Centrale Raad van Beroep, 17-03-2020, ECLI:NL:CRVB:2020:675, 18-918 PW

Betrokkene ontvangt bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande.

Bij besluit van 1 februari 2016 heeft het dagelijks bestuur met toepassing van de Afstemmingsverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ Orionis Walcheren 2015 de bijstand van betrokkene bij wijze van maatregel met ingang van 1 maart 2016 voor de duur van één maand met 30% van de voor betrokkene geldende norm verlaagd (maatregel). Hieraan heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat betrokkene zijn arbeids- en/of re-integratieverplichtingen niet of onvoldoende is nagekomen. In de maanden voorafgaand aan het maatregelbesluit heeft het dagelijks bestuur getracht met betrokkene in contact te komen in verband met onderzoek naar mogelijkheden tot re-integratie/participatie, bijvoorbeeld in de vorm van vrijwilligerswerk. Ondanks meerdere pogingen is dit niet gelukt. Hierdoor was het voor het dagelijks bestuur niet mogelijk te beoordelen of betrokkene mogelijkheden had tot het verrichten van maatschappelijke activiteiten en vrijwilligerswerk.

Betrokkene heeft op 11 oktober 2016 een aanvraag om een individuele inkomenstoeslag op grond van artikel 36 van de PW ingediend.

Bij besluit van 9 november 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 7 maart 2017 (bestreden besluit), heeft het dagelijks bestuur met toepassing van de beleidsregels individuele inkomenstoeslag 2015 (beleidsregels) de aanvraag afgewezen. Op grond van artikel 4 van de beleidsregels wordt geen individuele inkomenstoeslag verleend als gedurende de referteperiode sprake is geweest van het verwijtbaar niet-nakomen van arbeids- en/of re-integratieverplichtingen waarvoor een maatregel van 30% of meer is opgelegd. Aangezien aan betrokkene met ingang van 1 maart 2016 een maatregel is opgelegd van 30% voor de duur van één maand voldoet betrokkene niet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor individuele inkomenstoeslag.

Bij tussenuitspraak van 26 september 2017 heeft de rechtbank geoordeeld dat het bestreden besluit lijdt aan een motiveringsgebrek. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het beleid van het dagelijks bestuur, waarbij mensen aan wie een maatregel van 30% of meer is opgelegd worden uitgesloten van de individuele inkomenstoeslag, een categorale uitsluiting inhoudt. Dit is in strijd met (de bedoeling van) artikel 36 van de PW. Los daarvan heeft geen individuele afweging plaatsgevonden, waarbij de krachten en bekwaamheden van betrokkene zijn betrokken en de inspanningen die hij heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen. De rechtbank heeft het dagelijks bestuur de mogelijkheid geboden dit gebrek te herstellen, door alsnog de individuele omstandigheden van betrokkene te betrekken bij de vraag of hij in aanmerking komt voor een individuele inkomenstoeslag.

Naar aanleiding van de tussenuitspraak heeft het dagelijks bestuur op 3 oktober 2017 een aanvullende motivering ingediend. Volgens het dagelijks bestuur komt betrokkene niet in aanmerking voor een individuele inkomenstoeslag, omdat betrokkene zijn zicht op inkomensverbetering heeft gefrustreerd door, na eerst drie keer te zijn gebeld, niet te reageren op de brieven van 9 november 2015 en 24 november 2015. In die brieven is hem verzocht binnen een week contact op te nemen in verband met een onderzoek naar de mogelijkheden tot re-integratie/participatie in de vorm van het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten of vrijwilligerswerk. Door niet te reageren heeft betrokkene het traject van onderzoek naar de mogelijkheid van bijvoorbeeld vrijwilligerswerk gefrustreerd. Als vrijwilligerswerk tot de mogelijkheden zou behoren, zou dit een premie van € 63,65 per maand opleveren en zou dus sprake zijn van een inkomensverbetering. Zoals ter zitting nader is toegelicht heeft het dagelijks bestuur in deze specifieke situatie geen reden gezien om de hardheidsclausule toe te passen, omdat betrokkene ook recent niet heeft meegewerkt aan inkomensverbetering. Betrokkene heeft zich namelijk niet aangemeld voor de workshop ‘schulden regelen’, waarop de overeenkomst tot budgetbeheer met hem is beëindigd. Dit traject zou op termijn leiden tot inkomensverbetering, omdat dan niet meer op schulden hoeft te worden afgelost.

