Centrale Raad van Beroep, 24-02-2022, ECLI:NL:CRVB:2022:482, 19/5104 AKW

1.1.

Appellante stelt afkomstig te zijn uit Kenia en de Keniaanse nationaliteit te hebben. Zij heeft vanaf 2009 enige jaren in België verbleven. De asielaanvraag die zij in België heeft gedaan is afgewezen. Appellante is op 2 november 2017 met haar dochter [naam dochter 1], geboren in België op [geboortedatum kind 1] 2016, naar Nederland gekomen. [naam dochter 1] heeft de Nederlandse nationaliteit sinds de erkenning door haar Nederlandse vader [naam vader] op 2 mei 2017. Op [geboortedatum kind 2] is dochter [naam dochter 2] geboren. Het vaderschap van [naam vader] over [naam dochter 2] is vastgesteld bij beschikking van de rechtbank van 6 maart 2019. Appellante woont met haar kinderen in een opvangcentrum in [woonplaats].

1.2.

Appellante heeft kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) ten behoeve van haar kinderen aangevraagd. Zij heeft daarbij te kennen gegeven een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU¹ te hebben en daarbij verwezen naar het arrest Chavez-Vilchez².

1.3.

Bij besluiten van 11 oktober 2018 en 5 februari 2019 heeft de Svb de aanvragen om kinderbijslag vanaf het derde kwartaal van 2017 afgewezen op de grond dat appellante op grond van artikel 6, tweede lid, van de AKW uitgesloten is van de verzekering voor die wet.

1.4.

In het besluit van 9 mei 2019 (bestreden besluit) zijn de bezwaren van appellante tegen de besluiten van 11 oktober 2018 en 5 februari 2019 ongegrond verklaard. De Svb heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de identiteit van appellante niet kan worden vastgesteld, omdat zij geen paspoort kan overleggen. Ook kan de verwantschap met de kinderen niet worden vastgesteld. Appellante heeft verder niet aangetoond dat zij ten aanzien van haar identiteit en nationaliteit in bewijsnood verkeert. Dat appellante de Europese Unie (EU) niet wil verlaten om met een noodpaspoort een paspoort in Kenia aan te vragen, komt voor haar risico. De uitkomst van de DNA-test, waaruit blijkt dat appellante voor bijna 100% zeker de moeder is van [naam dochter 1], maakt de beslissing niet anders omdat niet kan worden vastgesteld wie zich heeft gemeld voor de test. Ook is niet gebleken dat appellante een derdelander is.

2.1.

De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft hiertoe onder meer het volgende van belang geacht. Appellante heeft op 22 mei 2018 bij de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (staatssecretaris) een aanvraag ingediend tot afgifte van een EU-document voor verblijf bij [naam dochter 1] op grond van een van [naam dochter 1]’s burgerschap van de EU afgeleid verblijfsrecht als bedoeld in onder meer het arrest Chavez-Vilchez (verblijfsdocument op grond van het arrest Chavez-Vilchez). Deze aanvraag is afgewezen en het bezwaar tegen die beslissing is op 20 september 2018 ongegrond verklaard. Daarbij heeft de staatssecretaris onder meer overwogen dat appellante de familierechtelijke relatie met [naam dochter 1] niet heeft aangetoond, nu zij geen documenten heeft overgelegd waarmee haar identiteit en nationaliteit zijn aangetoond. Het paspoort dat appellante heeft gebruikt is vals bevonden. Ten aanzien van het verwantschapsonderzoek is onduidelijk hoe de identificatie heeft plaatsgevonden. Identificatie aan de hand van een pasfoto is onvoldoende om vast te stellen dat appellante de persoon is geweest die het DNAonderzoek heeft ondergaan. De rechtbank heeft verder gewezen op de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 25 januari 2019³, waarin de vreemdelingenrechter het beroep van appellante tegen het besluit van 20 september 2018 ongegrond heeft verklaard. Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling).

2.2.

