Centrale Raad van Beroep, 24-02-2021, ECLI:NL:CRVB:2021:448, 17/7714 WMO15

Appellante exploiteerde huizen en dagverblijven voor verstandelijk gehandicapten en psychiatrische cliënten. Haar activiteiten betroffen het leveren van zorg aan, de begeleiding van en de huisvesting van jongeren met een verstandelijke handicap. Sommige van deze cliënten hebben voor de bekostiging van de zorg waarvoor zij zijn geïndiceerd een persoonsgebonden budget (pgb) aangevraagd bij het college op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Het college heeft deze aanvragen ingewilligd en een pgb verleend.

Naar aanleiding van diverse meldingen over de kwaliteit van de door appellante verleende ondersteuning is een onderzoek ingesteld naar de besteding van de pgb’s bij haar. De onderzoekers hebben in de periode van 17 februari 2016 t/m 25 april 2016 met vijf cliënten en twee ex-cliënten van appellante gesproken en hun dossiers onderzocht. Verder heeft een administratief onderzoek plaatsgevonden. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 12 mei 2016. Een aanvullend onderzoeksrapport is opgemaakt na een geweldsincident op 23 mei 2016 tussen een directeur/mede-eigenaar van appellante en een cliënt en een brand op 13 juni 2016 in één van de woningen van appellante waar cliënten verbleven. Ten behoeve van dit aanvullend onderzoeksrapport hebben de onderzoekers gesproken met nog elf andere (Wmo-)cliënten die hun pgb besteedden bij appellante. De conclusie van deze rapporten luidt dat de kwaliteit van de ondersteuning in geding is.

Op 2 juni 2016 is de directie van appellante gehoord over het geweldsincident op 23 mei 2016. Op 6 juli 2016 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen vertegenwoordigers van appellante en het college over het ingestelde onderzoek.

Bij ongedateerde besluiten (primair besluiten) aan meerdere cliënten van appellante heeft het college bepaald dat zij met hun pgb geen ondersteuning meer mogen inkopen bij appellante. De reden hiervoor is dat uit onderzoek is gebleken dat de ondersteuning die zij inkopen bij appellante niet voldoet aan de kwaliteitseisen die de Wmo 2015 stelt. De geboden ondersteuning is niet veilig, niet doeltreffend en niet cliëntgericht. In de besluiten is meegedeeld dat de cliënten hun pgb behouden, maar dat zij hun zorg ergens anders moeten inkopen. Samen met de cliënten zal het college zo snel mogelijk bekijken waar zij passende zorg en woonruimte kunnen krijgen. Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen deze besluiten, mede namens drie cliënten.

Bij besluit van 20 december 2016 (bestreden besluit 1) heeft het college de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat zij geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het college heeft de bezwaren van de individuele cliënten ongegrond verklaard.

Appellante heeft zich in hoger beroep gemotiveerd tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

In reactie op de uitspraak van de Raad van 5 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:669 heeft het college bestreden besluit 2 genomen. Daarin heeft het college bestreden besluit 1 ingetrokken voor zover daarbij het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk is verklaard. Het college heeft appellante alsnog aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.

Appellante kan zich niet verenigen met bestreden besluit 2 en heeft samengevat en voor zover nog van belang het volgende aangevoerd. Volgens appellante mogen de onderzoeksrapporten niet aan bestreden besluit 2 ten grondslag worden gelegd omdat deze pas tijdens de bezwarenprocedure aan haar ter beschikking zijn gesteld. Hiermee heeft het college de beginselen van hoor en wederhoor en zorgvuldige voorbereiding geschonden. Bovendien biedt de Wmo 2015 geen grond om appellante als organisatie te onderzoeken: het toezicht of de controle dient via de budgethouder te lopen. Dit heeft tot gevolg dat bestreden besluit 2 te algemeen is geformuleerd en niet is gericht op de individuele cliënten. Ten slotte acht appellante bestreden besluit 2 in strijd met het verbod van détournement de pouvoir, dan wel in strijd met het beginsel van evenredige belangenafweging. Ter zitting heeft appellante desgevraagd meegedeeld dat de uitkomst van deze procedure geen gevolgen zal hebben voor de individuele cliënten.

Bestreden besluit 2 wordt, gelet op het bepaalde in de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb, mede in de beoordeling betrokken. Ter zitting is komen vast te staan dat de gronden van appellante zich in hoger beroep uitsluitend nog richten tegen bestreden besluit 2 en dat de beoordeling zich daartoe kan beperken.

