Hoge Raad, 26-11-1999, AA3382, C98/322HR

gevestigd te 's-Hertogenbosch,

EISERES tot cassatie,

advocaat: voorheen mr J.L. de Wijkerslooth,

thans mr G. Snijders,

t e g e n

[verweerster] B.V.,

gevestigd te [woonplaats],

VERWEERSTER in cassatie,

advocaat: mr M.E. Gelpke.

1.Het geding in feitelijke instanties

Verweerster in cassatie - verder te noemen: [verweerster] - heeft bij exploit van 25 oktober 1995 eiseres tot cassatie – verder te noemen: de Provincie - gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Hertogenbosch en gevorderd:

1.voor recht te verklaren dat de Provincie jegens [verweerster] een onrechtmatige daad heeft gepleegd door het voornemen te uiten om de aan [verweerster] verleende Hinderwetvergunningen in te trekken en dit voornemen, ondanks bezwaren daartegen van [verweerster], vervolgens te effectueren door deze vergunningen bij besluit van 3 april 1992, later vernietigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 18 oktober 1994, daadwerkelijk in te trekken, alsmede dat de Provincie gehouden is om de door [verweerster] ten gevolge daarvan geleden schade te vergoeden;

2.de Provincie te veroordelen om aan [verweerster] de schade te vergoeden die [verweerster] ten gevolge van de sub 1 bedoelde onrechtmatige daad heeft geleden en nog zal lijden, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.

De Provincie heeft de vorderingen bestreden.

Bij repliek heeft [verweerster] aan haar vordering onder 1 een subsidiaire vordering toegevoegd, welke inhield te verklaren voor recht dat de Provincie jegens [verweerster] een onrechtmatige daad heeft gepleegd door de aan [verweerster] verleende Hinderwetvergunningen bij besluit van 3 april 1992, later vernietigd door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 18 oktober 1994, in te trekken, alsmede dat de Provincie derhalve gehouden is om de door [verweerster] ten gevolge daarvan geleden schade te vergoeden.

De Rechtbank heeft bij vonnis van 21 maart 1997 de primaire vordering onder 1 en de vordering onder 2 toegewezen en elke verdere beslissing aangehouden.

Tegen dit vonnis heeft de Provincie hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch.

Bij arrest van 2 juli 1998 heeft het Hof het bestreden vonnis, voorzover aan zijn oordeel onderworpen, bekrachtigd en de zaak in de stand waarin deze zich bevindt naar de Rechtbank te 's-Hertogenbosch verwezen ter verdere behandeling en beslissing.

Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.

2.Het geding in cassatie

Tegen het arrest van het Hof heeft de Provincie beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.

[verweerster] heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.

De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.

De conclusie van de Plaatsvervangend Procureur-Generaal strekt tot vernietiging van het bestreden arrest, tot verwijzing van de zaak naar het Gerechtshof te Arnhem en tot veroordeling van [verweerster] in de kosten.

3.Beoordeling van het middel

3.1In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.

(i)Bij besluiten van respectievelijk 28 augustus 1959 en 5 februari 1963 hebben burgemeester en wethouders van de gemeente Steenbergen Hinderwetvergunningen verleend voor het oprichten en exploiteren van een inrichting bestemd voor het drogen van producten aan de [adres] 47a te [woonplaats]. Deze inrichting werd ter plaatse tot voor kort door [verweerster] geëxploiteerd.

(ii) De inwerkingtreding in 1981 van het op artikel 16, eerste lid, van de Wet geluidhinder gebaseerde “Besluit categorie A-inrichtingen Wet geluidhinder” en het bepaalde in artikel 4, tweede lid, aanhef en onder d, van de - toen geldende - Hinderwet, brachten mee dat Gedeputeerde Staten vanaf dat moment het bevoegde gezag werden met betrekking tot de toepassing van de Hinderwet op de inrichting als waarvan sprake.

(iii)Op 2 juli 1991 hebben Gedeputeerde Staten - op grond van hoofdstuk 4 van de (toen geldende) Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm) - bekend gemaakt voornemens te zijn de eerder verleende Hinderwetvergunningen op basis van artikel 26b van de Hinderwet in te trekken.

(iv) Bij brieven aan Gedeputeerde Staten van 23 juli 1991 en 8 augustus 1991 heeft [verweerster] op grond van art. 36 lid 2 Wabm tegen bedoeld voornemen bezwaren ingebracht.

(v) Gedeputeerde Staten hebben deze bezwaren ongegrond verklaard en bij brief van 10 december 1991 nogmaals hun voornemen tot intrekking van de Hinderwetvergunningen bekendgemaakt. Daartegen heeft [verweerster] bij brief van 7 januari 1992 bezwaar gemaakt bij Gedeputeerde Staten. Bij brief van 3 april 1992 hebben Gedeputeerde Staten ook die bezwaren van [verweerster] ongegrond verklaard. Bij besluit van (eveneens) 3 april 1992 hebben Gedeputeerde Staten de eerder verleende Hinderwetvergunningen definitief ingetrokken, van welke intrekking zij op dezelfde datum ook kennisgeving hebben gedaan.

