Centrale Raad van Beroep, 23-07-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1931, 18/27 TW

1.1.

Appellante ontvangt sinds 2002 een uitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO), laatstelijk berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 65-80%. In aanvulling op die uitkering ontving appellante een toeslag op grond van de Toeslagenwet (TW). Appellante woont in bij haar ouders, aan wie zij mantelzorg verleent.

1.2.

In de brief van 29 maart 2016 heeft het Uwv aan appellante meegedeeld dat vanaf 1 juli 2016 de toeslag kan veranderen omdat door gewijzigde regelgeving het vanaf dat moment uitmaakt of iemand alleenstaand of alleenstaand-woningdeler (kostendelersnorm) is. Bij een alleenstaand-woningdeler wordt de toeslag verlaagd, omdat het sociaal minimum in een aantal stappen wordt verlaagd tot ongeveer 50% van het minimumloon. Bij besluit van 14 juni 2016 heeft het Uwv de toeslag van appellante met ingang van 1 juli 2016 verlaagd van € 16,61 bruto per dag naar € 11,94 bruto per dag. Het bezwaar tegen dit besluit is bij besluit van 28 oktober 2016 ongegrond verklaard.

1.3.

In het besluit van 2 februari 2017 heeft het Uwv -onder intrekking van een eerder besluit van 15 december 2016- het recht op toeslag vanaf 1 januari 2017 vastgesteld op € 7,12 bruto per dag.

1.4.

In het besluit van 25 april 2017 (bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van appellante tegen het besluit van 2 februari 2017 ongegrond verklaard.

2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank brengt de specifieke situatie van appellante als inwonende mantelzorger niet mee dat de verlaging van de toeslag in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM¹ (Eerste Protocol). Ook is de verlaging van de toeslag niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel of met artikel 26 van het IVBPR².

3. In hoger beroep is aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de verlaging van de toeslag niet in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol. Appellante heeft erop gewezen dat een onevenredige inbreuk op haar eigendomsrecht is gemaakt. Haar WAOuitkering is laag, zij woont in bij haar ouders om mantelzorg te verlenen

4. De Raad oordeelt als volgt.

4.1.

Met ingang van 1 juli 2016 is de kostendelersnorm in de TW ingevoerd. Op grond hiervan geldt een lagere toeslag voor belanghebbenden die met één of meer meerderjarige personen in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Hieraan ligt – kort gezegd – ten grondslag dat die belanghebbende wordt geacht zijn woonkosten met anderen te delen. De toeslag wordt in de periode van 1 juli 2016 tot 1 januari 2019 in vier stappen met 5% verlaagd van 70% naar 50% van het minimumloon. Bepaalde situaties zijn uitgezonderd van de kostendelersnorm. Deze uitzonderingssituaties zijn in dit geding niet aan de orde. Vast staat dat appellante een woning deelt met haar ouders.

4.2.

Tussen partijen is niet in geding en ook de Raad is van oordeel dat de toeslag op grond van de TW als eigendom in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol moet worden aangemerkt. Met de invoering van de kostendelersnorm in de TW heeft een inmenging bij wet plaatsgevonden in het recht van appellante op een ongestoord genot van haar eigendom als bedoeld in dat artikel. Niet in geschil is dat aan de kostendelersnorm een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag ligt. Wel is in geschil of de verlaging van de toeslag in de situatie van appellante disproportioneel is, omdat zij een onevenredig zware last heeft te dragen. Zoals ter zitting met partijen is besproken, wordt bij de toetsing van de aangevoerde gronden in hoger beroep het gehele tijdvak waarin de kostendelersnorm stapsgewijs is toegepast van 70% naar uiteindelijk 50% van het minimumloon, betrokken.

4.3.

Bij de vraag of sprake is van een individuele onevenredig zware last, moeten volgens de vaste rechtspraak van het EHRM³ alle relevante omstandigheden worden meegewogen. Naast de financiële draagkracht speelt hierbij ook de persoonlijke draagkracht een rol. De Raad heeft alle omstandigheden afgewogen en is tot de conclusie gekomen dat in het geval van appellante door de toepassing van de kostendelersnorm in de TW geen sprake is van een onevenredig zware last. Hierbij is het volgende van belang geacht.

4.4.

Buiten kijf staat dat de verlaging van de toeslag grote financiële gevolgen heeft gehad voor appellante. Het Uwv heeft ter zitting voorgerekend dat appellante tot 1 juli 2016 een WAO-uitkering ontving van € 784,52 bruto per maand met een toeslag van € 361,05 bruto per maand. Op 1 januari 2019 ontving zij alleen nog een WAO-uitkering van € 831,29 bruto per maand. Hier staat tegenover dat appellante geen woonlasten heeft en dat zij naar eigen zeggen voor haar levensonderhoud volledig wordt ondersteund door haar ouders. Ter zitting heeft het Uwv naar voren gebracht dat appellante bij de laatste keuring in 2005 gedeeltelijk arbeidsongeschikt is geacht en daarom verondersteld wordt nog enige verdiencapaciteit te hebben. Als appellante van mening is dat zij volledig arbeidsongeschikt moet worden geacht, valt een herkeuring te overwegen. Appellante heeft echter te kennen gegeven dat om haar moverende redenen niet te willen.

4.5.

Naast de geringe financiële draagkracht die appellante heeft door de hoge medische kosten en de terugval in inkomsten, heeft zij ook gewezen op de sociale last die zij als mantelzorger heeft te dragen. Zij is haar toeslag kwijtgeraakt in verband met de mantelzorg die zij voor haar ouders verricht en waaraan zij zich uit liefde en respect voor haar ouders niet kan en wil onttrekken. In dat verband is met appellante ter zitting besproken of zij heeft onderzocht of haar ouders in aanmerking kunnen komen voor een persoonsgebonden budget waaruit zij als zorgverlener voor haar ouders betaald zou kunnen worden. Volgens appellante is dat echter geen optie die voor haar ouders bespreekbaar is.

