Centrale Raad van Beroep, 01-03-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:400, 17/1495 PW

Appellant ontving tot 1 april 2017 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW). Hij heeft op verzoek van het college in het kader van zijn re-integratie in het arbeidsproces op 9 december 2013 onder protest een ‘Trajectplan WerkLoont’ ondertekend. Het re-integratietraject WerkLoont (traject) wordt uitgevoerd door Service Dienst Werk (SDW). Het traject duurt maximaal vijftien weken en bestaat uit een vormingscomponent en een werkcomponent. De werkcomponent beslaat een dag per week. De vormingscomponent start gelijktijdig en beslaat twee dagdelen, bestaande uit groepsactiviteiten.

Het college heeft appellant in 2014 en 2015 diverse malen bij brief uitgenodigd om een aanvang te maken met het traject. Appellant heeft zich verscheidene malen afgemeld voor deelname aan de eerste dag van de werkcomponent (eerste werkdag) bij SDW. Daarna heeft een medewerker van de gemeente Rotterdam op 11 december 2015 aan appellant in een persoonlijk gesprek uitleg gegeven over zijn rechten en plichten in het kader van het traject. Daarbij is hem uitgelegd dat hij verplicht is om mee te werken aan zijn re-integratie in het arbeidsproces en dat het hier niet gaat om de verplichting om een tegenprestatie te leveren als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de PW. Verder is hem meegedeeld wat de gevolgen kunnen zijn van het niet nakomen van de reintegratieverplichting.

Bij brief van 1 februari 2016 heeft het college appellant opnieuw uitgenodigd voor de eerste werkdag bij SDW, nu op 9 februari 2016. Appellant is op die dag bij SDW verschenen, heeft geweigerd de hem voorgelegde overeenkomst die behoort bij de werkcomponent van het traject te ondertekenen en is direct daarna vertrokken. Het college heeft dit gedrag aangemerkt als niet-verschijnen. Het college was daarom voornemens om een maatregel op te leggen. Appellant is hierover gehoord in een hoor- en wederhoorgesprek op 2 maart 2016. Tijdens dat gesprek heeft appellant laten weten dat hij niet wil meewerken aan het traject.

Het college heeft bij besluit van 7 maart 2016 (besluit 1) de bijstand van appellant bij wijze van maatregel verlaagd met 100% voor de duur van een maand, met ingang van 1 april 2016. Dat besluit berust op de grondslag dat appellant op 9 februari 2016 verwijtbaar niet voor de eerste werkdag bij SDW is verschenen.

Bij brief van 18 april 2016 heeft het college appellant opnieuw uitgenodigd voor de eerste werkdag bij SDW, nu op 25 april 2016. Appellant heeft zich op die dag, voorafgaand aan het vastgestelde tijdstip, telefonisch wegens ziekte afgemeld. Het college was er niet van overtuigd dat appellant werkelijk ziek was en heeft dit gedrag aangemerkt als verwijtbaar niet-verschijnen. Daarom was het college voornemens om een maatregel op te leggen en heeft het appellant in dat kader uitgenodigd voor een hoor- en wederhoorgesprek op 10 mei 2016. Appellant is niet verschenen voor dit gesprek.

Het college heeft bij besluit van 24 mei 2016 (besluit 2) de bijstand van appellant bij wijze van maatregel verlaagd met 100% voor de duur van twee maanden, met ingang van 1 juni 2016. Dat besluit berust op de grondslag dat appellant verwijtbaar niet is verschenen voor de eerste werkdag bij SDW.

Bij besluit van 5 juli 2016 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar tegen besluit 1 gedeeltelijk gegrond verklaard en de maatregel gewijzigd vastgesteld, in die zin dat de bijstand is verlaagd met 30% gedurende een maand, met ingang van 1 april 2016. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant op 9 februari 2016 verwijtbaar niet voor de eerste werkdag bij SDW is verschenen. De maatregel berust op toepassing van, voor zover hier van belang, artikel 18, tweede lid, van de PW en artikel 5, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder b, ten vierde, en artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening maatregelen en handhaving Participatiewet, IOAW en IOAZ van de gemeente Rotterdam (Verordening).

Bij besluit van 6 juli 2016 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar tegen besluit 2 gedeeltelijk gegrond verklaard en de maatregel gewijzigd vastgesteld, in die zin dat de bijstand is verlaagd met 100% gedurende een maand, met ingang van 1 juni 2016. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd, voor zover nu nog van belang, dat appellant op 25 april 2016 verwijtbaar niet is verschenen voor de eerste werkdag bij SDW en dat hij niet heeft aangetoond dat hij op die dag ziek was. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat appellant zich voor de tweede keer verwijtbaar heeft gedragen. De maatregel berust op toepassing van, voor zover hier van belang, artikel 18, tweede lid, van de PW en artikel 5, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder b, ten vierde, en artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, en artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening. Bij dit besluit heeft het college verder een verzoek om schadevergoeding van appellant afgewezen op de grond dat hij de door hem gestelde schade niet heeft aangetoond.

