Centrale Raad van Beroep, 19-11-2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2873, 15/7201 ZVW

1.1.

Ten tijde in dit geding van belang woonde appellant in Nederland en stond hij op de loonlijst van een te Cyprus gevestigde onderneming. Zijn werkzaamheden placht appellant te verrichten in twee of meer lidstaten van de Europese Unie of de Europese Vrijhandelsassociatie.

1.2.

Bij brief van 18 maart 2013 heeft CAK appellant gemaand om binnen drie maanden een zorgverzekering af te sluiten die voldoet aan de vereisten van de Zorgverzekeringswet (Zvw). Daarbij is appellant erop gewezen dat CAK, als appellant zich niet binnen drie maanden heeft verzekerd, een boete zal opleggen van ongeveer € 350,-.

1.3.

Appellant heeft niet op de brief van 18 maart 2013 gereageerd.

1.4.

Bij besluit van 5 juli 2013 (boetebesluit) heeft CAK aan appellant een boete opgelegd van € 369,51.

1.5.

Appellant heeft bij CAK bezwaar gemaakt tegen het onder 1.4 vermelde besluit. Daarbij heeft appellant te kennen gegeven dat hij in het buitenland werkt en dat voor hem een zorgverzekering is afgesloten bij OOM Verzekeringen.

1.6.

Op 5 juni 2013 heeft de pretense werkgever van appellant een verzoek bij de Svb ingediend om te bevestigen dat de wetgeving van Cyprus op appellant van toepassing is. Appellant heeft dit verzoek mede ondertekend. Bij besluit van 2 oktober 2013 heeft de Svb de wetgeving van Nederland op appellant van toepassing verklaard. Het hiertegen ingediende bezwaar heeft de Svb bij besluit van 9 juli 2014 ongegrond verklaard. Daarbij heeft de Svb een A1-verklaring afgegeven waarop is vermeld dat op appellant over het tijdvak 1 juni 2012 tot en met 30 juni 2014 de Nederlandse wetgeving van toepassing is. Tegen het besluit van de Svb van 9 juli 2014 is bij de rechtbank Amsterdam beroep ingesteld. Tegen de rechtbankuitspraak op dit beroep is bij de Raad hoger beroep ingesteld. Dat hoger beroep is geregistreerd onder nummer 16/2945 AOW.

1.7.

Bij brief van 29 juli 2014 heeft CAK appellant nogmaals aangemaand om binnen drie maanden een zorgverzekering af te sluiten die voldoet aan de vereisten van de Zvw.

1.8.

Bij besluit van 5 februari 2015 (bestreden besluit) heeft CAK het bezwaar tegen het boetebesluit ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit heeft CAK ten grondslag gelegd dat, mede gelet op de onder 1.6 vermelde besluitvorming van de Svb, op appellant terecht de Nederlandse wetgeving van toepassing is geacht, zodat appellant na de aanmaning van 18 maart 2013 verplicht was om binnen drie maanden alsnog een zorgverzekering af te sluiten die voldoet aan de vereisten van de Zvw. Aan deze verplichting heeft appellant tot op de datum van het bestreden besluit niet voldaan. De bij OOM Verzekeringen afgesloten zorgverzekering voldoet niet aan alle vereisten van de Zvw, zodat terecht een boete is opgelegd.

3.1.

Appellant heeft de Raad verzocht om de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit te vernietigen en om het onder 1.4 vermelde boetebesluit te herroepen. In dit verband is primair gesteld dat ingevolge het Unierecht op appellant niet de Nederlandse maar de Cypriotische wetgeving van toepassing is, zodat appellant niet verplicht was om een zorgverzekering af te sluiten die voldoet aan alle vereisten van de Zvw. Indien wordt geoordeeld dat appellant wel verplicht was om zo’n zorgverzekering af te sluiten, had CAK toch geen boete aan appellant mogen opleggen, omdat – gelet ook op de verwarring en meningsverschillen die de toepassing van het Unierecht blijkens de prejudiciële vraagstelling van 20 september 2018³ heeft opgeroepen – aan de zijde van appellant geen sprake is van verwijtbaarheid. Volgens appellant is bij de aangevallen uitspraak ten onrechte geoordeeld dat de redelijke termijn in de bestuurlijke fase niet is overschreden. In dat verband is aangevoerd dat appellant er destijds niet door CAK van op de hoogte is gebracht dat de behandeling van zijn bezwaar werd aangehouden in afwachting van de onder 1.6 vermelde beslissing op bezwaar van de Svb. Meest subsidiair heeft appellant de Raad verzocht om de hoogte van de door CAK opgelegde boete te matigen wegens een overschrijding van de redelijke termijn.