(vi) Bij beroepschrift van 21 mei 1992 heeft [verweerster] - op basis van hoofdstuk 5, § 2, van de Wabm in verbinding met de Tijdelijke wet Kroongeschillen - tegen het intrekkingsbesluit van Gedeputeerde Staten van 3 april 1992 beroep ingesteld bij de Afdeling voor de geschillen van bestuur van de Raad van State. Bij schorsingsverzoek van gelijke datum heeft [verweerster] de Voorzitter van de Afdeling voor de geschillen van bestuur verzocht het intrekkingsbesluit van 3 april 1992 te schorsen.

(vii) Bij uitspraak van 2 februari 1993 heeft de Voorzitter van de Afdeling voor de geschillen van bestuur het intrekkingsbesluit van Gedeputeerde Staten van 3 april 1992 geschorst.

(viii) Bij uitspraak van 18 oktober 1994 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als toen inmiddels bevoegde administratieve rechter het intrekkingsbesluit van Gedeputeerde Staten van 3 april 1992 vernietigd wegens strijd met het algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dat een besluit met de vereiste zorgvuldigheid moet worden voorbereid en genomen, alsmede wegens strijd met het algemeen beginsel van behoorlijk bestuur dat een besluit voldoende moet worden gemotiveerd.

(ix) De diverse confrontaties tussen de Provincie en [verweerster] hebben in 1991 en 1992 geleid tot voor [verweerster] negatieve publicaties in de pers.

3.2.1 In de onderhavige procedure vordert [verweerster] primair

(i) te verklaren voor recht dat de Provincie jegens [verweerster] een onrechtmatige daad heeft gepleegd door het voornemen te uiten om de aan [verweerster] verleende Hinderwetvergunningen in te trekken en dit voornemen, ondanks bezwaren daartegen van [verweerster], vervolgens te effectueren door deze vergunningen bij besluit van 3 april 1992, later vernietigd door de Afdeling bestuursrechtspraak bij besluit van 18 oktober 1994, daadwerkelijk in te trekken, alsmede dat de Provincie derhalve gehouden is om de door [verweerster] ten gevolge daarvan geleden schade te vergoeden;

(ii) de Provincie te veroordelen tot vergoeding van de door [verweerster] ten gevolge van voornoemde onrechtmatige daad geleden en te lijden schade.

De Rechtbank heeft deze vorderingen toegewezen.

3.2.2 In het door haar ingestelde hoger beroep heeft de Provincie geen grief gericht tegen het oordeel van de Rechtbank dat de Provincie door het nemen van het intrekkingsbesluit van 3 april 1992 onrechtmatig heeft gehandeld ten opzichte van [verweerster] en aansprakelijk is voor de door [verweerster] als gevolg van dat besluit geleden schade. Haar grieven waren uitsluitend gericht tegen de oordelen van de Rechtbank betreffende de kennisgevingen van 2 juli 1991 en 10 december 1991.

3.2.3 Het Hof heeft het vonnis van de Rechtbank bekrachtigd met gedeeltelijke verbetering van gronden. Het Hof overwoog daartoe, samengevat, het volgende.

Van de procedure zoals die geregeld was in de destijds geldende Hinderwet en Wabm, maakte de bekendmaking van het voornemen om tot intrekking van een Hinderwetvergunning over te gaan een noodzakelijk en bij wet voorgeschreven onderdeel in de voorbereidende fase uit. Nu de Afdeling heeft uitgesproken dat het intrekkingsbesluit van 3 april 1992 moet worden vernietigd wegens strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel, welke uitspraak over de rechtmatigheid van het besluit voor de burgerlijke rechter bindend is, treft dit oordeel het gehele besluitvormingsproces, inclusief de voorbereidende fase - hier onder meer bestaande uit de bekendmaking van het voornemen om tot intrekking over te gaan -, die is uitgemond in een daadwerkelijk besluit tot intrekking. Aangenomen moet immers worden enerzijds dat de onrechtmatigheid, bestaande uit het nemen van een besluit dat later wordt vernietigd, zich ook uitstrekt over de aan dat besluit voorafgaande fase, en anderzijds dat beslissingen van de administratieve rechter in ruime zin civiel effect hebben en niet alleen de onrechtmatigheid, maar ook alle daarmee samenhangende rechtsoordelen betreffen.

3.3Het middel moet worden beoordeeld tegen de achtergrond van de volgende wettelijke regelingen.

