Centrale Raad van Beroep, 24-12-2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4333, 16/1083 AWBZ

1.1.

Het zorgkantoor heeft aan appellanten op grond van de Regeling subsidies AWBZ (Rsa) voor het jaar 2014 een persoonsgebonden budget (pgb) verleend voor zorg op grond van het bepaalde bij en krachtens de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ).

1.2.

Het zorgkantoor heeft bij brief van 30 april 2015 de verantwoording van het pgb door appellant over de tweede helft van 2014 geheel afgekeurd.

1.3.

Bij besluit van 28 augustus 2015 (bestreden besluit 1) heeft het zorgkantoor het bezwaar van appellant tegen de brief van 30 april 2015 ongegrond verklaard. Het zorgkantoor heeft zich op het standpunt gesteld dat diverse stukken waarom is gevraagd nog steeds ontbreken en dat de pgb-administratie van appellant meerdere onregelmatigheden bevat. Appellant heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het pgb is besteed aan AWBZ-zorg. Het zorgkantoor heeft wel een aantal betalingen alsnog goedgekeurd.

1.4.

Het zorgkantoor heeft bij besluit van 10 december 2015 het pgb van appellant voor het jaar 2014 lager vastgesteld dan het bij de verlening bepaalde bedrag en de te veel betaalde voorschotten van appellant teruggevorderd Appellant heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen dit besluit.

1.5.

Het zorgkantoor heeft bij brief van 30 april 2015 de verantwoording van het pgb door appellante over de tweede helft van 2014 geheel afgekeurd.

1.6.

Bij besluit van 28 augustus 2015 (bestreden besluit 2) heeft het zorgkantoor het bezwaar van appellante tegen de brief van 30 april 2015 ongegrond verklaard. Het zorgkantoor heeft zich op het standpunt gesteld dat stukken waarom is gevraagd nog steeds ontbreken en dat de pgb-administratie van appellante meerdere onregelmatigheden bevat. Appellante heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het pgb is besteed aan AWBZ-zorg. Het zorgkantoor heeft wel een aantal betalingen alsnog goedgekeurd.

1.7.

Bij brief van 22 april 2016 heeft het zorgkantoor het door appellante over de eerste helft van 2014 verantwoorde bedrag geheel afgekeurd.

1.8.

Het zorgkantoor heeft bij afzonderlijk besluit van 22 april 2016 het pgb van appellante voor het jaar 2014 lager vastgesteld dan het bij de verlening bepaalde bedrag en de daardoor te veel betaalde voorschotten van appellante teruggevorderd.

1.9.

Bij besluit van 14 juli 2016 (bestreden besluit 3) heeft het zorgkantoor het bezwaar van appellante tegen de in 1.7 vermelde brief en het in 1.8 vermelde besluit ongegrond verklaard.

1.10.

Bij besluit van 7 mei 2015, gehandhaafd bij besluit van 9 juli 2015 (bestreden besluit 4) heeft het zorgkantoor het recht op een pgb van appellante met ingang van 1 mei 2015 beëindigd.

2.1.

Bij aangevallen uitspraak I heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.

2.2.

Bij aangevallen uitspraak II heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 4 ongegrond verklaard.

2.3.

Bij aangevallen uitspraak III heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 niet‑ontvankelijk verklaard voor zover gericht tegen het besluit tot vaststelling van het pgb over 2014 en ongegrond verklaard voor het overige.

3. Appellanten hebben zich op de hierna te bespreken gronden in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Appellanten hebben op 11 november 2019 verzocht om uitstel van de zitting. Dit verzoek is op 12 november 2019 gemotiveerd afgewezen. De Raad voegt hier nog aan toe dat de bij het verzoek gevoegde medische verklaring onvoldoende concreet is en niet toegespitst is op de situatie van appellanten. Verder is van belang dat appellanten zijn opgeroepen te verschijnen bij hun gemachtigde voor wie er geen beletsel bestond. De gemachtigde is ook verschenen ter zitting.

4.2.

In de uitspraken van 14 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4641 en ECLI:NL:CRVB:2016:4642, en van 5 juli 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2379, heeft de Raad uiteengezet hoe het wettelijk systeem voor de verlening, verantwoording en vaststelling van een pgb op grond van de AWBZ moet worden begrepen. Uit deze uitspraken volgt dat het zorgkantoor met in 1.2, 1.5 en 1.7 genoemde brieven buitenwettelijke beslissingen heeft genomen. Bestreden besluit 1 wordt geacht deel uit te maken van het in 1.4 genoemde vaststellingsbesluit van 10 december 2015. Bestreden besluit 2 wordt geacht deel uit te maken van het in 1.8 genoemde vaststellingsbesluit van 22 april 2016, zoals gehandhaafd bij bestreden besluit 3. In aangevallen uitspraak I heeft de rechtbank dit niet onderkend. Ook in aangevallen uitspraak III heeft de rechtbank het juiste toetsingskader miskend. Omwille van de duidelijkheid zal de Raad deze beide aangevallen uitspraken geheel vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen tegen het besluit van 10 december 2015 en de vaststelling in bestreden besluit 3 beoordelen.