De rechtbank heeft zich – onder verwijzing naar rechtspraak van de Raad⁴ – vervolgens de vraag gesteld of de documenten die appellante in bezwaar heeft overgelegd en die niet in de vreemdelingrechtelijke procedure zijn meegenomen, de Svb aanleiding hadden moeten geven om met de staatssecretaris in overleg te treden. Deze vraag heeft de rechtbank ontkennend beantwoord. Volgens de rechtbank zeggen deze documenten niets over de identiteit van appellante. Uit de (gelegaliseerde) geboorteakte van 26 juli 2018 blijkt dat een persoon genaamd [naam] geboren is op [geboortedatum] 1994 in Kenia en uit de schoolverklaring van 10 juli 2018 blijkt dat er een persoon genaamd [naam], die geboren is op [geboortedatum] 1994, van januari 1999 tot december 2005 op een Primary School in Kenia heeft gezeten. Hiermee is echter nog steeds niet aangetoond dat appellante deze persoon is. Voor het noodpaspoort geldt hetzelfde. Niet vast is komen te staan dat appellante [naam] is die genoemd staat in het noodpaspoort.

2.3.

De rechtbank concludeert dat bij de hierboven vermelde stand van zaken de Svb mocht uitgaan van het besluit van de staatssecretaris inhoudende dat appellante geen afgeleid EUverblijfsrecht toekomt omdat haar identiteit en als gevolg daarvan haar nationaliteit niet vast staat. Nu niet gebleken is dat appellante rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000), heeft de Svb zich terecht op het standpunt gesteld dat de uitsluitingsgrond van artikel 6, tweede lid, van de AKW op appellante van toepassing is.

3.1.

In hoger beroep is onder meer aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Svb mocht uitgaan van de juistheid van het besluit van de staatssecretaris over het verblijfsrecht van appellante. Volgens appellante bevestigen alle nieuwe stukken haar identiteit. Niet valt in te zien hoe iemand anders aan al deze met elkaar overeenstemmende stukken kan komen. Appellante heeft verder een kopie van het door de Keniaanse Ambassade op 18 november 2019 afgegeven emergency certificate (noodpaspoort) met foto overgelegd.

3.2.

Appellante heeft verder een beschikking overgelegd van de familierechter van de rechtbank Noord-Holland van 6 november 2019. In die beschikking heeft de rechtbank voor recht verklaard dat verzoekster, door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) geïdentificeerd met V-nummer [nummer], zich noemende “[naam]”, de moeder is van de minderjarige kinderen [naam dochter 1] en [naam dochter 2]. Verder is in die beschikking vastgesteld dat deze persoon is belast met het ouderlijk gezag over die kinderen. Volgens appellante staat vast dat zij de biologische en juridische moeder is van haar twee Nederlandse kinderen, dat zij eenhoofdig gezag heeft en de kinderen daadwerkelijk dagelijks alleen verzorgt. Appellante staat vermeld op de geboorteaktes van de kinderen en er is DNA-onderzoek geweest. De gemeente Haarlem heeft intussen paspoorten afgegeven voor beide kinderen. Die gemeente verstrekt ook maatschappelijke opvang en heeft bij besluit van 15 januari 2020 aan appellante bijstand op grond van de Participatiewet toegekend met ingang van 23 juli 2018.

3.3.

In reactie op een brief van de Raad heeft appellante vermeld dat bij besluit van 20 juli 2020 een nieuwe aanvraag om een verblijfsdocument op grond van het arrest Chavez-Vilchez door de staatssecretaris is afgewezen en dat bij besluit van 13 oktober 2020 het bezwaar tegen dit besluit ongegrond is verklaard. De staatssecretaris heeft het standpunt ingenomen dat appellante haar identiteit en nationaliteit niet aannemelijk heeft gemaakt door het overleggen van een geldig document voor grensoverschrijding of een geldige identiteitskaart. Evenmin heeft zij andere stukken overgelegd waaruit haar identiteit en nationaliteit ondubbelzinnig blijken. Het emergency certificate kan niet dienen als bewijs van haar identiteit en nationaliteit. Hierdoor is niet voldaan aan een van de cumulatieve voorwaarden voor de verkrijging van een verblijfsdocument op grond van het arrest Chavez-Vilchez, zoals neergelegd in beleidsregels B10/2.2 van de Vreemdelingencirculaire 2000.

