Centrale Raad van Beroep, 24-02-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:445, 20/1799 AOW

Volgens de Svb kunnen conflictregels in bilaterale verdragen alleen worden toegepast op personen die wonen op het grondgebied van één van de verdragsluitende partijen. De Svb heeft deze uitleg neergelegd in de beleidsregel LJN SB2169. Een andere uitleg is volgens de Svb problematisch, omdat rechtsconflicten kunnen ontstaan als zowel de woonstaat van een werknemer als het vestigingsland van diens werkgever een bilateraal verdrag hebben met het land waar de werkzaamheden worden verricht.

Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst de Svb naar artikel 29 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht (WVV), waarin staat dat, tenzij een andere bedoeling uit het verdrag blijkt of op een andere wijze is komen vast te staan, een verdrag elke partij bindt ten opzichte van haar gehele grondgebied. Ook volgt dit standpunt volgens de Svb uit artikel 34 van het WVV, waarin staat dat een verdrag geen verplichtingen of rechten schept voor een derde Staat zonder diens instemming.

Artikel 3 van het VNC bepaalt de personele werkingssfeer van dit verdrag. Volgens deze bepaling is het verdrag van toepassing op alle personen die onderworpen zijn aan de wetgeving van een van de verdragsluitende partijen alsmede op andere personen die rechten ontlenen aan deze personen, tenzij anders is aangegeven.

Artikel 6, eerste lid, van het VNC bevat een bijzondere conflictregel voor gedetacheerde werknemers die vóór de detachering werkten op het grondgebied van de lidstaat waar hun werkgever is gevestigd. Op hen blijft, kort gezegd, de wetgeving van het oorspronkelijke werkland van toepassing. Nederland moet in zo’n geval op grond van artikel 12, aanhef en onder b, van het VNC een CoC-verklaring afgeven.

Op grond van artikel 31 van het WVV moet een verdrag te goeder trouw worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis van de termen van het Verdrag in hun context en in het licht van voorwerp en doel van het Verdrag.

Uit de tekst van artikel 3 van het VNC volgt op geen enkele wijze dat de werking van dit Verdrag in algemene zin beperkt is tot ingezetenen van Nederland of China. Er wordt immers gesproken over alle personen die onderworpen zijn aan de wetgeving van een van de verdragsluitende partijen. Dit kunnen ook personen zijn die buiten het grondgebied van de verdragsstaten wonen. Ook artikel 6, eerste lid, van het VNC bevat geen beperking tot personen die wonen op het grondgebied van één van de verdragsstaten. De formulering van deze bepalingen is temeer van belang omdat in sommige andere bilaterale verdragen over sociale zekerheid wel een beperking van de werkingssfeer van sommige bepalingen tot ingezetenen is opgenomen. Als het de bedoeling was van de verdragsstaten om de personele werkingssfeer van (een deel van) het VNC te beperken tot ingezetenen van Nederland of China, had het voor de hand gelegen deze beperking in het verdrag op te nemen.

Voor de context van het VNC heeft de Svb gewezen op een bestendige verdragspraktijk bij de Nederlandse overheid om bilaterale verdragen slechts van toepassing te achten op ingezetenen van één van de verdragsluitende partijen. Een eenzijdige stellingname van een verdragspartij, waarvan niet blijkt dat die door de verdragspartner(s) wordt gedeeld, is niet, vanwege het enkele bestendige karakter daarvan, van wezenlijke betekenis voor de objectief juiste uitleg van een verdragsbepaling. Er zijn geen stukken voorhanden waaruit blijkt dat de door de Svb voorgestane beperkte uitleg de bedoeling van partijen is geweest. Een vergelijkbaar restrictief standpunt over de personele werkingssfeer van verdragen is, in een geding over de uitbreiding van de personele werkingssfeer van Vo 883/2004 tot onderdanen van derde landen, bij het Hof (oorspronkelijk) door de Nederlandse vertegenwoordiging ingenomen in de zaak Balandin³. Uit het arrest in die zaak blijkt dat het Hof de stelling dat verdragen enkel van toepassing zijn op ingezetenen van de verdragsstaten, niet in zijn algemeenheid onderschrijft.

Het doel van het sluiten van het VNC met China was, zoals blijkt uit de nota van toelichting, het voorkomen van dubbele premieplicht en het vereenvoudigen van administratieve procedures. Met dit doel is niet verenigbaar dat in Nederland werkzame grensarbeiders die vanuit Nederland naar China worden gedetacheerd, categorisch van de werking van het VNC worden uitgesloten. Dit kan er immers toe leiden dat de betrokkene zowel krachtens de wetgeving van een EU-lidstaat als op grond van de Chinese wetgeving verzekerd is, met alle dubbele financiële en administratieve lasten van dien voor de werknemer en de werkgever.

