Centrale Raad van Beroep, 06-05-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1065, 18/6613 AKW

Naar aanleiding van de aanvraag van 1 september 2017 heeft de Svb aan appellante kinderbijslag toegekend vanaf het derde kwartaal van 2016. Appellante wil met het verzoek om herziening van 8 september 2017 bereiken dat zij alsnog kinderbijslag krijgt over het eerste kwartaal van 2012 tot en met het tweede kwartaal van 2016. Zoals op de zitting is besproken, had de Svb alleen over de periode tot en met het tweede kwartaal van 2013 al eerder beslist over de aanspraak van appellante op kinderbijslag. Over de periode vanaf het derde kwartaal van 2013 had de Svb nog niet eerder beslist.

Voor de periode vanaf het derde kwartaal van 2013 tot en met het tweede kwartaal van 2016 is het verzoek van 8 september 2017 dus een eerste aanvraag. In die situatie is artikel 14, derde lid, van de AKW rechtstreeks van toepassing. Op grond van die bepaling kan het recht op kinderbijslag niet vroeger ingaan dan één jaar voorafgaand aan de eerste dag van het kwartaal waarin de aanvraag werd ingediend. Sinds 1 januari 2016 is het niet meer mogelijk om voor bijzondere gevallen een uitzondering te maken. De aanvraag is gedaan na 1 januari 2016. Over de periode vanaf het derde kwartaal van 2013 was de Svb dus niet bevoegd aan appellante kinderbijslag toe te kennen vanaf een eerder moment dan het derde kwartaal van 2016. Met betrekking tot deze periode kunnen de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit dus in stand blijven.

Voor de periode van het eerste kwartaal van 2012 tot en met het tweede kwartaal van 2013 moet het verzoek van 8 september 2017 worden opgevat als een verzoek om terug te komen van het besluit van 6 maart 2015. De Svb heeft hierop afwijzend beslist omdat hij zich op grond van artikel 14, derde lid, van de AKW niet bevoegd acht, bij de (overeenkomstige) toepassing van artikel 4:6 van de Awb een verder terugwerkende kracht te hanteren dan één jaar vóór de datum van het verzoek om herziening.

Anders dan de rechtbank en de Svb is de Raad van oordeel dat artikel 14, derde lid, van de AKW niet rechtstreeks van toepassing is op een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit. Met een dergelijk verzoek wil de verzoeker een bestuursorgaan bewegen tot heroverweging van een in het verleden genomen besluit op basis van de oorspronkelijk ingediende aanvraag. Aan het bestuursorgaan wordt gevraagd te onderzoeken of op de datum van het oorspronkelijke besluit een ander besluit zou zijn genomen als op dat moment alle feiten en omstandigheden bekend waren geweest en op correcte wijze in de beoordeling waren betrokken. Doel van het verzoek is dan, dat het reeds tot stand gekomen rechtsgevolg van het oorspronkelijke besluit wordt veranderd vanaf een datum in het verleden, waarbij mede van belang is dat aan het oorspronkelijke besluit al een aanvraag ten grondslag lag. Rechtstreekse toepassing van artikel 14, derde lid, van de AKW, waarbij de maximaal te verlenen terugwerkende kracht wordt berekend vanaf de datum van het verzoek om terug te komen van het rechtens onaantastbare besluit, miskent zowel de strekking van dit verzoek als de omvang van de discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan bij de beoordeling van een dergelijk verzoek.

Uit 4.2.2 blijkt dat de Svb zich ten onrechte niet bevoegd heeft geacht om de aanspraak van appellante over de periode tot en met het tweede kwartaal van 2013 opnieuw inhoudelijk te beoordelen. De beleidsregel LJN SB1076 berust, voor zover het de AKW betreft, op een onjuiste vooronderstelling van de Svb over de reikwijdte van zijn discretionaire bevoegdheid, terug te komen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit. Omdat de Svb zijn beleid tot stand heeft gebracht zonder de reikwijdte van zijn discretionaire bevoegdheid in volle omvang in zijn overwegingen te betrekken, moet het ervoor worden gehouden dat de Svb met beleidsregel LJN SB1076, en dus ook in het bestreden besluit, niet op een juiste wijze invulling heeft gegeven aan die discretionaire bevoegdheid. Het bestreden besluit berust in zoverre dan ook niet op een dragende motivering. Hiermee geeft de Raad overigens geen oordeel over de materiële inhoud van de beleidsregel.

De Raad moet vervolgens bezien of hij zelf in de zaak kan voorzien. Gegeven de reikwijdte van de discretionaire bevoegdheid van de Svb bij de behandeling van een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit, acht de Raad het niet mogelijk om op basis van nationaal recht zelf in de zaak te voorzien. Wel zou de Raad zelf in de zaak kunnen voorzien als, zoals door appellante betoogd, het Unierecht zou dwingen tot toekenning van kinderbijslag vanaf het eerste kwartaal van 2012.

Appellante heeft zich beroepen op het Unierechtelijke beginsel van loyale samenwerking zoals neergelegd in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Appellante vindt dat toepassing van artikel 14, derde lid, van de AKW bij een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit in strijd is met dit beginsel, omdat daardoor een inhoudelijk oordeel over de juiste toepassing van het Unierecht over het (volledige) tijdvak in geding onmogelijk wordt. De Raad volgt appellante hierin niet en overweegt hiertoe als volgt.