3.4.

Nadien heeft appellante een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 23 juli 2021 overgelegd waaruit blijkt dat het beroep tegen het besluit van 13 oktober 2020 is verwezen naar een meervoudige kamer en de voorlopige voorziening daarom wordt toegewezen in de zin dat het de staatssecretaris verboden wordt appellante uit Nederland te verwijderen tot vier weken nadat op het beroep is beslist. De beroepsprocedure bij de rechtbank loopt nog.

3.5.

Appellante blijft van mening dat zij haar identiteit voldoende heeft aangetoond met andere middelen dan een paspoort of identiteitskaart. Ook is voldoende duidelijk dat zij een derdelander is, mede omdat de staatssecretaris een terugkeerbesluit heeft opgelegd. De weigering een afgeleid verblijfsrecht op grond van het arrest Chavez-Vilchez te erkennen, komt dan in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Appellante is de moeder van de (Nederlandse) kinderen en de belangen van de kinderen moeten een leidende rol spelen. De Raad is verzocht prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) te stellen.

3.6.

De Svb heeft zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de in hoger beroep overgelegde beschikking van de rechtbank Noord-Holland van 6 november 2019, niet betekent dat de problemen omtrent de identiteit van appellante zijn opgelost en dat iedere twijfel weg is. Verder heeft de Svb erop gewezen dat de onder 2.1 genoemde uitspraak van de rechtbank Den Haag inmiddels door de Afdeling is bevestigd.

3.7.

In een brief van 6 mei 2021 heeft de Raad aan de Svb de vraag voorgelegd of het door de Svb ingenomen standpunt in deze procedure in overeenstemming is met de rechtspraak van het Hof, zoals onder andere neergelegd in de arresten Zambrano⁵ en Chavez-Vilchez. Hierbij is in overweging gegeven dat appellante de moeder is van Nederlandse kinderen, er geen aanwijzingen zijn dat zij geen derdelander is, dat niet in geschil is dat zij de enige verzorger is van de kinderen en dat de kinderen geheel afhankelijk van haar zijn. Gewezen is op de eigen verantwoordelijkheid van de Svb om het rechtstreeks werkende Unierecht uit te leggen en in het licht van de aanspraken op kinderbijslag het verblijfsrecht te beoordelen. Het enkele feit dat de staatssecretaris stelt geen document te kunnen afgeven waaruit rechtmatig verblijf van appellante blijkt, doet aan die eigen verantwoordelijkheid niet af. Ook is de vraag opgeworpen of het vasthouden door de Svb aan de identiteitseis geen afbreuk doet aan de nuttige werking van het Unierecht.

3.8.

In reactie hierop heeft de Svb te kennen gegeven dat niet kan worden vastgesteld of appellante voldoet aan de voorwaarden voor het recht op kinderbijslag. Doordat de identiteit van appellante niet vast staat, kan de Svb ook niet vaststellen dat zij verzekerd is voor de AKW. Dat de rechtbank Noord-Holland bij beschikking van 6 november 2019 voor recht heeft verklaard dat appellante de moeder is van de kinderen en dat zij belast is met het ouderlijk gezag, betekent niet dat het identiteitsvraagstuk van appellante is opgelost.

3.9.

Ter zitting van de Raad heeft de Svb te kennen gegeven ervan uit te gaan dat appellante de moeder is van de kinderen. Als de identiteit van appellante voldoende vaststaat ziet de Svb geen aanleiding meer om aan te nemen dat appellante niet de nationaliteit van een derde land heeft. Het struikelblok voor de Svb is dat de identiteit van appellante nog steeds niet onomstotelijk vast staat. De Svb heeft er hierbij op gewezen dat appellante ook niet is ingeschreven in de basisregistratie personen en geen burgerservicenummer heeft. Vanwege het ontbreken van stukken waaruit de identiteit van appellante blijkt, kan de Svb het verblijfsrecht niet vaststellen, niet beoordelen of appellante verzekerd is en de eventuele kinderbijslag niet uitkeren.

