Centrale Raad van Beroep, 06-12-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2623, 20/3253 TW

Deze zaak betreft de weigering van het Uwv om terug te komen van zijn besluiten tot (i) terugvordering van € 12.016,85 aan toeslag ex de Toeslagenwet (TW) die de appellant heeft genoten op een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) en (ii) oplegging van een boete ad € 3.571,03 aan de appellant wegens schending van diens inlichtingenverplichting jegens het Uwv.

De appellant heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt, maar ruim buiten de bezwaartermijn. Hij heeft tegen de kennelijke niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar geen beroep ingesteld, waardoor zowel het terugvorderingsbesluit als het boetebesluit in beginsel definitief zijn geworden. Hij heeft het Uwv enige tijd later verzocht om terug te komen van beide besluiten. Dat verzoek is afgewezen en zijn bezwaar daartegen is ongegrond verklaard. Hij heeft daarna beroep ingesteld, dat door de Rechtbank Gelderland ongegrond is verklaard.

Deze conclusie gaat niet over de terugvordering van de toeslagen, maar alleen over (de weigering om terug te komen van) het boetebesluit. De president van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft ex art. 8:12a Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen conclusie gevraagd over de maatstaf voor rechterlijke beoordeling van een bestuurlijke weigering om ex art. 4:6 Awb terug te komen van een overigens onaantastbare bestuurlijke boete. Met name vraagt hij naar de betekenis, specifiek voor boetebesluiten, van het criterium ‘evident onredelijk’ dat volgens de bestuursrechtspraak ondanks het ontbreken van nova toch toegang biedt tot beperkte heroverweging van een overigens definitieve beschikking.

Deze vraag is een spruit van een evergreen, nl. de relativering van de formele rechtskracht van niet (tijdig) aangevochten beschikkingen, in dit geval toegespitst op een boetebesluit - een criminal charge in de zin van art. 6 Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) - dat door ongebruikt termijnverloop in beginsel rechtens onaantastbaar is geworden zonder dat er een rechter naar heeft gekeken.

Voor de strenge leer van formele rechtskracht van niet (tijdig) aangevochten beschikkingen worden drie gronden aangevoerd: rechterlijke competentieverdeling, specialiteit en rechtszekerheid. In dit geval zijn de eerste twee gronden niet relevant en legt de laatste (rechtszekerheid) beperkt gewicht in de schaal. Er zijn geen belangen van derden rechtstreeks betrokken bij het al dan niet vasthouden aan het boetebesluit. De resterende belangenafweging gaat tussen de rechtszekerheid van het Uwv, met name het doelmatigheidsbelang om niet (ver) buiten de rechtsmiddeltermijn opnieuw te kunnen worden ingeschakeld, en het grondrecht van een verdachte om niet ten onrechte of onevenredig gestraft te worden.

Maar de burger heeft een eigen taak en verantwoordelijkheid om zijn uitkeringsinstantie tijdig in kennis te stellen van omstandigheden die zijn recht op uitkering beïnvloeden en om te reageren op zijns inziens onjuiste beschikkingen die hem aangaan. De appellant had de mogelijkheid om zijn aanvullende pensioen en het inkomen van zijn toenmalige echtgenote - al dan niet veiligheidshalve - te melden, maar heeft dat niet gedaan. Hij had na oplegging van de terugvorderings- en boetebeschikkingen, ook toegang tot een onafhankelijke rechter met full jurisdiction, maar heeft die niet gebruikt.

Daar staat weer tegenover dat het om een appellant gaat met een door niet-aangeboren hersenletsel (NAH) beperkt vermogen tot zelfcontrole dat soms ook zijn begeleiders de moed doet opgeven en dat een eveneens beperkt doenvermogen tot gevolg heeft, dat eerder maatwerk dan bulkbeleid vergt. Dat beperkte vermogen tot zelfcontrole verklaart mogelijk ook waarom de appellant pas zes maanden na het onherroepelijk worden van het boetebesluit het Uwv verzocht heeft om er van terug te komen.