3.2.

CAK heeft de Raad verzocht om de aangevallen uitspraak, waar nodig op gewijzigde gronden, te bevestigen. Daarbij is onder ogen gezien dat een overschrijding van de redelijke termijn de Raad aanleiding geeft om de hoogte van de door CAK opgelegde boete te matigen.

4.1.

Tegelijkertijd met deze uitspraak doet de Raad einduitspraak in, onder meer, de zaak 16/2945 AOW. In die einduitspraak stelt de Raad vast dat de Svb ingevolge het Unierecht op appellant terecht de Nederlandse en niet de Cypriotische wetgeving van toepassing heeft verklaard over de periode 1 juni 2012 tot en met 30 juni 2014. Appellant heeft zijn standpunt dat niet de Nederlandse maar de Cypriotische wetgeving op hem van toepassing was, in dit geding niet anders onderbouwd dan in de procedure onder nummer 16/2945 AOW. De Raad oordeelt daarom ook in dit geding dat op appellant in de eerste helft van 2013 de Nederlandse wetgeving van toepassing was.

4.2.

Gelet op 4.1 heeft CAK het bestreden besluit naar het oordeel van de Raad mede mogen baseren op de onder 1.6 vermelde beslissing op bezwaar van de Svb en de daarbij afgegeven A1-verklaring. Daar kan niet aan afdoen dat deze beslissing op bezwaar destijds nog niet onherroepelijk vast stond. Op grond van artikel 6:16 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) schorste het beroep tegen deze beslissing op bezwaar immers niet de werking van die beslissing. Verder heeft appellant in bezwaar tegen de boete niet bestreden dat de Nederlandse wetgeving op hem van toepassing was.

4.3.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Zvw, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, is degene die ingevolge de AWBZ en de daarop gebaseerde regelingen van rechtswege verzekerd is, verplicht zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 van de Zvw bedoelde risico.

4.4.

Ingevolge artikel 9a, eerste lid, van de Zvw gaat CAK op basis van vergelijking van bij ministeriële regeling aan te wijzen bestanden na welke verzekeringsplichtigen in weerwil van hun verzekeringsplicht niet krachtens een zorgverzekering verzekerd zijn. Ingevolge het tweede lid van dit artikel zendt CAK een verzekeringsplichtige als bedoeld in het eerste lid een schriftelijke aanmaning om zich binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aanmaning, alsnog op grond van zo’n verzekering te verzekeren of te laten verzekeren.

4.5.

Ingevolge artikel 9b, eerste lid, van de Zvw, voor zover hier van belang, legt CAK, indien een verzekeringsplichtige aan wie een aanmaning als bedoeld in artikel 9a is verzonden niet binnen drie maanden na verzending daarvan toereikend verzekerd is, aan hem een bestuurlijke boete op.

4.6.

In artikel 5:41 van de Awb is bepaald dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.

4.7.

Appellant heeft aangevoerd dat volgens de Cypriotische autoriteiten Cypriotisch recht op hem van toepassing is, dat hij verzekerd was bij OOM Verzekeringen en dat de opstelling van de Svb voor hem de mogelijkheid heeft geblokkeerd om een verdragspolis af te sluiten. De Raad begrijpt deze gronden als een beroep op artikel 5:41 van de Awb.

4.8.

Voor toepassing van artikel 5:41 van de Awb heeft CAK geen aanleiding hoeven te zien. Wat appellant in bezwaar, beroep en hoger beroep naar voren heeft gebracht, leidt niet tot de conclusie dat hem geen verwijt kan worden gemaakt van het feit dat hij, nadat hij daartoe was gemaand in de brief van 18 maart 2013, niet tijdig een zorgverzekering in de zin van de Zvw heeft gesloten. Dat appellant – gelet ook op de meningsverschillen die de toepassing van het Unierecht blijkens de prejudiciële vraagstelling van 20 september 2018⁴ heeft opgeroepen – mogelijk in de veronderstelling heeft verkeerd dat hij aan alle ook op hem rustende verplichtingen voldeed, maakt niet dat hem van de overtreding geen verwijt kan worden gemaakt. Op de brief van 18 maart 2013 heeft appellant immers richting CAK niet gereageerd. Bovendien had appellant kunnen bevorderen dat hem eerder duidelijkheid was verschaft over zijn verzekeringspositie door zich rond 1 juni 2012, althans veel eerder dan pas in juni 2013, tot de Svb te wenden. De Raad herinnert in dit verband aan het eerste en tweede lid van artikel 16 van de Toepassingsverordening.⁵ Ten slotte heeft CAK appellant nogmaals aangemaand een zorgverzekering in de zin van de Zvw te sluiten nadat de bezwaarprocedure bij de Svb was afgerond. Pas nadat appellant ook in de zes maanden daarna niet aan zijn verplichting had voldaan, heeft CAK het bezwaar ongegrond verklaard. Gelet op het voorgaande is niet aannemelijk geworden dat de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Zvw niet aan appellant kan worden verweten.

