Centrale Raad van Beroep, 30-11-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:3095, 17/7460 PW

1.1.

Appellante heeft op 12 september 2016 een aanvraag om bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder op grond van de Participatiewet (PW) ingediend. Daarbij heeft appellante als gewenste ingangsdatum 28 augustus 2016 vermeld. Appellante stond sinds 15 februari 2011 in de gemeentelijke basisadministratie, nu basisregistratie personen, ingeschreven op een adres in [woonplaats] (opgegeven adres). De ex-partner van appellante (X) stond tot en met 24 augustus 2016 ook op het opgegeven adres ingeschreven.

1.2.

Naar aanleiding van de aanvraag van appellante hebben medewerkers van de gemeente Gouda onderzoek gedaan naar haar woon- en leefsituatie, omdat zij recent had samengewoond met X. In dat kader hebben de medewerkers op 26 september 2016 en 12 oktober 2016 tevergeefs getracht een huisbezoek af te leggen op het adres van appellante. Daarbij is telkens X wel en appellante niet aangetroffen. Vervolgens hebben de medewerkers met appellante gesproken op 13 oktober 2016 in het bijzijn van haar begeleider van Kwintes, een organisatie die mensen met psychiatrische of psychosociale problemen ondersteunt (begeleider). Bij die gelegenheid heeft appellante met stemverheffing ontkend dat X bij haar woont. Op 20 oktober 2016 heeft de begeleider namens appellante gevraagd naar de voortgang van de aanvraag. De medewerkers hebben appellante en de begeleider uitgenodigd voor een gesprek op 17 november 2016. Tijdens dit gesprek hebben de medewerkers appellante gezegd dat zij een huisbezoek wilden afleggen. Appellante heeft daarop geantwoord dat zij niets van een huisbezoek wil weten en dat zij niet met X samenwoont. De begeleider heeft geprobeerd appellante te overtuigen van de noodzaak van het huisbezoek. Hij heeft haar gevraagd of zij op een ander tijdstip of andere dag wel wil meewerken. Appellante heeft, nadat zij was gewezen op de mogelijkheid dat niet meewerken gevolgen heeft voor haar aanvraag, vastgehouden aan haar weigering om toestemming te geven voor het afleggen van een huisbezoek in aansluiting op het gesprek. Toen haar gezegd werd dat daardoor haar recht op bijstand niet kon worden vastgesteld, heeft appellante verklaard dat dit haar niets kon schelen en dat zij het beste voor de trein kon gaan springen. Zij sprong op en heeft de gespreksruimte verlaten. Door de commotie die ontstaan was ging de begeleider appellante snel achterna. Het gesprek is vastgelegd in een verslag van 30 november 2016. Vervolgens heeft het college enige tijd gewacht met het nemen van een beslissing op de aanvraag, om appellante gelegenheid te bieden op haar weigering terug te komen.

1.3.

Bij besluit van 5 december 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 18 mei 2017 (bestreden besluit), heeft het college de aanvraag van appellante afgewezen op de grond dat appellante, door niet mee te werken aan het huisbezoek, niet heeft voldaan aan de medewerkingsverplichting zoals neergelegd in artikel 17, tweede lid, van de PW, waardoor het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.

1.4.

Het college heeft appellante na een daartoe ingediende nieuwe aanvraag om bijstand met ingang van 9 januari 2017 bijstand toegekend naar de norm voor een alleenstaande ouder.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3. In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Zij voert aan dat zij, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel aannemelijk heeft gemaakt dat zij toen zij haar medewerking aan het huisbezoek weigerde in een zodanige geestelijke toestand verkeerde dat zij niet kon begrijpen wat de gevolgen daarvan zouden zijn. Daarom kan die weigering haar niet worden tegengeworpen. De rechtbank heeft ten onrechte niet beslist op het voorwaardelijke verzoek om een deskundige te benoemen.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

In geval van een aanvraag om bijstand loopt de door de bestuursrechter te beoordelen periode in beginsel vanaf de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen of vanaf de gewenste ingangsdatum, als die daarvoor ligt, tot en met de datum van het inhoudelijke besluit op die aanvraag. Dit betekent dat in dit geval de te beoordelen periode loopt van 28 augustus 2016 tot en met 5 december 2016.

4.2.

Een aanvrager moet in het algemeen de feiten en omstandigheden aannemelijk maken die inwilliging van die aanvraag noodzakelijk maken. In dat kader dient de aanvrager de nodige duidelijkheid te verschaffen en volledige opening van zaken te geven. Vervolgens is het aan de bijstandverlenende instantie om in het kader van de onderzoeksplicht deze inlichtingen op juistheid en volledigheid te controleren.

4.3.