Alleen al op basis van het erkenningscriterium lijkt het boetebesluit dus al herroepen te moeten worden, mede gegeven dat het om een criminal charge gaat. En omdat het om een criminal charge gaat, meen ik dat niet vereist is dat die erkenning binnen de rechtsmiddeltermijn geschiedde. Ook het vertrouwensbeginsel brengt mijns inziens mee dat het boetebesluit herroepen moet worden. De mededelingen van het Uwv op uw zittingen kunnen moeilijk anders beschouwd worden dan als een bewuste standpuntbepaling (een toezegging) door een kennelijk bevoegde vertegenwoordiger van het Uwv, die niet zodanig in strijd met het recht is (integendeel) dat op nakoming niet gerekend zou mogen worden, en er zijn geen derdenbelangen betrokken. Zou de bestuursrechter in casu niet al kunnen ingrijpen, dan zou mijns inziens de burgerlijke rechter binnen de gebaande paden kunnen ingrijpen, niet alleen op basis van het erkenningscriterium, maar ook op basis van HR NJ 1993, 635 (Staat/Frank Bolsius), omdat het niet-nakomen van die toezegging mijns inziens ook los van het boetebesluit onrechtmatig zou zijn.

Mede uit een oogpunt van finale geschilbeslechting, lijkt het daarom wenselijk dat u naar analogie van art. 8:72a Awb zelf bepaalt, ook qua verwijtbaarheid, of een resterende boete nog passend en geboden is en zo ja, welke; die eventueel resterende boete kan mijns inziens niet hoger zijn dan € 1.107,96. Voor een beoordeling van het verzoek om terug te komen van het terugvorderingsbesluit ware de zaak terug te sturen naar het Uwv.

Het Uwv heeft ter zitting van de grote kamer daarnaast de nova-weg bewandeld naar heroverweging van (in elk geval) het boetebesluit en (wellicht ook) het terugvorderingsbesluit. Ook in die benadering zou u niet aan toetsing van het ‘evident-onredelijk’-criterium toekomen. Het Uwv suggereert om het nova-begrip in boetezaken niet bestuursrechtelijk op te vatten, maar in de betekenis van dat begrip in art. 457 Wetboek van Strafvordering (WvSv; herziening van onherroepelijke strafvonnissen): niet als feiten en omstandigheden die niet eerder aangevoerd hadden kunnen worden, maar als feiten en omstandigheden waarvan het bestuursorgaan feitelijk geen kennis heeft genomen bij de boete-oplegging, noch bij het kennelijk-niet-ontvankelijk verklaren van het te laat ingediende bezwaar. Deze opvatting van nova leidt in casu tot heroverweging van het boetebesluit omdat appellant’s zienswijze van 10 juni 2018 ook in de bezwaarfase niet is gelezen, terwijl het Uwv hem evenmin heeft gehoord. Tezamen met de uiteenzetting ter zitting dat correcte draagkrachtberekening tot geen hogere boete dan € 1.107,96 kan leiden, voert ook deze strafrechtelijke nova-route naar herroeping van het boetebesluit en vermindering van de boete naar € 1.107,96 of zoveel lager als u passend en geboden acht. De loffelijke gedachte achter de suggestie is denkelijk dat een bestuursorgaan dat een straf heeft opgelegd waar geen rechter naar heeft kunnen kijken, die oplegging toch minstens zou moeten heroverwegen in gevallen waarin de strafrechter een dergelijke ‘veroordeling’ zou moeten herzien. Omdat ‘nieuw gebleken feiten of omstandigheden’ in art. 4:6 Awb feiten of omstandigheden zijn die ook voor de justitiabele nieuw zijn, terwijl ‘een gegeven dat de rechter niet bekend was’ (art. 457 WvSv) onmiskenbaar ziet op wat de rechter al dan niet voor ogen stond, zou deze benadering nopen ofwel tot twee verschillende betekenissen van dezelfde term (‘nieuw gebleken feiten of omstandigheden’) in één en dezelfde bepaling (art. 4:6 Awb), ofwel tot het ook in niet-boetezaken opvatten van ‘nieuw gebleken feiten of omstandigheden’ als ‘feiten of omstandigheden waarvan het bestuursorgaan geen kennis heeft genomen’. Dat laatste zou geen aanmoediging voor aanvragers zijn om reeds bij de eerste aanvraag alle relevante gegevens te verstrekken. Twee verschillende betekenissen voor dezelfde term in één bepaling lijkt mij evenmin aantrekkelijk, want verwarrend. Ik meen daarom dat dit mijns inziens hout snijdende gezichtspunt daarom beter in de bestaande tweede stap (ná de nova-beoordeling), bij de ‘evident-onredelijk’-toets ingebouwd kan worden: niets belet de bestuursrechter om het - bij afwezigheid van rechtens te respecteren derdenbelangen - evident onredelijk te achten om heroverweging van een definitief geworden boete te weigeren in gevallen waarin de strafrechter op basis van art. 457 WvSv de veroordeling zou herzien.