4.6.

De Raad heeft oog voor de financiële en persoonlijke omstandigheden van appellante en begrijpt dat meer financiële armslag haar ruimte zou geven om onafhankelijker te zijn van haar ouders. De Raad ziet echter ook dat appellante en haar ouders niet alle mogelijke inkomensbronnen hebben aangeboord die meer financiële armslag zouden kunnen bieden. Nu appellante beschikt over haar WAO-uitkering en ter zitting heeft gemeld geen woonlasten en overige kosten van levensonderhoud te dragen, ziet de Raad niet dat de situatie van appellante dermate schrijnend is dat in haar geval de kostendelersnorm in de TW wegens strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol buiten toepassing moet worden gelaten dan wel dat appellante voor het verlies van de toeslag anderszins gecompenseerd moet worden.

4.7.

Appellante heeft erop gewezen dat vanwege de positie van mantelzorgers de kostendelersnorm niet is ingevoerd in de AOW. Appellante ziet niet in waarom bij AOWgerechtigden in een mantelzorgsituatie de kostendelersnorm niet wordt toegepast, en bij toeslaggerechtigden in een mantelzorgsituatie wel. Hierdoor is volgens appellante sprake van een ongeoorloofde discriminatie.

4.8.

Uit de wetgeschiedenis blijkt dat het aanvankelijk de bedoeling van de wetgever was om de kostendelersnorm ook in de AOW in te voeren. Voor de kostendelersnorm is gekozen in de bijstand, als bodemvoorziening met een vangnetkarakter, en in de minimumregelingen AOW, Anw, IOAW, IOAZ en TW (Kamerstukken II 2013-2014, 33801, nr. 3, p. 11 e.v.). De invoering van die norm in de AOW is vervolgens uitgesteld in verband met een onderzoek naar de gevolgen daarvan voor met name de mantelzorgrelaties van AOW‑ers en hun kinderen. Toen bleek dat uit de verschillende onderzoeken niet duidelijk kon worden afgeleid of de invoering van de kostendelersnorm een effect heeft op de zorg van kinderen voor hun ouders op leeftijd en van ouders voor kinderen die zorg nodig hebben, heeft het kabinet besloten de kostendelersnorm in de AOW niet meer in te voeren (Kamerstukken I 2017-2018, 33801, H). Kennelijk was dit een politieke keuze in verband met de mogelijke effecten op de langere termijn op het zorgstelsel en het ouderenbeleid.

4.9.

Op het gebied van de sociale zekerheid komt de wetgever in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd en of, in het bevestigende geval, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen. Daarbij dient in het algemeen het oordeel van de wetgever te worden geëerbiedigd, tenzij het van redelijke grond is ontbloot.

4.10.

De Raad laat in het midden of de toeslag op grond van de TW als voorziening moet worden aangemerkt en, alleen al in verband met de verschillende doelstellingen tussen voorzieningen en verzekeringen al als niet vergelijkbaar met een ouderdomspensioen op grond van de AOW kan worden aangemerkt. Ook als de toeslag niet als voorziening maar meer als verzekering moet worden aangemerkt, zoals door appellante bepleit, hebben beide wetten een dusdanig verschillend karakter dat de rechthebbende op toeslag niet zodanig vergelijkbaar is met de AOW-gerechtigde dat moet worden gesproken van gelijke gevallen. Hierbij is onder meer van belang dat de AOW naar zijn aard een wet is met een doelgroep waarvan de zorgbehoefte toeneemt en waarbij in het algemeen vaker sprake zal zijn van het verlenen van mantelzorg dan bij bijvoorbeeld de TW. Maar ook als zou worden meegegaan in het betoog van appellante dat hier wel sprake is van vergelijkbare gevallen, vormt de in 4.8 vermelde reden om voor de AOW een uitzondering te maken op het uitgangspunt van toepassing van de kostendelersnorm, een toereikende rechtvaardiging voor het onderscheid. Het enkele feit dat de wetgever heeft afgezien van invoering van de kostendelersnorm in de AOW omdat de gevolgen hiervan voor intergenerationele mantelzorg, en daarmee in bredere zin voor het zorgstelsel en het ouderenbeleid, niet voldoende konden worden overzien, leidt niet tot een gehoudenheid rechtens van de wetgever om volledig af te zien van de kostendelersnorm in mantelzorgsituaties. Vergelijk de uitspraak van de Raad van 4 april 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1291, overweging 4.4.3 tot en met 4.4.7.

4.11.

Naar het oordeel van de Raad kan dus niet worden gezegd dat de wetgever met de hierboven weergegeven keuze om de kostendelersnorm buiten de AOW te houden de hem toekomende beoordelingsvrijheid heeft overschreden dan wel dat deze keuze van redelijke grond is ontbloot. Van een ongerechtvaardigd onderscheid is geen sprake.

4.12.

Voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM geldt het volgende.

4.13.

De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (zie de uitspraak van de Raad van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder heeft de Raad in die uitspraak overwogen dat in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast is van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.

4.14.

In het geval van appellante zijn vanaf de ontvangst door de Uwv op 26 januari 2017 van het bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak vier jaar en ruim vijf maanden verstreken. Noch in de zaak zelf, noch in de opstelling van appellante zijn aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaren zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met vijf maanden overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van € 500,-. het Uwv heeft binnen een half jaar op het bezwaar beslist. Er is sprake van overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter, zodat de te betalen schadevergoeding voor rekening komt van de Staat.