Uit het arrest Kühne & Heitz volgt dat het Unierecht niet vereist dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit, dat als gevolg van latere rechtspraak van het Hof in strijd blijkt te zijn met het Unierecht. Onder bepaalde voorwaarden is een bestuursorgaan echter wel verplicht een definitief geworden besluit opnieuw te onderzoeken. Een van die voorwaarden is dat het besluit definitief is geworden door een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep. Daar is hier geen sprake van. Uit dit arrest vloeit daarom niet voort dat de Svb verplicht is terug te komen van zijn eerdere rechtens onaantastbaar geworden besluiten. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 11 oktober 2018.⁶

Verder kan op grond van het Unierecht een rechtsplicht bestaan tot heroverweging van een rechtens onaantastbaar besluit, wanneer dit, gelet op de bijzonderheden van het betreffende geval en de betrokken belangen, nodig is om een evenwicht te bereiken tussen het vereiste van de rechtszekerheid en het vereiste van de rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht (vgl. arrest Byankov, punt 77).

In het kader van de vraag of de Raad zelf in de zaak kan voorzien, moet de Raad dan nagaan of een evenwicht tussen het vereiste van de rechtszekerheid en het vereiste van de rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht slechts kan worden bereikt door toekenning van kinderbijslag aan appellante vanaf het eerste kwartaal van 2012. Naar het oordeel van de Raad is dit niet het geval. Het uitkeringsrecht van appellante dat voortvloeit uit het EU‑verblijfsrecht, wordt in ieder geval voor de toekomst en voor een deel van het verleden geëffectueerd. Anders dan in het arrest Byankov is geen sprake van een met het Unierecht strijdige situatie van onbeperkte duur die niet wordt heroverwogen. Ook hier verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 11 oktober 2018. Ook de overige door appellante genoemde omstandigheden maken niet dat vanuit een oogpunt van Unierecht slechts een volledige terugwerkende kracht proportioneel zou zijn.

De signaalbrief van 20 juli 2015 leidt niet tot een ander oordeel. Los van de vraag wat in algemene zin de betekenis van een dergelijke brief zou kunnen zijn, is in dit geval het volgende van belang. De stelling van appellante dat de rechtspraak in Nederland destijds volledig op slot zat en dat doorprocederen geen zin had, is in strijd met de feiten. Op het moment dat het besluit van 6 maart 2015 werd genomen, had appellante bij de Raad een procedure lopen over haar recht op bijstand. Haar aanvraag om bijstand was afgewezen omdat zij geen verblijfsrecht zou hebben. Op 16 maart 2015 heeft de Raad, onder andere in die procedure van appellante, prejudiciële vragen gesteld aan het Hof over het verblijfsrecht van personen in een situatie zoals die van appellante. De vraagstelling van de Raad heeft geleid tot het arrest Chavez-Vilchez. Op grond van dat arrest heeft de IND uiteindelijk het verblijfsrecht van appellante erkend. Dat verblijfsrecht is voor appellante aanleiding geweest om het verzoek om herziening in te dienen. Met inachtneming van dat verblijfsrecht heeft de Svb aan appellante kinderbijslag toegekend, zij het met minder terugwerkende kracht dan door appellante gewenst. Dat appellante geen rechtsmiddelen heeft ingesteld tegen het besluit van 6 maart 2015, desnoods met een verzoek die procedure aan te houden tot het arrest van het Hof, is dan ook eerder te wijten aan een inschattingsfout dan aan de beweerde onbeweeglijkheid van de rechtspraak op dit punt. Appellante heeft de signaalbrief ruim na afloop van de beroepstermijn verzonden, deze bevat geen verwijzing naar de prejudiciële vraagstelling en de Svb heeft hierop niet instemmend gereageerd. Reeds om al deze redenen hecht de Raad aan de signaalbrief in dit geding geen betekenis.

Het door appellante genoemde arrest van het Hof in de zaak Banco Espagnol de Crédito SA heeft betrekking op Richtlijn 93/13/EEG betreffende oneerlijke bedingen in consumentenovereenkomsten. Appellante heeft geen begin van duidelijkheid verschaft waarom dat arrest voor deze zaak van belang zou zijn. De Raad zal daaraan dan ook voorbij gaan.

Uit 4.3.2 tot en met 4.3.4 blijkt dat de door appellante opgeworpen vragen over het Unierecht reeds door het Hof zijn beantwoord. De Raad zal dan ook geen gevolg geven aan het verzoek om een prejudiciële vraag te stellen.

Het Unierecht dwingt niet tot toekenning van kinderbijslag aan appellante vanaf het eerste kwartaal van 2012. Gegeven de reikwijdte van de discretionaire bevoegdheid van de Svb bij de behandeling van een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbare beslissing, acht de Raad het niet mogelijk zelf in de zaak te voorzien. De stelling van de Svb dat toepassing van het beleid van vóór 2016 evenmin tot een verder terugwerkende kracht zou hebben geleid, doet hieraan niet af. De Svb heeft dat beleid immers ingetrokken, zodat het niet meer als toetsingskader kan fungeren.

Gelet op 4.1.1 tot en met 4.4.1 moeten de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit worden vernietigd voor zover betrekking hebbend op het eerste kwartaal van 2012 tot en met tweede kwartaal van 2013. Aan de Svb zal worden opgedragen voor deze kwartalen binnen twee maanden na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Raad zal met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen het door de Svb te nemen nieuwe besluit alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.