Ter uitoefening van deze onderzoeksplicht is in artikel 53a, tweede lid, eerste volzin, van de PW bepaald dat het college bevoegd is om onderzoek in te stellen naar de juistheid en volledigheid van de verstrekte gegevens en zo nodig naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening dan wel de voortzetting van bijstand.

4.4.

De belanghebbende is op grond van artikel 17, tweede lid, van de PW, verplicht daaraan medewerking te verlenen. Die medewerkingsverplichting houdt in dat de belanghebbende verplicht is aan het college desgevraagd de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van deze wet. Indien de belanghebbende de medewerkingsverplichting niet in voldoende mate nakomt en als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of de belanghebbende verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de PW, kan naar vaste rechtspraak de aanvraag om bijstand worden afgewezen.¹

4.5.

De medewerkingsverplichting is bedoeld als ondersteuning van de hoofdverplichting tot het verstrekken van voor (de herbeoordeling van) het recht op bijstand relevante informatie en dient om de juistheid van de verschafte informatie te kunnen verifiëren.² Volgens vaste rechtspraak en de wetssystematiek vloeit hieruit voort dat de in artikel 17, eerste lid, van de PW bepaalde inlichtingenverplichting en de medewerkingsverplichting als het ware in elkaars verlengde liggen en in onderlinge samenhang, en in verbinding met artikel 53a van de PW, moeten worden bezien.³ Zo kan bijvoorbeeld van een betrokkene worden gevergd gehoor te geven aan een uitnodiging voor een gesprek over de bijstandverlening, op verzoek een buitenlands identiteitskaartnummer te verstrekken of een bankkluis te openen.⁴

4.6.

De bijstandverlenende instantie is niet bevoegd de woning van een betrokkene ter uitvoering van de PW zonder diens toestemming binnen te treden. De wetgever heeft met de medewerkingsverplichting in het bijzonder het oog gehad op het meewerken aan een huisbezoek en wilde daarmee bewerkstelligen dat de betrokkene toestemming geeft voor het binnentreden.⁵ Maar de betrokkene is niet steeds verplicht mee te werken aan een huisbezoek door daarvoor toestemming te geven, ook niet als de bijstandverlenende instantie dit nuttig of nodig vindt voor de vaststelling van het recht op bijstand. Gelet op het grote belang van het huisrecht en het recht op privacy van de betrokkene, kan alleen medewerking aan het huisbezoek worden gevergd indien daarvoor een redelijke grond bestaat en de betrokkene gewezen is op zijn huisrecht en op de al dan niet aanstaande gevolgen van niet-meewerken voor het recht op bijstand (informed consent). Dit volgt uit vaste rechtspraak.⁶Anderzijds komt in het algemeen groot gewicht toe aan het belang van een bijstandverlenende instantie om – zo nodig – onmiddellijk een huisbezoek af te leggen om een door de betrokkene opgegeven woonsituatie te verifiëren. De reden daarvan is dat de mogelijkheid bestaat dat in die woonsituatie voorafgaande aan het huisbezoek een wijziging wordt aangebracht, waardoor dit controlemiddel veel minder effectief is. De bijstandverlenende instantie mag daarom in beginsel van de betrokkene verlangen dat hij medewerking verleent aan een onmiddellijk af te leggen huisbezoek. Dit is ook vaste rechtspraak.⁷

4.7.

Tussen partijen is niet in geschil dat een redelijke grond bestond voor het afleggen van een huisbezoek op het door appellante opgegeven adres en dat appellante is gewezen op haar rechten en op de mogelijke gevolgen van niet-meewerken. Niet in geschil is dan ook dat appellante moest meewerken aan het huisbezoek. Het geschil spitst zich toe op de vraag of het college de aanvraag van appellante mocht afwijzen op de grond dat zij op 17 november 2016 heeft geweigerd mee te werken aan het afleggen van een huisbezoek op die datum, terwijl die weigering volgens appellante haar niet kan worden tegengeworpen wegens haar geestelijke toestand.

4.8.

De zwaarte van het onderzoeksmiddel en de ingrijpendheid van het huisbezoek voor de betrokkene brengen mee dat van de bijstandverlenende instantie grote zorgvuldigheid mag worden verwacht bij het uitvoeren van het huisbezoek en het tegenwerpen van niet (willen) meewerken aan de betrokkene. Het is immers begrijpelijk dat een niet, of kort van tevoren, aangekondigd huisbezoek sterke emoties kan oproepen. De betrokkene wordt namelijk geconfronteerd met de verplichting om medewerkers van de bijstandverlenende instantie toe te laten tot de privésfeer en de mogelijkheid dat niet-meewerken verlies van het inkomen oplevert. Als van dergelijk sterke emoties sprake is, mag van de bijstandverlenende instantie worden verlangd dat de betrokkene voldoende rust en bedenktijd wordt gegeven om tot een goede afweging te komen van de wens om niet mee te werken aan het huisbezoek en de gevolgen daarvan voor de bijstand. De vereiste zorgvuldigheid kan dus vergen dat van de volstrekt onmiddellijke medewerking aan het huisbezoek wordt afgezien.⁸

4.9.

