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 22 november 2017 (bestreden besluit), heeft het college deze aanvraag afgewezen. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant in de referteperiode van 23 oktober 2014 tot 23 oktober 2017 onvoldoende inspanningen heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen omdat bij de maatregelbesluiten 1, 2 en 3 maatregelen zijn opgelegd wegens schending van de re-integratie- en/of participatieverplichtingen. Bovendien heeft appellant in de referteperiode in detentie verbleven, waardoor hem het verwijt treft dat hij zich door eigen toedoen in de situatie heeft gebracht dat hij zich niet of onvoldoende heeft inspannen om tot inkomensverbetering te komen. Het college heeft wat de detentie betreft verwezen naar artikel 4, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit Individuele Inkomenstoeslag Participatiewet Maastricht-Heuvelland 2016 e.v. (Uitvoeringsbesluit).

Op 9 november 2017 heeft het college Annex verzocht advies uit te brengen over de medische beperkingen van X. Daarbij is vermeld dat appellant te kennen heeft gegeven dat hij X niet alleen kan laten in verband met haar depressie. Naar aanleiding hiervan heeft een psycholoog op 30 november 2017 advies uitgebracht.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Bij brief van 7 oktober 2019 heeft het college de grondslag van het bestreden besluit desgevraagd nader toegelicht. Hierbij heeft het college te kennen gegeven dat maatregelbesluit 3 niet langer aan het bestreden besluit ten grondslag wordt gelegd.

Bij uitspraken van heden in de zaken 18/3617 PW en 18/3618 PW heeft de Raad de maatregelbesluiten 1 en 2 herroepen omdat het college de aan appellant verweten gedragingen niet aannemelijk heeft gemaakt en er daarom geen ruimte was voor het opleggen van een maatregel. Dat betekent dat aan het bestreden besluit in zoverre de grondslag komt te ontvallen. Ter zitting heeft het college desgevraagd bevestigd dat het in dat geval het bestreden besluit wenst te handhaven op de grond dat appellant in de referteperiode in detentie heeft verbleven.

Appellant heeft betoogd dat de individuele inkomenstoeslag niet uitsluitend vanwege zijn detentieverleden kan worden afgewezen. Het onder 4.1.7 tot en met 4.1.9 weergegeven beleid waarop het college zich beroept is veel te algemeen geformuleerd. Volgens appellant moet bij de beoordeling of een individuele inkomenstoeslag wordt verleend ook rekening worden gehouden met (zijn) individuele omstandigheden.

Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld (zie de uitspraak van 16 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1825), is artikel 36 van de PW naar inhoud en strekking nagenoeg gelijkluidend aan het tot 1 januari 2015 geldende artikel 36 van de Wet werk en bijstand (WWB) waarin de langdurigheidstoeslag was geregeld. In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Kamerstukken II, 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 22 en 23) is vermeld dat de categoriale langdurigheidstoeslag is omgevormd tot een individuele inkomenstoeslag voor personen tot de AOW-gerechtigde leeftijd die langdurig van een laag inkomen rond moeten zien te komen en gelet op hun individuele omstandigheden geen zicht hebben op verbetering van het inkomen. Daarbij is het volgende opgemerkt:

Het college hanteert bij de beoordeling of een belanghebbende uitzicht heeft op inkomensverbetering het beleid zoals weergegeven onder 4.1.7 tot en met 4.1.9. Hoewel in zijn algemeenheid ervan kan worden uitgegaan dat belanghebbenden die in de referteperiode gedetineerd zijn geweest zich niet of onvoldoende hebben ingespannen om tot inkomensverbetering te komen, dient ook in die gevallen een beoordeling plaats te vinden van de individuele omstandigheden van die belanghebbende. Omdat uit het beleid van het college volgt dat bij een detentieverleden in de referteperiode een individuele beoordeling van het uitzicht op inkomensverbetering niet wordt gemaakt, gaat dit beleid in zoverre de grenzen van een redelijke beleidsbepaling te buiten. In zoverre slaagt het onder 4.4 weergegeven betoog van appellant. Dit betekent dat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank heeft dat niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt dan ook voor vernietiging in aanmerking. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het bestreden besluit vernietigen. Aansluitend dient te worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. Daartoe wordt het volgende overwogen.

Gelet op het verhandelde ter zitting is niet in geschil dat appellant gedurende de gehele referteperiode, met uitzondering van de detentieperiode, als oproepkracht werkzaamheden heeft verricht. Zo werkte appellant voorafgaand aan zijn detentie bij [naam bedrijf 1] en is hij na afloop van zijn detentie gaan werken bij [naam bedrijf 2]. Appellant heeft ook bij [naam bedrijf 3] gewerkt, daarna bij [naam bedrijf 4] en aansluitend weer bij [naam bedrijf 1]. Op 19 oktober 2017 is appellant met dat werk gestopt in verband met de gezondheidssituatie van X. Uit de onder 1.6 vermelde adviezen van Annex blijkt voorts dat appellant op basis van medisch/arbeidskundig onderzoek geschikt was voor voltijds reguliere arbeid, indien rekening gehouden zou zijn met zijn beperking voor lopen. Uit het onder 1.9 vermelde advies van Annex blijkt dat het arbeidsvermogen van X 0% was. Verder is in dat advies vermeld dat de gezondheid van X het afgelopen jaar ernstig is verslechterd en dat dit invloed heeft op het leven van appellant. Appellant heeft veel verzorgende taken overgenomen en doet zijn best om X toch nog enigszins te activeren. Dit is zeer belangrijk voor de gezondheid van X. De kans dat X passende medische zorg gaat accepteren heeft zeer veel te maken met de stimulans daartoe van appellant. Daarom wordt geadviseerd dat appellant maximaal twee uur per dag aaneengesloten van huis kan voor werk of opleiding. Het college heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat X in mei 2017 wegens ziekte is uitgevallen.

Op grond van wat is overwogen in 4.7 is de conclusie gerechtvaardigd dat appellant ten tijde hier van belang geen uitzicht op inkomensverbetering had. Gelet op de omstandigheid dat het college ter zitting heeft verklaard zich te refereren aan het oordeel van de Raad over het uitzicht op inkomensverbetering van appellant en in aanmerking genomen dat niet is gebleken van andere beletselen om voor individuele inkomenstoeslag in aanmerking te worden gebracht, bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien. De Raad zal het besluit van 20 september 2017 herroepen en bepalen dat aan appellant over het jaar 2017 alsnog individuele inkomenstoeslag wordt toegekend naar de voor hem geldende norm.