Centrale Raad van Beroep, 20-07-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1789, 20/3622 Tozo

Appellant is werkzaam als zelfstandig freelance muziekjournalist en tekstschrijver. Op 30 maart 2020 heeft appellant bij het dagelijks bestuur een aanvraag ingediend voor bijstand op grond van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo).

Bij besluit van 20 mei 2020, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 24 juni 2020 (bestreden besluit), heeft het dagelijks bestuur de aanvraag afgewezen. Aan de besluitvorming heeft het dagelijks bestuur ten grondslag gelegd dat appellant niet voldoet aan de wettelijke voorwaarde dat hij op 17 maart 2020 als zelfstandig ondernemer was ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel. Het dagelijks bestuur heeft zich daarbij gebaseerd op artikel 2, eerste lid, van de Tozo.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij voert aan dat hij weliswaar niet op 17 maart 2020 stond ingeschreven bij de Kamer van Koophandel, maar dat hij al jarenlang als zelfstandige werkt en door diverse instanties, zoals de Belastingdienst, als ondernemer is aangemerkt. Door de aard van zijn werkzaamheden is appellant vrijgesteld van het betalen van omzetbelasting. Toen inschrijving bij de Kamer van Koophandel een aantal jaren geleden verplicht werd gesteld, bleef stilzwijgend een uitzondering gelden voor niet-BTW-plichtige zelfstandigen. De afgelopen jaren hebben de Belastingdienst noch de financiële instellingen en verzekeraars appellant om een KvK-nummer gevraagd. De rechtsregel over de inschrijving vóór 18 maart 2020 bij de Kamer van Koophandel schiet in zijn geval de doelstelling van de Tozo voorbij. De regeling is bedoeld om zelfstandigen/ondernemers, zoals appellant, tegemoet te komen die door coronamaatregelen worden geraakt in inkomen en beroepsuitoefening. De rechtsregel dient dan ook in zijn geval niet te worden toegepast.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

De Tozo is een algemene maatregel van bestuur die bij Koninklijk Besluit van 17 april 2020 (Stb. 2020, 118) is vastgesteld en waaraan terugwerkende kracht is gegeven tot en met 1 maart 2020. De Tozo bevat tijdelijke regels over bijstandsverlening aan zelfstandigen die financieel getroffen zijn door de gevolgen van de crisis in verband met COVID-19. De Tozo vindt, evenals het Besluit bijstandsverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004), zijn grondslag in artikel 78f van de Participatiewet.

De voor dit geding relevante wettelijke bepalingen uit de Tozo luidden ten tijde van het besluit van 20 mei 2020 en het bestreden besluit van 24 juni 2020 als volgt.

Niet in geschil is dat appellant op basis van artikel 2, eerste lid van de Tozo geen recht op algemene bijstand heeft omdat hij geen zelfstandige is die op 17 maart 2020 stond ingeschreven in het handelsregister van de Kamer van Koophandel.

De onder 3 weergeven beroepsgronden van appellant richten zich tegen de toepassings-voorwaarde om op 17 maart 2020 bij de Kamer van Koophandel ingeschreven te staan. De Tozo is een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is.

Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Raad is uiteengezet in zijn uitspraak van 1 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2016). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen.

Zoals uit 4.5.1 en 4.5.2 blijkt is bij de totstandkoming van de regeling onderkend dat het mogelijk is dat een ondernemer (nog) niet is ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. De inschrijving bij de Kamer van Koophandel is evenwel een wettelijk vereiste waaraan moet worden voldaan voor de uitoefening van arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep en daarmee ook een vereiste om te kunnen worden aangemerkt als zelfstandige in de zin van artikel 1 van de Tozo. Dat de Belastingdienst, financiële instellingen en verzekeraars appellant nooit om een nummer bij de Kamer van Koophandel hebben gevraagd, kan er niet aan afdoen dat de inschrijving bij de Kamer van Koophandel wel een wettelijk vereiste was waaraan hij als ondernemer moest voldoen. Verder is in artikel 17 van de Tozo bepaald dat bij ministeriële regeling de kring van rechthebbenden kan worden uitgebreid, waarbij ook kan worden afgeweken van het begrip zelfstandige. De Minister heeft van deze mogelijkheid in gevallen zoals die van appellant geen gebruik gemaakt. Gezien het vorenstaande bestaat geen aanleiding om te oordelen dat aan de in artikel 2, eerste lid, van de Tozo gestelde voorwaarde van inschrijving van de zelfstandige in het handelsregister op 17 maart 2020 als zodanig verbindende kracht moet worden ontzegd, dan wel om die voorwaarde in het geval van appellant buiten toepassing te laten.

Uit 4.1 tot en met 4.6 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.