Centrale Raad van Beroep, 14-06-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1315, 21/4110 TOZO

Ingevolge artikel 1 van de Tozo wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder zelfstandige: de rechthebbende, bedoeld in artikel 11, van de wet die achttien jaar of ouder is maar de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt en die voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep hier te lande en die;

a. voldoet aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening daarvan;

b. ten minste 1.225 uur per jaar besteedt aan werkzaamheden voor het bedrijf of zelfstandig beroep; en

c. alleen of samen met degene met wie hij het bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent de volledige zeggenschap in dat bedrijf of zelfstandig beroep heeft en de financiële risico’s daarvan draagt.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Tozo kan algemene bijstand of bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van dit besluit worden verleend aan de zelfstandige die op 17 maart 2020 stond ingeschreven in het handelsregister, bedoeld in artikel 2, van de Handelsregisterwet 2007 en schriftelijk verklaart dat diens bedrijf of zelfstandig beroep financieel is geraakt als gevolg van de crisis in verband met COVID-19.

Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de Tozo, zoals dit luidde tot 1 oktober 2020, wordt de aanvraag ingediend voor 1 juni 2020.

Ingevolge artikel 9 van de Tozo, zoals dit luidde tot 1 oktober 2020, wordt de algemene bijstand naar de regels van dit besluit verleend voor ten hoogste drie aaneengesloten kalendermaanden en ziet deze uitsluitend op de kalendermaanden maart tot en met augustus 2020.

Ingevolge artikel 18, eerste lid, zoals dit luidde tot 1 oktober 2020, van de Tozo kan bij ministeriële regeling het aanvraagtijdvak, bedoeld in artikel 3, tweede lid, alsmede de duur en periode, bedoeld in artikel 9, worden verlengd met ten hoogste vier maanden, voor zover dat nodig is in verband met de gevolgen van de crisis in verband met COVID-19.

Bij Regeling van 29 april 2020 (Stcrt. 2020, 24833) heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (staatssecretaris) de Tijdelijke regeling overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Trozo) vastgesteld. Bij Regeling van 27 mei 2020 tot wijziging van de Trozo in verband met verlenging van de Tozo (Stcrt. 2020, 29395) heeft de staatssecretaris met toepassing van artikel 18 van de Tozo het aanvraagtijdvak, bedoeld in artikel 3, tweede lid, van de Tozo, verlengd tot en met 31 augustus 2020 en de duur, bedoeld in artikel 9 van de Tozo, verlengd naar ten hoogste zes aaneengesloten maanden. Bij Regeling van 23 juni 2020 tot wijziging van de Trozo in verband met de extra verlenging van de Tozo (Stcrt. 2020, 34388) heeft de staatssecretaris de periode, bedoeld in artikel 9 van de Tozo, verlengd tot en met 30 september 2020. Deze verlengingen van de duur en periode van de Tozo worden aangeduid als Tozo 2.

Bij Besluit van 25 september 2020 tot wijziging van de Tozo (Stb. 2020, 362) is de periode in artikel 9 waarop de Tozo ziet vervolgens verlengd tot en met juni 2021. Zoals volgt uit de toelichting op het Besluit van de staatssecretaris van 5 oktober 2020 tot wijziging van de Trozo (Stcrt. 2020, 52396) wordt de verlenging van 1 oktober 2020 tot en met 31 maart 2021 aangeduid als Tozo 3 en de verlenging van 1 april 2021 tot en met 30 juni 2021 als Tozo 4.

Appellant heeft aangevoerd dat hij voldoet aan alle in artikel 2, eerste lid, van de Tozo gestelde voorwaarden. Hij stond op 17 maart 2020 in het handelsregister ingeschreven en hij was ten tijde van het indienen van de aanvragen zelfstandige in de zin van artikel 1 van de Tozo. De aanvragen zien op perioden waarin appellant financieel is geraakt door de coronacrisis. In de Tozo wordt niet de voorwaarde gesteld dat de zelfstandige vóór 18 maart 2020 zelfstandige was. De tekst van artikel 2, eerste lid, van de Tozo is volgens appellant eenduidig: het moet gaan om een “zelfstandige die op 17 maart 2020 stond ingeschreven in het handelsregister”. De tekst dient te prevaleren boven de toelichting. De rechtbank heeft daarom ten onrechte uit de nota van toelichting geconcludeerd dat appellant niet in aanmerking komt voor bijstand op grond van de Tozo.