4.1.

Op grond van artikel 6, tweede lid, van de AKW, is een vreemdeling niet verzekerd voor de AKW indien deze niet rechtmatig in Nederland verblijf houdt in de zin van artikel 8, aanhef en onder a tot en met e en l, van de Vw 2000.

4.2.

Voorop wordt gesteld dat niet gebleken is dat appellante ten tijde in geding een op artikel 21 van het VWEU en op Richtlijn 2004/38/EG gebaseerd afgeleid verblijfsrecht kan inroepen, zodat alleen zal worden getoetst aan artikel 20 van het VWEU.⁶

4.3.

Tussen partijen is in geschil of de Svb terecht kinderbijslag aan appellante heeft geweigerd op de grond dat de Svb, vanwege het ontbreken van een toereikende identificatie, niet heeft kunnen vaststellen of appellante een afgeleid verblijfsrecht ontleent aan artikel 20 van het VWEU (een Chavez-Vilchez verblijfsrecht) en daardoor rechtmatig verblijf heeft in de zin van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000.

4.4.

Er bestaan zeer bijzondere situaties waarin aan een onderdaan van een derde land (derdelander) die familielid is van een burger van de Unie, een verblijfsrecht moet worden toegekend, omdat anders deze Unieburger feitelijk verplicht zou zijn het grondgebied van de gehele Unie te verlaten en aan die burger zo het effectieve genot van de essentie van de aan die status ontleende rechten zou worden ontzegd.⁷ Voor zover hier relevant is van zo’n situatie met name sprake als de derdelander de daadwerkelijke zorg voor een kind draagt dat burger is van de Unie, en dat kind daadwerkelijk afhankelijk is van die derdelander, zodat het kind bij weigering van een verblijfsrecht aan de derdelander gedwongen zal zijn het grondgebied van de Unie als geheel te verlaten.⁸ Voor de beoordeling of sprake is van zo’n afhankelijkheidsrelatie heeft het Hof relevant geacht wie het gezag over het kind heeft en of de wettelijke, financiële of affectieve last van dat kind berust bij die derdelander.⁹

4.5.

Een verblijfsrecht als bedoeld onder 4.4. heeft tot doel de vrijheden van verkeer en verblijf van de Unieburger te beschermen. De afhankelijkheidsrelatie die tussen de Unieburger en de derdelander bestaat is de reden waarom aan die derdelander een afgeleid verblijfsrecht moet toekomen.

4.6.

Uit de rechtspraak van het Hof leidt de Raad af dat het een zaak van de lidstaten is om te bepalen hoe zij gestalte geven aan het afgeleide verblijfsrecht van de derdelander. Verder volgt uit die rechtspraak dat in beginsel aan vreemdelingen die in een lidstaat willen verblijven de eis mag worden gesteld hun nationaliteit en identiteit aan te tonen.¹⁰ Maar uit de rechtspraak van het Hof blijkt ook dat procedurevoorschriften geen afbreuk mogen doen aan de nuttige werking van artikel 20 van het VWEU.¹¹

4.7.

De Raad voegt hieraan toe dat in een geval als dit de nuttige werking van artikel 20 van het VWEU is: het waarborgen van de mogelijkheid tot daadwerkelijk verblijf van het kindUnieburger op het grondgebied van de Unie.

4.8.

Het vereiste om de identiteit aan te tonen, alvorens wordt onderzocht of een afgeleid verblijfsrecht wordt ontleend aan artikel 20 van het VWEU, is een procedurele voorwaarde die onder omstandigheden afbreuk kan doen aan deze nuttige werking van artikel 20 van het VWEU. Of dit in een concrete situatie zo is hangt af van de omstandigheden van het geval.

4.9.