4.3.

Niet in geschil is dat appellanten niet hebben voldaan aan de in artikel 2.6.9 van de Rsa neergelegde verplichtingen. Het zorgkantoor was dan ook op grond van artikel 4:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd het pgb lager vast te stellen dan de bij de verleningen bepaalde bedragen.

4.4.

Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BZ9635) moet het zorgkantoor de bevoegdheid om pgb’s lager vast te stellen uitoefenen met inachtneming van het geschreven en het ongeschreven recht, daaronder begrepen de in artikel 3:4 van de Awb neergelegde verplichting tot evenredige belangenafweging. Bij deze afweging is van belang of de verzekerde, ondanks dat door hem niet aan de gestelde verplichtingen is voldaan, voldoende aannemelijk en inzichtelijk heeft gemaakt dat de gedeclareerde zorg daadwerkelijk is verleend, dat deze zorg uit het pgb mag worden betaald en dat deze zorg daadwerkelijk is betaald. Nu de bewijslast in deze op de verzekerde rust, draagt de verzekerde het bewijsrisico. Als door de verzekerde onvoldoende aannemelijk en inzichtelijk wordt gemaakt dat, en in welke omvang, AWBZ-zorg is verleend en betaald, dient zijn belang te wijken voor het belang van handhaving van de niet nagekomen verplichtingen.

4.5.

Appellanten hebben ook in hoger beroep niet toegelicht of anderszins op volledige, eenduidige en objectief verifieerbare wijze inzichtelijk gemaakt hoe zij de pgb’s hebben besteed. Met de stelling van appellanten dat zij geld hebben uitgeleend aan een zorgverlener en geld hebben gestort op een derdenrekening in verband met een geschil met diezelfde zorgverlener over het aantal gewerkte uren en het overleggen van het vonnis van de rechtbank in dat geschil, hebben zij nog niet voldoende inzichtelijk gemaakt dat en in welke omvang AWBZ-zorg is verleend en wat daarvoor is betaald. Hierdoor is niet aannemelijk geworden dat meer zorg is verleend en betaald dan het zorgkantoor reeds heeft goedgekeurd. De enkele verwijzing naar ingediende urendeclaraties en bankafschriften is niet voldoende voor een ander oordeel. Dit leidt tot de conclusie dat appellanten niet aan de op hen rustende bewijslast hebben voldaan om aannemelijk en inzichtelijk te maken dat de pgb’s zijn besteed aan AWBZ‑zorg.

4.6.

Het betoog van appellanten dat zij erop mochten vertrouwen dat het zorgkantoor, gelet op het goedkeuren van diverse (contante) betalingen uit hun pgb’s voor 2012 en 2013, voor 2014 soortgelijke betalingen eveneens zou goedkeuren, slaagt niet. Wat ook zij van goedkeuring door het zorgkantoor van de verantwoording van pgb’s voor andere jaren, dat ontslaat appellanten er niet van om aan de verplichtingen verbonden aan de voor 2014 verleende pgb’s te voldoen. Dat [naam X], destijds werkzaam bij het zorgkantoor als medewerker bezwaar en beroep, namens het zorgkantoor aan appellanten toezeggingen zou hebben gedaan over het goedkeuren van de verantwoording van de pgb’s voor het jaar 2014 hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt. Een dergelijke toezegging blijkt niet uit het e‑mailbericht van [naam X] aan hun gemachtigde van 16 september 2014. Evenmin is – na het horen van [naam X] als getuige ter zitting – gebleken van mondeling gedane toezeggingen door [naam X]. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.

4.7.

Wat in 4.5 en 4.6 is overwogen leidt tot de conclusie dat de wijze waarop het zorgkantoor gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om de pgb’s lager vast te stellen niet onredelijk is. Het zorgkantoor is vervolgens op grond van artikel 4:95, vierde lid, tweede volzin, van de Awb bevoegd om de onverschuldigd aan appellanten betaalde voorschotten van hen terug te vorderen. De door appellanten aangevoerde omstandigheden leiden er niet toe dat het zorgkantoor niet redelijkerwijs tot terugvordering heeft kunnen overgaan. Niet is gebleken dat de terugvorderingen bij appellanten tot onaanvaardbare gevolgen zullen leiden. Het zorgkantoor zal bij de inning of invordering van de geldschuld rekening moeten houden met de bescherming van de beslagvrije voet.