Bij de aangevallen einduitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het dagelijks bestuur er niet in is geslaagd om het geconstateerde motiveringsgebrek te herstellen. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en het dagelijks bestuur opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat het dagelijks bestuur in de aanvullende motivering de gedragingen heeft aangevoerd die hebben geleid tot het opleggen van de maatregel. Dit is niet redelijk. Aangezien betrokkene voor deze gedragingen al een maatregel opgelegd heeft gekregen wordt betrokkene op deze manier dus tweemaal ‘gestraft’ voor dezelfde gedragingen. Daarnaast betreft het feit dat als gevolg van de mogelijke schuldhulpverlening op termijn minder op schulden hoeft te worden afgelost geen inkomensverbetering. Het inkomen op zichzelf verandert immers niet. Bovendien speelde dit nog niet op het moment dat op de aanvraag werd beslist. Verder heeft het dagelijks bestuur vooral de inspanningen die betrokkene heeft verricht of zou kunnen hebben verricht om tot inkomensverbetering te komen in de individuele afweging betrokken. De krachten en bekwaamheden van betrokkene komen daarin echter niet naar voren, terwijl die daarvoor volgens betrokkene juist van belang zijn.

3. In hoger beroep heeft het dagelijks bestuur zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen einduitspraak gekeerd.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de PW kan het college op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen.

a. de krachten en bekwaamheden van de persoon en;

b. de inspanningen die de persoon heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen.

Het dagelijks bestuur heeft aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van dubbele bestraffing als de aanvraag voor een individuele inkomenstoeslag wordt afgewezen vanwege een eerder opgelegde verlaging van de bijstand. Een maatregel is reparatoir en niet punitief van aard.

Deze beroepsgrond slaagt. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is van een dubbele bestraffing geen sprake. Noch de verlaging van de bijstand wegens het schenden van een aan die bijstand verbonden verplichting noch het afwijzen van een aanvraag om een individuele inkomenstoeslag hebben leedtoevoeging tot doel en kunnen daarom niet als een bestraffing worden aangemerkt (uitspraak van 30 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3418).

Voor zover de rechtbank het dagelijks bestuur heeft tegengeworpen dat hij de krachten en bekwaamheden van betrokkene niet bij de beoordeling heeft betrokken, heeft het dagelijks bestuur ter zitting nader toegelicht dat de krachten en bekwaamheden van betrokkene niet expliciet in de afweging zijn betrokken, omdat het evident was dat betrokkene niet duurzaam inzetbaar was. Desondanks wilde het dagelijks bestuur in gesprek met betrokkene om eventuele mogelijkheden tot het verrichten van bijvoorbeeld vrijwilligerswerk te onderzoeken.

Het dagelijks bestuur heeft bij de beoordeling van het hebben van uitzicht op inkomensverbetering terecht de inspanningen die betrokkene heeft verricht om tot inkomensverbetering te komen betrokken. Door bij herhaling de in 2.2 genoemde afspraken niet na te komen, heeft betrokkene zelfs de verkenning van zijn kansen op enige inkomensverbetering onmogelijk gemaakt. Onder deze omstandigheden moet het er voor worden gehouden dat betrokkene niet voldoet aan het criterium “geen uitzicht op inkomensverbetering”.

De overweging van de rechtbank dat het feit dat als gevolg van de mogelijke schuldhulpverlening op termijn minder op schulden hoeft te worden afgelost geen inkomensverbetering betreft, behoeft geen bespreking. Gelet op de nadere toelichting van het dagelijks bestuur ter zitting, dient dit onderdeel van de aanvullende motivering immers niet te worden gelezen in het kader van de beoordeling of betrokkene uitzicht heeft op inkomensverbetering, maar in het kader van de vraag of er reden is de hardheidsclausule toe te passen.