Centrale Raad van Beroep, 15-08-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1793, 20/2399 ANW-P
Centrale Raad van Beroep, 15-08-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:1793, 20/2399 ANW-P
Gegevens
- Instantie
- Centrale Raad van Beroep
- Datum uitspraak
- 15 augustus 2022
- Datum publicatie
- 18 augustus 2022
- ECLI
- ECLI:NL:CRVB:2022:1793
- Formele relaties
- Einduitspraak na bestuurlijke lus: ECLI:NL:CRVB:2024:1194
- Zaaknummer
- 20/2399 ANW-P
Inhoudsindicatie
Verzoek aan het Hof van Justitie van de Europese Unie om een prejudiciële beslissing. Export ANW-uitkering. De Raad zal de vraag aan het Hof voorleggen of Algerijnse werknemers of hun nabestaanden voor de rechter een rechtstreeks beroep kunnen doen op artikel 68, vierde lid, van de Associatieovereenkomst met Algerije.
Uitspraak
20/2399 ANW-P
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Verzoek aan het Hof van Justitie van de Europese Unie om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 267 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats], Algerije (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum verzoek: 15 augustus 2022
PROCESVERLOOP
Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is ter zitting van 22 juli 2021 ter behandeling aan de orde gesteld. Partijen zijn niet verschenen.
De Raad heeft het onderzoek heropend.
De Svb heeft vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter nadere zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2022. Appellante is niet verschenen. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door W. van den Berg en mr. drs. M.M.W. van der Ent-Eltink.
In verband met het voornemen om in deze zaak aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) te verzoeken om een prejudiciële beslissing als bedoeld in artikel 267 van het VWEU te geven is aan partijen een concept-vraagstelling verzonden.
OVERWEGINGEN
Inleiding en achtergrond
Op 1 januari 2000 is in Nederland de Wet beperking export uitkeringen (Wet BEU) in werking getreden. Hiermee is in de verschillende socialeverzekeringswetten het territorialiteitsbeginsel geïntroduceerd. Hoofdregel is dat geen recht op uitkering ontstaat, dan wel het recht op een uitkering eindigt, als betrokkene buiten Nederland woont of gaat wonen. Een uitzondering op deze hoofdregel geldt als export van de uitkering naar het woonland van de betrokkene bij verdrag is geregeld. Blijkens de memorie van toelichting heeft de Wet BEU tot doel de handhaafbaarheid van uitkeringen buiten Nederland te verbeteren. Het middel hiertoe is om met landen waar Nederlandse uitkeringen worden betaald, bij verdrag afspraken te maken over controles, en daardoor de rechtmatigheid van de uitkeringen te bevorderen. Een dergelijk verdrag is met vele landen afgesloten. Met Algerije echter niet.
Op grond van het overgangsrecht is export van uitkering voor personen die een nabestaandenuitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet (ANW) ontvingen vóór 31 december 1999 nog wel mogelijk, ook naar een land waarmee geen exportverdrag is gesloten.
Op 1 juli 2012 is de Wet Woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (Wwsz) in werking getreden. Blijkens de memorie van toelichting streeft de regering naar beperking van de export van uitkeringen naar landen buiten de Europese Unie (EU). Zolang export naar die landen nog plaatsvindt, moet worden voorkomen dat Nederlandse uitkeringen die zijn gerelateerd aan het Nederlands minimumloon of die dienen ter dekking van bepaalde kosten, en die buiten Nederland worden verstrekt, naar lokale maatstaven bezien uit de pas lopen. Volgens de regering moet geen verdere financiële ondersteuning worden geboden dan, de plaatselijke omstandigheden in aanmerking genomen, noodzakelijk en gerechtvaardigd is.
Met de inwerkingtreding van de Wwsz is in de ANW onder meer artikel 17, derde lid, gewijzigd. Aan rechthebbenden die niet in Nederland, een lidstaat van de EU, een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte (EER), dan wel Zwitserland (verder: lidstaat) wonen, wordt een uitkering verstrekt ter hoogte van een bij ministeriële regeling vastgesteld percentage van het (kort samengevat) in Nederland geldende bedrag aan nabestaandenuitkering, zijnde 70% van het wettelijk minimumloon.
Voor Algerije is dit percentage voor 2013 vastgesteld op 60 en vanaf 2016 op 40. Dit percentage wordt zo bepaald dat het een weergave is van de verhouding tussen het kostenniveau van het land waar de nabestaande woonachtig is en dat van Nederland. Het percentage kan echter nooit hoger zijn dan 100. Voor de rechthebbenden die al voor 1 juli 2012 een ANW-uitkering ontvingen, is de ingangsdatum van de wijziging van artikel 17 van de ANW bepaald op 1 januari 2013.