Het college heeft bij besluit van 2 augustus 2016 de bijstand van appellant bij wijze van maatregel verlaagd met 100% voor de duur van een maand, met ingang van 1 september 2016. Aan dat besluit ligt ten grondslag dat appellant op 27 mei 2016 verwijtbaar niet is verschenen voor de eerste werkdag bij SDW. De maatregel is gebaseerd op artikel 18, tweede lid, van de PW en de bepalingen van de Verordening zoals vermeld in 1.8. Dit besluit is, na bezwaar en beroep, in rechte vast komen te staan.

Bij brief van 25 augustus 2016 heeft het college appellant opnieuw uitgenodigd voor de eerste werkdag bij SDW, nu op 31 augustus 2016. Appellant is op die dag niet verschenen. Het college was daarom voornemens om een maatregel op te leggen en heeft appellant in dat kader uitgenodigd voor een hoor- en wederhoor gesprek op 23 september 2016. Tijdens dat gesprek heeft appellant laten weten dat hij weigert deel te nemen aan het traject.

Het college heeft bij besluit van 21 oktober 2016 (besluit 3) de bijstand van appellant verlaagd met 100% voor de duur van drie maanden, met ingang van 1 november 2016. Het college heeft dat besluit, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 15 maart 2017 (bestreden besluit 3). Hieraan ligt ten grondslag dat appellant op 31 augustus 2016 verwijtbaar niet is verschenen voor de eerste werkdag bij SDW. De maatregel berust, voor zover hier van belang, op toepassing van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, en zesde lid, van de PW en de artikelen 8 en 11, derde lid, van de Verordening. Het college heeft geen dringende redenen als bedoeld in artikel 18, tiende lid, van de PW gezien om de maatregel te matigen.

Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank de beroepen tegen bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.

Bij de aangevallen tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college appellant wegens het niet verschijnen op de eerste werkdag bij SDW en vanwege recidive in beginsel een maatregel moest opleggen van een verlaging van de bijstand met 100% gedurende drie maanden. De rechtbank heeft daaraan echter toegevoegd dat het college bij bestreden besluit 3 een te beperkte uitleg heeft gegeven van het begrip dringende redenen als bedoeld in artikel 18, tiende lid, van de PW. De rechtbank heeft bij die uitspraak het college opgedragen om binnen zes weken dat motiveringsgebrek te herstellen.

Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand worden gelaten. Daarbij heeft de rechtbank de nadere motivering van bestreden besluit 3, zoals neergelegd in een brief van het college van 19 februari 2018, in aanmerking genomen.

3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden gekeerd tegen aangevallen uitspraak 1, de aangevallen tussenuitspraak en tegen aangevallen uitspraak 2 voor zover daarbij de rechtsgevolgen van bestreden besluit 3 in stand zijn gelaten.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Appellant is in beginsel verplicht om – kort gezegd – gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Dat staat in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW. Niet in geschil is dat het traject bij SDW een dergelijke voorziening is. In deze zaken is in geschil of het college terecht aan appellant maatregelen heeft opgelegd op de grond dat appellant niet heeft meegewerkt aan het traject en dat hem dat te verwijten is.

Een besluit tot het opleggen van een maatregel is een voor de betrokkene belastend besluit. Dat betekent dat het op de weg van het college ligt om aannemelijk te maken dat appellant door zijn gedragingen niet heeft voldaan aan de op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW op hem rustende plicht om gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling.

Appellant heeft aangevoerd dat de verplichting om deel te nemen aan het traject niet voor hem gold. Daarom hoefde hij volgens hem geen gehoor te geven aan de uitnodigingen (in de bewoording van de PW en de Verordening: oproepen) om voor deelname aan de eerste werkdag bij SDW te verschijnen. Appellant stelt zich daarbij op het standpunt dat hij al vrijwilligerswerk deed en dat hij dus niet ook nog een tegenprestatie hoeft te leveren. Verder stelt hij zich op het standpunt dat hij zelf beslist of hij zonder betaling werkzaamheden verricht. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Als een belanghebbende, zoals appellant, een verplichting op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW niet nakomt, is het college in beginsel gehouden om een maatregel op te leggen. In dit verband zijn de volgende bepalingen van betekenis.