De Raad begrijpt bestreden besluit 2, mede gelet op wat tijdens de zitting is besproken en voor zover nog van belang, aldus dat het pgb van de cliënten op grond van artikel 2.3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wmo 2015 is herzien, in die zin dat zij hun pgb niet meer mogen besteden voor het inkopen van ondersteuning bij appellante. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat uit het onder 1.2 vermelde onderzoek is gebleken dat de ondersteuning die de cliënten bij appellante inkopen niet veilig, doeltreffend en cliëntgericht is, zodat niet (meer) is voldaan aan de in artikel 2.3.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wmo 2015 opgenomen voorwaarde.

Over de beroepsgrond van appellante dat bestreden besluit 2 geen stand kan houden vanwege schending van het beginsel van zorgvuldige voorbereiding en het beginsel van hoor en wederhoor, overweegt de Raad het volgende. Uit de stukken blijkt dat op 6 juli 2016 een gesprek heeft plaatsgevonden tussen vertegenwoordigers van het college en vertegenwoordigers van appellante, waaronder één van de twee directeuren van appellante. Uit het door het college opgestelde verslag van dit gesprek blijkt dat appellante tijdens dat gesprek op de hoogte is gesteld van de aanleiding tot het onderzoek, de onderzoeksresultaten en de mogelijke gevolgen daarvan. Toegelicht is onder andere dat de veiligheid van cliënten niet gegarandeerd is, dat de noodzakelijke begeleiding niet wordt gegeven, dat niet genoeg dagbesteding wordt geboden, dat de huisvesting niet is aangepast aan de aard van de cliënt en onder de maat is en dat niet duidelijk is wat voor zorg wordt gegeven en welk doel hiermee wordt beoogd. Appellante is in de gelegenheid gesteld hierop te reageren en heeft daarvan ook gebruik gemaakt, zowel in het gesprek op 6 juli 2016 als in een schriftelijke reactie van 7 juli 2016. Voorts heeft appellante, nadat tijdens de bezwaarprocedure de onderzoeksrapporten aan haar ter beschikking zijn gesteld, daarop gereageerd. Gelet op deze gang van zaken slaagt deze hoger beroepsgrond niet.

De beroepsgrond dat het onderzoek niet aan het bestreden besluit ten grondslag kon worden gelegd omdat de Wmo 2015 geen grond biedt om appellante als organisatie te onderzoeken, slaagt evenmin. Het onder 1.2 vermelde onderzoek is gericht geweest op de besteding van het pgb door cliënten bij appellante en de door deze cliënten daarvoor ontvangen ondersteuning. In verband hiermee zijn onder meer zestien cliënten en twee excliënten van appellante geïnterviewd en heeft dossieronderzoek per cliënt plaatsgevonden. Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek heeft het college het standpunt ingenomen dat de ondersteuning door appellante aan individuele budgethouders niet veilig, doeltreffend en cliëntgericht is. De Raad volgt het college hierin.

Ook de beroepsgrond dat bestreden besluit 2 geen stand kan houden omdat dit in strijd is met het verbod van détournement de pouvoir dan wel het beginsel van een evenredige belangenafweging slaagt niet. Het college heeft appellante in een brief van 7 november 2016 meegedeeld dat de gemeente met het inzetten van de haar toegekende bevoegdheden heeft beoogd dat de ondersteuning die met een pgb wordt ingekocht, voldoet aan de eisen die de wet daaraan stelt. Wat appellante heeft aangevoerd, maakt niet dat hieraan moet worden getwijfeld. Gelet hierop heeft het college zijn bevoegdheid niet aangewend voor een ander doel dan waarvoor deze is toegekend. Het college heeft, zoals tijdens de zitting nader is toegelicht, het belang om kwetsbare cliënten veilige, doeltreffende en clientgerichte ondersteuning te geven en hen niet te laten opdraaien voor de gevolgen van niet te verantwoorden ondersteuning in dit geval zwaarder laten wegen dan het organisatorische en financiële belang van appellante. Niet kan worden geoordeeld dat het college niet in redelijkheid tot deze door hem gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen. In hetgeen appellante overigens heeft aangevoerd ziet de Raad evenmin aanleiding om te oordelen dat het college niet in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot herziening gebruik heeft kunnen maken.

Uit 4.3 tot en met 4.6 volgt dat het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond is.