Door de erkenning van onjuistheid en door het gewekte vertrouwen zouden de vragen in het conclusieverzoek in het midden kunnen blijven. Dat zal niet de bedoeling zijn. Ik ga er daarom op in.

De eerste impliciete vraag in het verzoek van uw president is of vanuit een oogpunt van fair hearing-eisen (art. 6 EVRM) het ‘evident-onredelijk’-criterium van CRvB AB 2017/102¹ voor de toepassing van art. 4:6 Awb op verzoeken om heroverweging van definitief geworden besluiten ook toegepast kan worden bij definitief geworden boetebesluiten. Mijn antwoord daarop luidt bevestigend (zie onderdeel 9), maar dat wil niet zeggen dat ‘evidente onredelijkheid’ bij (niet-)heroverweging van definitief geworden criminal charges hetzelfde inhoudt als bij (niet-)heroverweging van definitief geworden niet-punitieve besluiten. Dat blijkt al uit 1.11 hierboven.

Mijn algemene antwoord op de hoofdvraag is dat het in beginsel evident onredelijk is om heroverweging van een criminal charge te weigeren als die charge onmiskenbaar onjuist is in de zin dat bij oppervlakkige inhoudelijke beoordeling (‘summier onderzoek’) al duidelijk (‘geen twijfel bestaat’) is dat de charge elke redelijke (rechts)grond mist of tot een evident te hoog bedrag is opgelegd omdat na oppervlakkig onderzoek al evident is dat:

- beboeting onverenigbaar is met hoger recht;

- zich een klassieke grond voor doorbreking van formele rechtskracht voordoet;

- geen overtreding is begaan, of een andere, lichtere, overtreding;

- de beboete geen overtreder was;

- de draagkracht verkeerd is beoordeeld;

- de verwijtbaarheid verkeerd is beoordeeld; of

- anderszins excessief is gestraft, bijvoorbeeld boven het strafrechtelijke maximum.

Ik werk dat als volgt uit.

De bestaande rechtspraak biedt vier mogelijke algemene invullingen van ‘evident onredelijk’ bij de toepassing van art. 4:6 Awb op definitief geworden bestuurlijke boetebesluiten (het onderstaande gaat dus niet noodzakelijk ook over andere onherroepelijk geworden besluiten dan criminal charges):

- de betekenis van ‘onmiskenbaar onjuist’ in de Océ-rechtspraak van de eerste kamer van de Hoge Raad (zie 10.4 en 12.8 hieronder): het beboetende bestuursorgaan zou bij inhoudelijke beoordeling tot geen andere conclusie kunnen komen dan dat de boete ten onrechte of tot een (veel) te hoog bedrag is opgelegd. Bij criminal charges impliceert onmiskenbare onjuistheid mijns inziens in beginsel al zonder verdere belangenafweging dat een weigering van heroverweging ‘evident onredelijk’ is. Ik kan mij moeilijk rechtens te respecteren belangen van derden voorstellen bij vasthouden aan een evident onterecht opgelegde straf: ook een concurrent heeft mijns inziens geen rechtens te respecteren belang bij handhaving van een onmiskenbaar onjuiste mededingingsboete van zijn concurrent;