Deze beroepsgrond slaagt niet. Anders dan appellant heeft aangevoerd is de tekst van artikel 2, eerste lid, van de Tozo niet eenduidig. Voor zover de tekst ruimte laat voor de interpretatie van appellant, maakt de toelichting op die bepaling duidelijk dat die interpretatie niet kan worden gevolgd. In de nota van toelichting (Stb. 2020, 118, blz. 11) staat: “Bedoeld is alleen zelfstandigen die reeds op de dag van de aankondiging van deze maatregel als zodanig werkzaam waren, in aanmerking te laten komen voor bijstand op grond van dit besluit.” Gelet hierop moet artikel 2, eerste lid, van de Tozo zodanig worden uitgelegd dat een rechthebbende op 17 maart 2020 als zelfstandige werkzaam was als bedoeld in artikel 1 om voor bijstand op grond van de Tozo in aanmerking te komen. De enkele inschrijving in het handelsregister op 17 maart 2020 is daarvoor dus niet voldoende. Het vereiste van deze inschrijving is in artikel 2 van de Tozo opgenomen om reden van eenvoudige verificatie dat een rechthebbende op 17 maart 2020 als zelfstandige werkzaam was en doet er niet aan af dat de rechthebbende ook daadwerkelijk vóór 18 maart 2020 als zelfstandige werkzaam diende te zijn.

Appellant voldoet niet aan die voorwaarde van artikel 2, eerste lid, van de Tozo. Hij ontving tot 1 juli 2020 bijstand op grond van de PW van het college, huurde vanaf 1 juli 2020 een pand waarin het bedrijf wordt uitgeoefend en heeft op het aanvraagformulier van 30 augustus 2020 ook vermeld dat 1 juli 2020 de startdatum van het bedrijf is. Appellant was daarom vóór 1 juli 2020 niet voor de voorziening in zijn bestaan aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep en dus vóór 1 juli 2020 niet als zelfstandige werkzaam als bedoeld in artikel 1 van de Tozo. Artikel 2, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 1 van de Tozo staat daarom aan toekenning van de gevraagde algemene bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van de Tozo in de weg.

Appellant heeft daarnaast aangevoerd dat het in strijd is met het evenredigheidsbeginsel om in het kader van de beoordeling van aanvragen om bijstand vanaf 1 juli 2020 in het kader van Tozo 2 en Tozo 3 nog van een zelfstandige te vergen dat hij al op 17 maart 2020 als zelfstandige werkzaam was. De beroepsgrond dient, gelet op het verhandelde op de zitting, aldus te worden begrepen dat artikel 2, eerste lid, van de Tozo, voor zover daarin als voorwaarde is gesteld dat een rechthebbende op 17 maart 2020 als zelfstandige werkzaam is, wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel onrechtmatig is vanaf 1 juli 2020. Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe is het volgende redengevend.

Zoals volgt uit 4.1 is de Tozo een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is. Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Raad is uiteengezet in zijn uitspraak van 1 juli 2019 (ECLI:NL:CRVB:2019:2016). Zoals in die uitspraak is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen.

In de Nota van Toelichting bij de Tozo (Stb. 2020, 118, blz. 7) heeft de regering overwogen dat zelfstandigen in gewone tijden voor eigen rekening en risico ondernemen, maar dat het voor veel zelfstandigen buiten hun invloedssfeer valt dat zij als gevolg van de coronacrisis inkomsten derven en met acute financiële problemen worden geconfronteerd. De regering was van mening dat deze coronacrisis niet als normaal ondernemersrisico kan worden aangemerkt en achtte het daarom gerechtvaardigd en noodzakelijk om zelfstandigen die als gevolg van de coronacrisis in financiële problemen zijn geraakt, tijdelijk te ondersteunen. Dit zijn zelfstandigen die aan het begin van de coronacrisis al als zelfstandige werkzaam waren.

Met Tozo 2 en Tozo 3 zijn later de duur en periode van de Tozo verlengd in verband met het voortduren van de coronacrisis. Zoals volgt uit de toelichting bij de in 4.2.6 genoemde Regeling van 27 mei 2020 heeft de regering daarbij “als stap naar de normalisering van de bijstandsverlening, toegesneden op de nieuwe economische realiteit” wel stringentere voorwaarden gesteld aan het recht op bijstand in het kader van de Tozo. In dit licht is het niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel dat in het kader van Tozo 2 en Tozo 3 de voorwaarde is gehandhaafd dat de rechthebbende al vóór 18 maart 2020 als zelfstandige werkzaam was. Vanwege het onvoorspelbare en grillige verloop van de coronacrisis was voor zelfstandigen, zoals appellant, die tijdens de coronacrisis met hun onderneming zijn gestart, voorzienbaar dat zij met beperkende maatregelen te maken zouden krijgen, ook al waren op het moment van starten van hun ondernemingen de aard van die beperkingen en de consequenties daarvan niet exact duidelijk. Zij hadden met enige vorm van beperkingen rekening kunnen houden.