De Raad wijst in dit verband nog op artikel 32, aanhef en onder b, van het WVV, waarin een nader aanvullend middel van uitlegging van een verdragsbepaling wordt gegeven. De uitlegging mag niet leiden tot een resultaat dat duidelijk ongerijmd of onredelijk is. Naar het oordeel van de Raad zou een uitkomst waarin een werknemer gedurende zijn detachering aan een dubbele premieplicht wordt onderworpen doordat het VNC, zonder duidelijke grondslag daarvoor in de tekst van het verdrag, niet van toepassing wordt geacht, duidelijk ongerijmd en onredelijk zijn, nu een doelstelling van het verdrag nu juist is, dubbele premieplicht te voorkomen.

Artikel 29 van het WVV leidt niet tot een ander oordeel. Op grond van deze bepaling bindt een verdrag elke partij ten opzichte van haar gehele grondgebied, tenzij een andere bedoeling uit het verdrag blijkt of op een andere wijze is komen vast te staan. Deze bepaling gaat over de vraag of een verdrag van toepassing is op het hele grondgebied van de verdragsstaten, of slechts op een deel daarvan. Die vraag is in dit geding niet aan de orde.

Ook het beroep van de Svb op artikel 34 van het WVV treft geen doel. Dit artikel schrijft voor dat een verdrag geen verplichtingen of rechten schept voor een derde Staat zonder diens instemming. De Raad stelt vast dat een categorische uitsluiting van inwoners van derde landen van de werkingssfeer van het VNC duidelijk verder gaat dan nodig is om te voorkomen dat aan een derde staat een verplichting wordt opgelegd. Niet valt in te zien voor welk derde land in een geval als het onderhavige door toepassing van het VNC een verplichting wordt geschapen. Mocht in een bepaalde situatie een rechtsconflict ontstaan tussen staten, dan kan in onderling overleg een oplossing worden gezocht, bijvoorbeeld in de vorm van een bijzondere overeenkomst voor individuen of categorieën van personen. In het geval van betrokkene is dit gebeurd doordat de Svb een bijzondere overeenkomst met België heeft gesloten op grond waarvan in de relatie tussen Nederland en België alleen de Nederlandse socialezekerheidswetgeving van toepassing is. Daarmee is toepassing van de Belgische wetgeving uitgesloten, en staat niets eraan in de weg dat Nederland de conflictregels van het VNC op betrokkene toepast en een daartoe strekkende verklaring afgeeft.

De gemachtigde van betrokkene heeft niet ten onrechte opgemerkt dat het standpunt van de Svb, dat de conflictregels in bilaterale verdragen alleen van toepassing zijn op ingezetenen van een van de verdragsstaten, kan leiden tot een belemmering van het vrije verkeer van werknemers. Het is immers zeer wel denkbaar dat het voor een werkgever minder aantrekkelijk is een werknemer uit een andere lidstaat aan te trekken in een functie waarvan detachering naar een derde land onderdeel kan uitmaken, als dit tot veel extra administratie en kosten kan leiden. Hierdoor wordt het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie belemmerd.

Voor een dergelijke beperking kan een objectieve rechtvaardiging bestaan. Deze rechtvaardiging kan gelegen zijn in de verstoring van het evenwicht en de wederkerigheid of het ontstaan van een verplichting voor een derde land.⁴ In dit geval leidt dit tot dezelfde vraag als hierboven in 4.2.11 al besproken, namelijk of de beperking van de personele werkingssfeer van aanwijsregels in een bilateraal verdrag tot ingezetenen van de verdragsstaten in een situatie als hier aan de orde proportioneel is. Het antwoord op die vraag is niet anders dan onder 4.2.11 weergegeven.

Uit 4.1 tot en met 4.3.2 vloeit voort dat op betrokkene op grond van artikel 6, eerste lid, van het VNC gedurende het tijdvak 1 augustus 2018 tot 1 augustus 2019 de Nederlandse socialezekerheidswetgeving van toepassing was. De Svb was verplicht voor betrokkene een hiertoe strekkende CoC-verklaring af te geven.

De rechtbank heeft het bestreden besluit dus terecht vernietigd en terecht de Svb opgedragen een verklaring op grond van het VNC af te geven. De aangevallen uitspraak zal dan ook bevestigd worden.