- de betekenis van het evidentiecriterium in de LPG-Purmerend-rechtspraak van de Afdeling bij keten-achtige (vergunningsvoorwaardenhandhavende) besluiten (zie 10.8 hieronder): zonder onderzoek of na slechts summier onderzoek bestaat er geen twijfel over dat de boete niet (tot dat bedrag) opgelegd had mogen worden. Ik herhaal dat mijns inziens bij criminal charges na vaststelling van onmiskenbare onrechtmatigheid ervan in beginsel geen belangen meer hoeven te worden afgewogen; wel kan om uitvoerbaarheidsreden een minimumbedrag en een maximum hersteltermijn gesteld worden;

- de betekenis die de Afdeling al ruim vóór LPG Purmerend aan ‘evident’ gaf bij de beoordeling of een onaantastbare vergunningsvoorwaarde niet handhaafbaar was als het voor een ieder op voorhand duidelijk zou moeten zijn dat die voorwaarde niet mocht worden gesteld: aldus moest worden geoordeeld als het voorschrift ‘kennelijk iedere grondslag mist’.²

- de betekenis van kennelijk ‘schlechthin unerträglich’ in de zin van de Duitse bestuursrechtspraak over § 48 van de Verwaltungsverfahrensgesetz. Blijkens de zaak 1-21 en Accor³ voor het Hof van Justitie van de EU (HvJ) zijn Duitse bestuursorganen verplicht om een niet-aangevochten besluit te heroverwegen als handhaving ervan ‘absoluut onaanvaardbaar is’. Om dat te beoordelen, moet worden “onderzocht of de handhaving van de (…) aanslagen de nationaalrechtelijke beginselen van gelijke behandeling, billijkheid, openbare orde of goede trouw schond, en of de onverenigbaarheid van de aanslagen met rechtsregels van hogere rang overduidelijk was.”

Het blijven in abstracto vage omschrijvingen, want de vraag of iets evident onredelijk is, is in concreto een Bommel-vraag: iets is pluis of niet-pluis, en een Heer, die wéét dat.

Zoals boven al bleek, lijkt het rechtssystematisch logisch om ook de klassieke gronden voor uitzondering op de formele rechtskracht van definitief geworden beschikkingen te laten omvatten door het ‘evident-onredelijk’-criterium dat de rechtspraak heeft ontwikkeld bij de toepassing van art. 4:6 Awb. Ook de klassieke ‘klemmende bezwaren’ tegen het vasthouden aan formele rechtskracht maken dat vasthouden evident onredelijk. Zij doen zich met name voor als dat vasthouden ertoe leidt dat de belanghebbende reële rechtsbescherming wordt onthouden, zoals bij:

- schending van zijn fundamentele rechten, maar ook

- schending van de EU-rechtelijke effectiviteits- of gelijkwaardigheidsbeginselen (met name in Byankov- of Kühne & Heitz-omstandigheden),

- erkenning van de onjuistheid van het boetebesluit door het bestuursorgaan (het erkenningscriterium), en

- toerekenbaarheid aan de overheid van het rechtsmiddelverzuim door de boeteling (het verkeerde-been-criterium).

Die klassieke doorbrekingsgronden zijn uiteraard niet beperkt tot punitieve beschikkingen.

Zoals bleek, meen ik dat het in beginsel ook zonder verdere afweging tussen rechtszekerheid en legaliteit/rechtmatigheid al evident onredelijk is om een criminal charge te handhaven als die charge ‘onmiskenbaar onjuist’/’evident onrechtmatig’ is c.q. ‘elke grond mist.’ Ik kan mij slecht rechtens te respecteren derdenbelangen voorstellen bij handhaving van onmiskenbaar onterechte leedberokkening en dan zie ik geen zwaarwegend rechtszekerheidsbelang dat ertoe noopt onmiskenbaar strafrechtelijk onrecht in strijd met het legaliteitsbeginsel te handhaven. De praktijk van beleidsmatige vermindering in het belastingrecht toont dat kennelijk geen rechtszekerheids- of uitvoeringsproblemen rijzen als onjuiste belasting(boete)beschikkingen, hoezeer ook onherroepelijk, ruimhartig tot vijf jaar terug in overeenstemming worden gebracht met het materiële recht zoals dat gold vóór het onherroepelijk worden van de beschikking (posterieur recht of beleid is geen grond voor ambtshalve vermindering). Evenmin zie ik dat het handhavingsgezag van de overheid er onder zou lijden als zij onmiskenbaar onjuist blijkende criminal charges ongedaan maakt. Om uitvoeringslasten te beperken, kunnen een minimumbedrag en een maximumtermijn gesteld worden. Het aantrekkelijke van ambtshalve beleid zoals dat van de belastingdienst is dat het deze conclusie volmaakt overbodig maakt omdat bij dergelijk beleid niemand zich meer hoeft te verdiepen in de vraag of weigering van heroverweging al dan niet ‘evident onredelijk’ is, maar alleen in de vraag in hoeverre de betrokkene bij tijdig bezwaar of beroep gelijk gekregen zou hebben.