Ingevolge artikel 18, tweede lid, van de PW, voor zover hier van belang, verlaagt het college, indien de belanghebbende de uit de PW voortvloeiende verplichtingen niet nakomt, de bijstand overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de PW. In dit geval is dat de Verordening.

Ingevolge artikel 18, vierde lid, van de PW legt het college in ieder geval een maatregel op overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid, in het geval de belanghebbende een van de verplichtingen die zijn vermeld in het vierde lid (geharmoniseerde verplichtingen) niet nakomt.

In artikel 18, vijfde tot en met achtste lid, van de PW is geregeld hoe het college de hoogte en duur van maatregelen in verband met het niet nakomen van de verplichtingen als bedoeld in het vierde lid op uniforme wijze moet vaststellen.

Ingevolge artikel 18, negende lid, van de PW ziet het college af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.

Ingevolge artikel 18, tiende lid, van de PW stemt het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.

Het college heeft aan de bij besluit 1 opgelegde maatregel ten grondslag gelegd dat appellant zijn verplichting om deel te nemen aan het traject niet is nagekomen door geen gehoor te geven aan de oproep om op 9 februari 2016 te verschijnen bij SDW. Het college heeft deze gedraging aangemerkt als een niet nakomen van de verplichting als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW, zoals nader bepaald in artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, ten vierde, van de Verordening. Die nadere bepaling – zie 4.5.1 – luidt: “het niet verschijnen op een oproep in verband met de arbeidsinschakeling”.

Vaststaat dat appellant op 9 februari 2016 niet heeft deelgenomen aan de eerste werkdag van het traject, waarvoor hij bij brief van 1 februari 2016 was opgeroepen. Appellant heeft aangevoerd dat hij wel op die dag bij SDW is verschenen en dus zijn verplichting om aan de oproep gehoor te geven is nagekomen. Hij stelt dat hij toen heeft geweigerd om de overeenkomst te ondertekenen en dat hij direct daarna is vertrokken. Deze beroepsgrond slaagt niet.

Daarmee heeft het college aannemelijk gemaakt dat appellant de verplichting als bedoeld in 4.1 heeft geschonden en dat hem dit te verwijten is. Het college heeft zich vervolgens niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat appellant door deze gedraging zijn uit artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW voortvloeiende verplichting, zoals – zie 4.10 – nader bepaald in de Verordening, niet is nagekomen. Gelet op dat standpunt was het college dan ook op grond van artikel 18, tweede lid, van de PW gehouden om een maatregel op te leggen overeenkomstig de Verordening. Daarbij is niet in geschil dat de opgelegde maatregel in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening.

Het voorgaande betekent dat de bij besluit 1 opgelegde maatregel van een verlaging van 30% van de bijstand over de maand april 2016 in stand blijft.

Het college heeft aan de bij besluit 2 opgelegde maatregel ten grondslag gelegd dat appellant zijn verplichting om deel te nemen aan het traject niet is nagekomen door geen gehoor te geven aan de oproep om op 25 april 2016 te verschijnen bij SDW. Het college heeft ook deze gedraging aangemerkt als een niet nakomen van de verplichting als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW, zoals nader bepaald in artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, ten vierde, van de Verordening.

Vaststaat dat appellant op 25 april 2016 niet is verschenen bij SDW om deel te nemen aan de eerste werkdag van het traject, waarvoor hij bij brief van 18 april 2016 was opgeroepen. Hierop heeft het college vastgesteld dat appellant opnieuw zijn verplichting als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de PW niet is nagekomen.

Appellant heeft met betrekking tot de oproep voor 25 april 2016 aangevoerd dat hij wegens ziekte, namelijk griep, verhinderd was om aan de oproep gehoor te geven. Deze beroepsgrond is zo te begrijpen dat appellant met een beroep op artikel 18, negende lid, van de PW stelt dat hem niet kan worden verweten dat hij aan de oproep geen gehoor heeft gegeven.

Dit betekent dat het college het bestreden besluit 2 niet op een zorgvuldige wijze heeft voorbereid en niet toereikend heeft gemotiveerd ten aanzien van de vraag of appellant van de gedraging een verwijt treft. Dit is in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Wat in 4.14 tot en met 4.17 is overwogen heeft de rechtbank niet onderkend. Aangevallen uitspraak 1 zal dan ook worden vernietigd voor zover die bestreden besluit 2 betreft. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. Gelet op het tijdsverloop is niet aannemelijk dat het gebrek van het bestreden besluit 2 nog kan worden hersteld. Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil zal de Raad daarom besluit 2, waaraan hetzelfde gebrek kleeft, herroepen.

Uit 4.18 volgt dat de bij besluit 2 opgelegde maatregel van en verlaging van 100% van de bijstand over de maand juni 2016 niet in stand blijft.