In dit geval is de Raad van oordeel dat het achterwege laten van een onderzoek door de Svb naar een mogelijk afgeleid verblijfsrecht van appellante, op de enkele grond dat appellante volgens de staatssecretaris haar identiteit niet voldoende kan aantonen, in onevenredige mate afbreuk doet aan de nuttige werking van artikel 20 van het VWEU voor [naam dochter 1] en [naam dochter 2]. Dit baseert de Raad op het volgende.

4.10.

Uit de feitelijke situatie waarin appellante en [naam dochter 1] en [naam dochter 2] zich bevinden en de afhankelijkheidsrelatie die zij hebben, trekt de Raad de conclusie dat [naam dochter 1] en [naam dochter 2] genoopt zullen zijn appellante te vergezellen als aan haar een verblijfsrecht wordt geweigerd. De kinderen zullen dan gedwongen zijn met haar de Unie te verlaten. Op grond van artikel 20 van het VWEU komt aan appellante daarom in beginsel een van [naam dochter 1] en [naam dochter 2] afgeleid verblijfsrecht toe.

4.11.

De Svb lijkt te hebben willen betogen dat ondanks deze afhankelijkheidsrelatie geen afgeleid verblijfsrecht kan worden vastgesteld, omdat appellante haar identiteit niet kan aantonen. De Raad volgt dit standpunt niet om de volgende redenen.

4.12.

De Raad komt dan ook tot de slotsom dat het ontbreken van een identiteitsbewijs in de omstandigheden van dit geval niet kan afdoen aan het afgeleide verblijfsrecht dat appellante ontleent aan artikel 20 van het VWEU en het daarmee verband houdende recht op kinderbijslag.

4.13.

Ook de praktische bezwaren die de Svb naar voren heeft gebracht in verband met het ontbreken van een identiteitsbewijs van appellante, doen aan het voorgaande niet af. De Raad begrijpt dat een identiteitsbewijs voor de uitvoeringspraktijk van belang is, maar ziet niet in dat de Svb, in het kader van zijn onderzoek naar een mogelijk recht op uitkering en bij de betaling daarvan, niet zo nodig gebruik kan maken van het zogenoemde V-nummer dat aan appellante door de staatssecretaris is toegekend. Ook voor de gemeente Haarlem is het kennelijk niet problematisch gebleken om de bijstandsuitkering aan appellante uit te keren.

4.14.

Het voorgaande betekent dat appellante een op grond van artikel 20 van het VWEU afgeleid verblijfsrecht toekomt en dat artikel 6, tweede lid, van de AKW niet aan appellante mag worden tegengeworpen.

4.15.

Het bestreden besluit is dan ook niet deugdelijk gemotiveerd. De aangevallen uitspraak, waarbij dit besluit in stand is gelaten, dient derhalve vernietigd te worden. Het beroep van appellante dient gegrond verklaard te worden en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.

4.16.

Dit betekent echter niet zonder meer dat appellante voor de kwartalen in geding ook recht heeft op kinderbijslag. Voor de beoordeling van het recht op kinderbijslag van appellante zal de Svb nog moeten onderzoeken of appellante op grond van artikel 6, eerste lid, van de AKW als verzekerde voor de AKW kan worden aangemerkt. Hierbij is van belang de vraag vanaf welk kwartaal appellante als ingezetene van Nederland kan worden aangemerkt. Zoals ter zitting met partijen is besproken loopt de te beoordelen periode in dit geding vanaf het eerste kwartaal van 2018 tot en met het eerste kwartaal van 2019.

4.17.

Voor het doen van een tussenuitspraak ziet de Raad geen ruimte. Een opdracht aan de Svb op grond van artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) verdraagt zich niet met het rechtsmiddel van beroep in cassatie dat openstaat tegen de toepassing door de Raad van bepalingen inzake het begrip verzekerde. Derhalve zal de Raad bepalen dat de Svb een nieuwe beslissing op bezwaar neemt. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de Svb te nemen nieuwe beslissing op het bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.