Appellante heeft sinds 1 januari 1999 recht op een nabestaandenuitkering op grond van de ANW. Op grond van het overgangsrecht wordt deze uitkering sinds 1 januari 2000 nog naar Algerije geëxporteerd. Vanaf 1 januari 2013 wordt echter het woonlandbeginsel toegepast. Dit heeft ertoe geleid dat de nabestaandenuitkering van appellante aanmerkelijk is verlaagd.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad moet de verlaging van een uitkering op grond van het woonlandbeginsel worden gezien als een beperking van de export van die uitkering. Tussen partijen is in geschil de vraag of artikel 68, vierde lid, van de Associatieovereenkomst met Algerije1 (Associatieovereenkomst) in de weg staat aan die beperking van de export van de nabestaandenuitkering van appellante.
De Raad merkt hierbij op dat de uitleg van artikel 68, vierde lid, van de Associatieovereenkomst niet alleen van belang is voor het (geringe) aantal uitkeringen dat door Nederland onbeperkt naar Algerije zou moeten worden geëxporteerd, maar ook voor de export van uitkeringen naar andere landen waarmee de EU een Associatieovereenkomst heeft gesloten en waarin een vergelijkbare bepaling is opgenomen2. Het beleid van de Nederlandse regering om export van uitkeringen buiten de EU afhankelijk te stellen van afspraken over de handhaving van de rechtmatigheid daarvan, en om het bedrag van bepaalde uitkeringen af te stemmen op de levensstandaard in het betreffende woonland, wordt mogelijk door dergelijke bepalingen doorkruist. De Svb heeft met name gewezen op het Algemeen Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko, waarin onder meer het woonlandbeginsel gefaseerd is ingevoerd.
Feiten en omstandigheden van dit geval voor zover relevant
Appellante woont in Algerije. Haar echtgenoot heeft in Nederland gewerkt en was ten tijde van zijn overlijden verzekerd voor de ANW. Appellante had als nabestaande van haar verzekerde echtgenoot vanaf 1 januari 1999 recht op een nabestaandenuitkering op grond van de ANW. De Svb heeft die nabestaandenuitkering per 1 november 2012 beëindigd omdat appellante niet meer aan de voorwaarden zou voldoen. Na een procedure over die beslissing en een uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 november 2016 heeft de Svb bij besluit van 19 september 2018 met terugwerkende kracht de nabestaandenuitkering van appellante laten herleven met ingang van 1 november 2012.
Bij besluit van eveneens 19 september 2018 heeft de Svb aan appellante meegedeeld dat de nabestaandenuitkering vanaf 1 januari 2013 wordt verlaagd omdat vanaf die datum de uitkering wordt betaald volgens het kostenniveau van het land waar iemand woont. Voor Algerije is vastgesteld dat vanaf 1 januari 2013 60% en vanaf 1 januari 2016 40% van het maximale bedrag aan nabestaandenuitkering wordt uitbetaald.
Bij besluit van 4 december 2018 (bestreden besluit) is het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
Standpunten van partijen
Appellante
Appellante heeft aangevoerd dat zij door de verlaging van haar uitkering niet meer in haar onderhoud kan voorzien.
Svb
De Svb stelt zich op het standpunt dat artikel 68, vierde lid, van de Associatieovereenkomst niet in de weg staat aan de toepassing van het woonlandbeginsel op de nabestaandenuitkering van appellante. Kort samengevat heeft de Svb dit standpunt als volgt toegelicht. Volgens de Svb is artikel 68, vierde lid, van de Associatieovereenkomst geen rechtstreeks werkende bepaling die een verplichting tot export behelst. De Svb wijst erop dat uit artikel 70 van de Associatieovereenkomst volgt dat artikel 68 een kader bevat voor een besluit dat de Associatieraad moet nemen, maar nog niet tot stand is gekomen. Uit de bewoordingen van artikel 68, vierde lid, van de Associatieovereenkomst blijkt volgens de Svb geen duidelijke en nauwkeurig omschreven verplichting om uitkeringen te exporteren. De bepaling bevat geen expliciete verplichting voor organen en de gebruikte terminologie van de bepaling is volgens de Svb gericht op het wegnemen van valutarestricties. Aard en doel van de overeenkomst leiden niet tot een andere conclusie. Het Hof heeft zich over de mogelijke rechtstreekse werking en betekenis van de bepaling niet expliciet uitgesproken. Wel heeft volgens de Svb het Hof de rechtstreekse werking van een soortgelijke bepaling in de Associatieovereenkomst met Marokko impliciet verworpen in het arrest Kziber.3 Ten slotte is volgens de Svb niet duidelijk wat de personele werkingssfeer is van het vierde lid van artikel 68 van de Associatieovereenkomst. De Svb betwijfelt of nabestaanden die zelf geen werknemer zijn (geweest) zich op de bepaling kunnen beroepen, zelfs als die in Algerije wonen.