Daarnaast lijkt het mij evident onredelijk om niet terug te komen van een onherroepelijk boetebesluit als hoger beboet is dan het strafrechtelijke maximum op dezelfde of vergelijkbare strafbare feiten. In dezelfde categorie onredelijkheid zou passen het niet-herzien van een boetebesluit, dat, ware het een strafrechtelijke veroordeling geweest, op basis van art. 457 WvSv herzien zou moeten worden (zie 1.11 hierboven).

Vergelijking met de regeling van de ambtshalve vermindering in het belastingrecht en met de herziening van de strafbeschikking leert dat het punitieve bestuursrecht qua toegang tot de rechter weinig te leren heeft van het strafbeschikkingsrecht (dat niet over een bepaling zoals art. 4:6 Awb beschikt en waarvoor de regeling van herziening van vonnissen in art. 457 WvSv niet geldt)) en qua ambtshalve heroverweging en (voor de inkomstenbelasting) ook qua toegang tot de rechter veel kan leren van het belastingrecht, maar dat de bestuursrechter die lering niet kan trekken. Dat kunnen alleen de twee andere staatsmachten: het bestuur door beleid te ontwikkelen zoals het fiscale ambtshalve-verminderingsbeleid, en de wetgever door (ruimere) toegang tot de rechter te openen, waaraan kennelijk gewerkt wordt in tweepartijenverhoudingen. Bij een beleid zoals dat van de fiscus zou ter zake van (niet-)heroverweging van boeten een de minimis grens gesteld kunnen worden waarbeneden alleen (bestuursrechtelijke) nova soelaas kunnen bieden, bijvoorbeeld de grens van € 340 die in art. 5:53(1) Awb en art. 257e(1) WvSv wordt gesteld. Ook zou een termijn gesteld kunnen worden die korter is dan de op de navorderingstermijn gebaseerde vijf jaar terug die de fiscus hanteert.

Het conclusieverzoek vermeldt een aantal specifieke omstandigheden die van belang kunnen zijn bij de beoordeling van de evidentie van de (on)redelijkheid van afwijzing van heroverweging. Daarover merk ik het volgende op:

Ad vraag 1: De vraag of een rechtsmiddel is ingesteld en zo neen, waarom niet, lijkt mij in het algemeen inderdaad van belang. Geen-zinners lijken mij een ander geval dan niet-kunners. Adressaten die zich nergens iets van aantrekken tot de deurwaarder op de stoep staat, lijken mij een ander geval dan dat van de appellant, die niet kan omgaan met ernstige levenskwaliteit-, communicatie- en sociale-interactiebeperkende gevolgen van NAH. Maar ook bij geen-zinners lijkt het mij niet evident redelijk om een evident onterechte bestraffing in stand te laten.

Ad vraag 3: volgens zowel uw eigen rechtspraak (zie 11.1 hieronder) als die van de eerste kamer van de Hoge Raad (zie 10.4 hieronder) als volgens de ambtshalve-verminderingsregels in het belastingrecht (hoogstens vijf jaar terug) als volgens het HvJ-arrest Kühne & Heitz, als volgens het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) (‘niet onredelijk laat’) is het tijdverloop tussen het onaantastbaar worden van het (boete)besluit en het verzoek om er van terug te komen van belang bij de beoordeling van de (on)redelijkheid van de weigering om er van terug te komen. Hoe langer geleden, hoe minder onredelijk om er niet van terug te komen.