Het college heeft aan de bij besluit 3 opgelegde maatregel ten grondslag gelegd dat appellant zijn verplichting om deel te nemen aan het traject niet is nagekomen door geen gehoor te geven aan de oproep om op 31 augustus 2016 te verschijnen bij SDW voor de eerste werkdag. Het college heeft deze gedraging aangemerkt als een niet nakomen van de verplichting als bedoeld in artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de PW, zoals nader bepaald in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW.

Vaststaat dat appellant op 31 augustus 2016 niet heeft deelgenomen aan de eerste werkdag van het traject, waarvoor hij bij brief van 25 augustus 2016 was opgeroepen. Niet in geschil is dat het traject een voorziening was als bedoeld in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW.

Daarmee heeft het college aannemelijk gemaakt dat appellant een verplichting als bedoeld in 4.1 heeft geschonden en dat hem dit te verwijten is. Het college heeft zich vervolgens niet ten onrechte op het standpunt gesteld dat appellant door deze gedraging de in 4.21 genoemde geharmoniseerde verplichting heeft geschonden. De omstandigheid dat het college deze gedraging ook had kunnen aanmerken en een vergelijkbare gedraging – zie 4.12 – eerder ook heeft aangemerkt als het niet nakomen van een niet-geharmoniseerde verplichting als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de Verordening, doet daaraan niet af. Indien een gedraging is te kwalificeren als het niet nakomen van een niet-geharmoniseerde verplichting als bedoeld in de gemeentelijke verordening en tevens als het niet nakomen van een geharmoniseerde verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW, is de bijstandverlenende instantie – anders dan uit de uitspraak van 30 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2663 zou kunnen worden afgeleid – wel bevoegd maar niet gehouden om te kiezen voor een maatregel met toepassing van artikel 18, vierde lid, van de PW. Voor beide maatregelen bestaat immers een wettelijke grondslag.

Het college heeft voorts aan de maatregel ten grondslag gelegd dat appellant zich al eerder niet had gehouden aan zijn verplichtingen in verband met het traject. Het college heeft daarbij in het bestreden besluit 3 gewezen op de bij beslissing op bezwaar van 29 augustus 2016 gehandhaafde maatregel. Het college heeft daarom de omvang van de maatregel vastgesteld met toepassing van artikel 18, zesde lid, van de PW, in samenhang met de artikelen 8, eerste lid, en 11, derde lid, van de Verordening op een verlaging van de bijstand gedurende drie maanden met 100%.

Wat in 4.2 tot en met 4.23.2 is overwogen betekent dat bestreden besluit 3 – anders dan de rechtbank in de aangevallen tussenuitspraak heeft overwogen – ten onrechte mede berust op artikel 18, zesde lid, van de PW. Het college had dus ingevolge artikel 18, vijfde lid, van de PW, in samenhang met artikel 8, eerste lid van de Verordening, in beginsel de bijstand bij wijze van maatregel moeten verlagen met 100% gedurende een maand.

In aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank overwogen dat het college alsnog afdoende heeft gemotiveerd waarom hij de bij bestreden besluit 3 gehandhaafde maatregel niet, met toepassing van artikel 18, tiende lid, van de PW, wegens dringende redenen heeft gematigd. Appellant heeft hiertegen geen afzonderlijke gronden aangevoerd. Geen aanleiding bestaat dan ook om van het in 4.23 neergelegde uitgangspunt af te wijken.

De rechtbank heeft wat in 4.24 is overwogen niet onderkend. Daarom zal de aangevallen tussenuitspraak worden bevestigd met verbetering van gronden waarop zij rust. Aangevallen uitspraak 2 zal, voor zover aangevochten, worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de rechtsgevolgen van bestreden besluit 3 niet in stand laten. Met het oog op een definitieve beslechting van het geschil zal de Raad de maatregel vaststellen op een verlaging van de bijstand van appellant met 100% gedurende een maand, met ingang van 1 november 2016.

De slotsom luidt dat het college ten onrechte aan appellant geen bijstand heeft verstrekt over de maand juni 2016 en over de maanden december 2016 en januari 2017. Het college zal de bijstand over die maanden aan appellant moeten nabetalen.

Appellant heeft in beide zaken verzocht om vergoeding van schade. Hij heeft niet toegelicht waaruit die schade bestaat en daarover geen gegevens overgelegd. Aannemelijk is dat hij in zijn verzoeken doelt op de gederfde wettelijke rente over de na te betalen bijstand. Deze verzoeken worden toegewezen. De wettelijke rente moet worden berekend overeenkomstig de uitspraak van de Raad van 25 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV1958.