In dit geval staat vast dat appellante zwakbegaafd is en een bipolaire stoornis heeft. Daarbij was zij tijdens het gesprek op 17 november 2016 kennelijk zeer geëmotioneerd en geagiteerd en niet voor rede vatbaar. Appellante heeft niet met de door haar overgelegde gegevens aannemelijk gemaakt dat zij door haar cognitieve toestand en psychiatrische aandoening niet in staat was de gevolgen van haar weigering te overzien. De psychische omstandigheden van appellante, die bij het college bekend waren, moesten in samenhang met haar gedrag tijdens het gesprek, voor het college wel aanleiding zijn om appellante korte tijd – afgezet tegen het belang van een onmiddellijk af te leggen huisbezoek – de gelegenheid te bieden om tot bedaren te komen en, met behulp van haar begeleider, een goede afweging te maken tussen haar weerstand tegen het huisbezoek, en haar belang bij het ontvangen van bijstand.

4.10.

Het college heeft dit onderkend. Zoals ter zitting is uitgelegd heeft het college na het gesprek op 17 november 2016 enkele dagen laten verstrijken alvorens een beslissing op de aanvraag te nemen. Maar het college heeft nagelaten aan appellante of aan haar begeleider kenbaar te maken dat zij tijd had om haar weigering, in overleg met haar begeleider, rustig te heroverwegen. Dit klemt te meer nu voor de medewerkers van het college volstrekt duidelijk moet zijn geweest dat de begeleider tijdens het gesprek appellante niet kon leiden naar een rustige afweging en dat de medewerkers aan het eind van het gesprek tegen de begeleider hebben gezegd dat de aanvraag zou worden afgewezen.

4.11.

Uit het voorgaande volgt dat het college meende en meent dat appellante bedenktijd moest worden gegund, maar haar niet heeft geïnformeerd over het feit dat zij binnen enkele dagen op haar weigering kon terugkomen. Integendeel, uit de mededeling aan de begeleider dat de aanvraag om bijstand zou worden afgewezen kon appellante afleiden dat zij niet alsnog toestemming voor het huisbezoek kon geven. Dit heeft het college ten onrechte niet bij het bestreden besluit betrokken. Onder de gegeven omstandigheden heeft het college gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel door bij het bestreden besluit aan appellante tegen te werpen dat zij niet tijdens het gesprek op 17 november 2016 toestemming voor het huisbezoek heeft gegeven.

4.12.

De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het hoger beroep slaagt daarom en het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. Gelet hierop behoeft niet meer beslist te worden op het verzoek tot benoeming van een deskundige.

4.13.

Aansluitend moet worden bezien hoe deze zaak tot een einde kan worden gebracht. Het bestreden besluit raakt appellante voor een relatief korte periode, namelijk de periode van 28 augustus 2016, de gewenste ingangsdatum, tot 9 januari 2017, de datum met ingang waarvan aan appellante weer bijstand is verleend naar de norm voor een alleenstaande. Zoals met partijen ter zitting is besproken is onderzoek naar de woon- en leefsituatie in die periode niet meer mogelijk. Volgens het college is nog wel nader onderzoek nodig naar (de omvang van) het recht op bijstand. Het college zal daarom worden opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij zal het college, gelet op wat hiervoor is overwogen, tot uitgangspunt moeten nemen dat appellante in die periode voor de toepassing van de PW als alleenstaande ouder heeft te gelden. Met het oog op een zo finaal mogelijke geschilbeslechting zal daarbij met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb worden bepaald dat beroep tegen deze nieuwe beslissing alleen bij de Raad kan worden ingesteld.

5.1.

De vraag of de redelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.

5.2.

De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd.⁹ De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.

5.3.

In dit geval zijn vanaf de ontvangst door het college op 15 december 2016 van het tegen het besluit van 5 december 2016 ingediende bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak, ruim vier jaar en elf maanden verstreken. In de zaak zelf noch in de opstelling van appellante zijn aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De redelijke termijn is dus met bijna elf maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn heeft plaatsgevonden in de rechterlijke fase. Aan appellante zal daarom een schadevergoeding van € 1.000,- worden toegekend, te betalen door de Staat.

6.1.

Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze worden begroot op € 1.496,- in beroep en € 1.496,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal dus € 2.992,-.

6.2.

-

vernietigt de aangevallen uitspraak;

-

verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 18 mei 2017;

-

draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 5 december 2016 en bepaalt dat tegen dit besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Raad;

-

veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.000,-;

-

veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.992,-;

-

veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 374,-;

-

bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 170,- vergoedt.