Ad vraag 4: volgens zowel uw eigen rechtspraak (zie 11.1 hieronder) als die van de civiele kamer van de Hoge Raad (zie 10.4 hieronder) is van belang of de boete (c.q. dwangbevelkosten) al betaald is (zijn). Hoe meer al betaald is, hoe minder onredelijk om heroverweging te weigeren, althans vanuit draagkrachtoogpunt. Gaat het om een onmiskenbaar onjuiste criminal charge, dan meen ik echter dat niet ter zake doet dat die mogelijk al (deels) ten onrechte geëxecuteerd is: een onmiskenbaar onjuiste boete-oplegging moet mijns inziens in beginsel ongedaan gemaakt worden, ongeacht of de boete al is betaald. Ik zie geen gewichtig rechtszekerheidsbelang van een onmiskenbaar ten onrechte bestraffende overheid bij weigering van heroverweging van een onmiskenbaar onterechte boete, hoezeer die ook al ingevorderd zou zijn. Het lijkt mij in het belang van de overheid en haar verhouding met burgers en bedrijven om die interessenten te laten zien dat onmiskenbaar onjuiste straffen ongedaan worden gemaakt.

Ad vraag 5: Als geen derden-belanghebbenden bij het boetebesluit zijn betrokken, gaat het slechts om een afweging tussen rechtszekerheid/litis finiri oportet en legaliteit: het belang van de boeteling om niet in strijd met het recht bestraft te worden. Nu het bij boetezaken om een criminal charge gaat waarbij in de regel geen derden-belanghebbenden zijn betrokken, althans geen derden met een rechtens te beschermen belang bij onterechte bestraffing van anderen, kan het eerder evident onredelijk zijn om niet terug te komen van een boetebesluit dan van een niet-punitief besluit, met name als bij dat laatste besluit derden-belanghebbenden betrokken zijn. Zoals boven bleek, meen ik dat als het boetebesluit onmiskenbaar onjuist is, er in beginsel geen belangen meer hoeven te worden afgewogen.

Ad vraag 6: Degene die verzoekt om terug te komen van een onherroepelijke boete zal gronden moeten stellen en bij gemotiveerde betwisting door het bestuursorgaan aannemelijk moeten maken dat en waarom niet-heroverweging evident onredelijk is. Het evidentiecriterium wordt toegepast naar aanleiding van wat de appellant aanvoert, blijkt uit de rechtspraak. Weliswaar ligt het bij een criminal charge waar nog geen rechter naar gekeken heeft meer op de rechterlijke weg om zich ook van ambtswege te verdiepen in de feiten die licht werpen op de (on)redelijkheid van niet-heroverwegen, met name bij boetelingen met gering doenvermogen, en weliswaar kan de rechter volgens art. 8:69(3) Awb de feiten aanvullen, maar hij is daartoe niet verplicht, en feiten aanvullen is iets anders dan op fishing expedition gaan. Bovendien impliceert ‘evidentie’ dat op basis van hoogstens summier onderzoek al duidelijk is dat de boete niet (tot dat bedrag) had mogen worden opgelegd. Iets dat evident is, hoeft niet of nauwelijks – al dan niet van ambtswege – onderzocht te worden. Uit een oogpunt van finaliteit lijkt het mij echter onwenselijk dat als de rechter weigering van heroverweging evident onredelijk acht in verband met evident onjuiste draagkrachtberekening, hij een boetezaak niet meteen zelf afdoet omdat de mate van verwijtbaarheid minder evident is. Naar analogie van art. 8:72a Awb zou het mijns inziens wenselijk zijn dat hij zo nodig van ambtswege ook de verwijtbaarheid onderzoekt en de boetezaak afdoet. Ik zou het als ‘evident’ ten onrechte of te hoog bestrafte ook vreemd vinden als de kennelijk onredelijke bestraffer het nog eens zou mogen proberen.

Conclusie: uitspraak van de Rechtbank vernietigen, BOB 2 vernietigen, BIP herroepen en de boete verminderen naar € 1.107 of nihil. Verzoek om terug te komen van de toeslagterugvordering terugsturen naar het Uwv.