4.9.

Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat CAK gehouden was om aan appellant een boete op te leggen.

5.1.

Appellant heeft in de beroepsfase verzocht om matiging van de door CAK opgelegde boete wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.

5.2.

De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak afwijzend beslist op het onder 5.1 weergegeven verzoek. Ter onderbouwing hiervan is overwogen dat, hoewel er sinds de aanmaning van 18 maart 2013 al meer dan twee jaren waren verstreken, de redelijke termijn niet overschreden is, omdat – verkort weergegeven – de periode waarin CAK heeft gewacht op de onder 1.6 vermelde beslissing op bezwaar van de Svb, buiten beschouwing moet worden gelaten. 5.3. De onder 5.2 weergegeven overweging kan het oordeel van de rechtbank inzake de redelijke termijn niet dragen. In de eerste plaats is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat de in aanmerking te nemen duur van de procedure begint bij de aanmaning van 18 maart 2013. Op dat moment was er immers nog geen sprake van een feit dat tot de oplegging van een boete zou kunnen leiden. Een beboetbaar feit zou er pas zijn als appellant ook drie maanden na de aanmaning nog geen zorgverzekering in de zin van de Zvw zou hebben gesloten. De eerste handeling van CAK na afloop van die drie maanden die kan worden aangemerkt als criminal charge in de zin van artikel 6 van het Europees verdrag voor de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden, is het boetebesluit. De termijn die in aanmerking moet worden genomen begint dan ook op 5 juli 2013, de datum van het boetebesluit. Verder mag de periode waarin CAK heeft gewacht op de beslissing op bezwaar van de Svb niet buiten beschouwing worden gelaten bij de beantwoording van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, omdat CAK appellant hiervan destijds niet schriftelijk in kennis heeft gesteld.

5.4.

Gelet op wat is overwogen onder 5.3, slaagt het hoger beroep van appellant voor zover dit is gericht tegen de afwijzing door de rechtbank van het verzoek om matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn. Appellant heeft dit verzoek in hoger beroep herhaald bij de huidige stand van de procedure. Daarover overweegt de Raad als volgt.

5.5.

Of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld en het processuele gedrag van partijen gedurende de gehele rechtsgang.

5.6.

Volgens vaste rechtspraak is de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen een langere behandelingsduur rechtvaardigen.

5.7.

De onderhavige procedure heeft vanaf juli 2013 tot de datum van deze uitspraak zeven jaar en ruim vier maanden geduurd. Van deze periode moet de periode tussen de vraagstelling aan het Hof van 20 september 2018 en het arrest van het Hof van 16 juli 2020⁶ buiten beschouwing worden gelaten. De Raad herinnert in dit verband aan de punten 3.7.1 tot en met 3.7.4 van het overzichtsarrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016.⁷ De in aanmerking te nemen duur van de procedure bedraagt dan 5 jaar en ruim zes maanden.

5.8.

6. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover deze uitspraak betrekking heeft op de hoogte van de boete. Dat volgt uit 5.1 tot en met 5.4. Voor het overige moet de aangevallen uitspraak worden bevestigd. Dat volgt uit 4.1 tot en met 4.7. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover het gaat om de hoogte van de boete. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door het boetebesluit in zoverre te herroepen, en door het bedrag van de boete vast te stellen op € 295,61.

7. Er is aanleiding om CAK te veroordelen in de proceskosten die appellant in beroep en in hoger beroep heeft gemaakt. Deze kosten worden begroot op € 1.050,- waarbij is uitgegaan van in totaal vier procespunten en wegingsfactor 0,5. Deze kosten komen voor 50% voor rekening van CAK en voor 50% voor rekening van de Staat.