4.8.

Uit 4.2 tot en met 4.7 volgt dat het beroep van appellant tegen het besluit van 10 december 2015 en het beroep van appellante tegen de vaststelling in bestreden besluit 3 ongegrond zijn.

4.9.

Het zorgkantoor heeft appellante bij besluit van 12 februari 2015 voor het jaar 2015 een persoonsgebonden budget (pgb) verleend voor zorg. Het zorgkantoor heeft desgevraagd meegedeeld dat de wettelijke grondslag van de indicatie en de verlening van het pgb is gelegen in de Wet langdurige zorg (Wlz) en in de Regeling langdurige zorg (Rlz) en dat de wettelijke grondslag van het besluit tot beëindiging van het pgb per 1 mei 2015 gelegen is in artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rlz. Aan de beëindiging heeft het zorgkantoor ten grondslag gelegd dat appellante zich bij de eerdere verstrekking van een pgb op grond van de AWBZ niet heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen.

4.10.

Artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rlz is ingevoerd bij Regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 19 september 2016, kenmerk 1013765-154757-LZ, houdende wijziging van de Regeling langdurige zorg i.v.m. het regelen van overbruggingszorg, het verhogen van het pgb-plafond 2016 en het aanpassen van het overgangsrecht (Stcrt. 2016, 50899) en is in werking getreden op 30 september 2016 met terugwerkende kracht tot 1 januari 2015. Ten tijde van bestreden besluit 4 bestond dit artikellid dus nog niet, zodat het zorgkantoor dit besluit ook niet hierop heeft kunnen baseren. Bovendien heeft de Raad in zijn uitspraak van 3 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:42, geoordeeld dat uit de definitie van het pgb in artikel 1.1.1 van de Wlz volgt dat in die wet en de daarop berustende bepalingen met een pgb wordt bedoeld een pgb op grond van de Wlz en dat artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder c, van de Regeling langdurige zorg dan ook niet zo dient te worden uitgelegd dat het zorgkantoor de verleningsbeschikking kan intrekken of wijzigen indien de verzekerde zich bij de eerdere verstrekking van een pgb op grond van de AWBZ niet heeft gehouden aan de opgelegde verplichtingen. Ook om deze reden kan de beëindiging van het pgb niet worden gebaseerd op artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder c, van de Rlz. De door het zorgkantoor naar voren gebrachte omstandigheid dat hij het niet naleven van de verplichtingen in voor het over 2014 verleende pgb niet eerder dan in 2015 kon vaststellen, doet er niet aan af dat geen wettelijke grondslag bestaat voor bestreden besluit 4.

4.11.

Uit wat is overwogen in 4.9 en 4.10 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak II slaagt. Deze uitspraak zal worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en bestreden besluit 4 vernietigen. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien als bedoeld in artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb door het besluit van 7 mei 2015 te herroepen. Dit betekent dat het besluit van 12 februari 2015 herleeft.

5.1.

Appellante heeft verzocht om vergoeding van de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar. Nu bij deze uitspraak het besluit van 7 mei 2015 wordt herroepen wegens aan het zorgkantoor te wijten onrechtmatigheid, zal het zorgkantoor op grond van artikel 8:75 in verbinding met artikel 7:15 van de Awb worden veroordeeld in de kosten van appellante in bezwaar. Deze kosten worden begroot op € 1.024,- aan kosten van rechtsbijstand. Voor vergoeding van de kosten in bezwaar in de overige zaken bestaat geen aanleiding, nu niet aan de vereisten van artikel 7:15 van de Awb is voldaan.

5.2.

Aanleiding bestaat voorts om het zorgkantoor te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Daarbij gaat de Raad voor de zaken 16/1083 AWBZ, 16/1084 AWBZ en 17/4014 AWBZ in hoger beroep en voor de zaken 16/1083 AWBZ en 16/1084 AWBZ ook in beroep uit van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), nu deze zaken gelijktijdig zijn behandeld door Raad en – wat betreft de zaken 16/1083 AWBZ en 16/1084 AWBZ – de rechtbank en de werkzaamheden in de zaken nagenoeg identiek zijn geweest, zodat zij voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Bpb in beroep en in hoger beroep worden beschouwd als één zaak. Voorts is bij deze berekening de wegingsfactor 1 toegepast, die gehanteerd wordt bij minder dan vier samenhangende zaken. Deze kosten worden begroot op € 3.072,- in beroep en € 2.560,-, in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 5.632,-. Ook dient het college het door appellante in beroep tegen bestreden besluit 4 en het door appellanten in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 541,- te vergoeden.