Art. 26b van de Hinderwet, waarop het intrekkingsbesluit van 3 april 1992 was gebaseerd, houdt, voorzover te dezen van belang, in dat het gezag dat bevoegd is de vergunning in eerste aanleg te verlenen, de vergunning ambtshalve of op verzoek van bepaalde personen geheel of gedeeltelijk kan intrekken indien de inrichting in ontoelaatbare mate gevaar, schade of hinder daarbuiten veroorzaakt en wijziging of aanvulling van de aan de vergunning verbonden voorschriften geen oplossing biedt; met betrekking tot de totstandkoming van een beschikking als bedoeld in het eerste lid is hoofdstuk 4 van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne van toepassing.

Hoofdstuk 4 Wabm voorziet in een voorbereidingsprocedure voor beslissingen tot wijziging of intrekking van beschikkingen. Ten aanzien van de intrekking van een beschikking houdt deze in dat het bevoegd gezag dat een beschikking wil intrekken, het voornemen daartoe eerst ter kennis dient te brengen van degene tot wie de beschikking zal zijn gericht, de betrokken overheidsorganen en (in voorkomend geval) de verzoeker. Deze worden in de gelegenheid gesteld bezwaren te maken. Het bevoegd gezag kan vervolgens een eindbeslissing nemen.

3.4Onderdeel 1 klaagt dat het Hof ten onrechte heeft overwogen dat met de vernietiging van het besluit van 3 april 1992 de onrechtmatigheid van de voorbereidingsbesluiten van 2 juli 1991 en 10 december 1991 (zonder meer) is komen vast te staan. Deze klacht is gegrond.

Het gaat in deze zaak om een, ten dele op de Wabm berustende, voorbereidingsprocedure voor een beschikking op grond van art. 26b Hinderwet.

Een dergelijke voorbereidingsprocedure strekt er onder meer toe om het bestuursorgaan informatie te verschaffen waarover het nog niet beschikt en om onjuiste inzichten die aan zijn kant mochten bestaan, te corrigeren, zulks teneinde zoveel mogelijk te bevorderen dat een juist besluit tot stand komt.

De kosten die een belanghebbende maakt om in de voorbereidingsprocedure zijn standpunt aan het bestuursorgaan kenbaar te maken, moeten in de regel voor zijn rekening blijven. Dit is evenwel anders, indien (i) het bestuursorgaan niet de zorgvuldigheid in acht heeft genomen, die van hem gevergd mocht worden met het oog op de voor hem kenbare belangen van de belanghebbende, en het deswege onrechtmatig heeft gehandeld, en (ii) de bedoelde kosten behoren tot de door dat handelen veroorzaakte schade waarvoor het overheidslichaam waartoe het bestuursorgaan behoort, dientengevolge aansprakelijk is.

Het oordeel van de bestuursrechter dat het besluit moet worden vernietigd, behoeft niet te impliceren dat niet slechts het besluit zelf maar ook de in het kader van de voorbereidingsprocedure door het bestuursorgaan verrichte handelingen onrechtmatig zijn. In de eerste plaats zal de vernietiging immers niet steeds haar grond vinden in een gebrekkige voorbereidingsprocedure. In de tweede plaats behoeft de bestuursrechter de gang van zaken tijdens de voorbereidingsprocedure slechts te beoordelen met het oog op de vraag of daarmee een voldoende grondslag is gelegd voor het nemen van het besluit dat aan zijn oordeel is onderworpen. Een ontkennende beantwoording van deze vraag behoeft niet mee te brengen dat handelingen in het kader van de voorbereidingsprocedure op zichzelf als onrechtmatig zijn aan te merken.

De burgerlijke rechter zal de onrechtmatigheid en toerekenbaarheid van handelingen die een bestuursorgaan in het kader van de voorbereidingsprocedure heeft verricht, derhalve in beginsel zelfstandig dienen te beoordelen. Hij zal daarbij, voorzover partijen daarop een beroep hebben gedaan, de uitspraak van de bestuursrechter over het besluit waartoe de voorbereidingsprocedure heeft geleid, in zijn overwegingen dienen te betrekken en daarbij in het bijzonder aandacht dienen te besteden aan in die uitspraak gegeven oordelen die van betekenis zijn voor de beoordeling van de onrechtmatigheid - en de toerekenbaarheid aan het bestuursorgaan - van handelingen die deel uitmaken van de voorbereidingsprocedure.

3.5Onderdeel 2 is gericht tegen ’s Hofs overweging in rov. 5.4 dat de Provincie aansprakelijk is voor de door [verweerster] gestelde schade als gevolg van het bekendmaken op 2 juli 1991 en 10 december 1991 van het voornemen tot intrekken van de Hinderwetvergunningen. Het klaagt dat het Hof heeft miskend dat behoudens het geval dat de primaire besluitvorming dermate ernstige gebreken vertoonde, dat gezegd moet worden dat een bestuursorgaan tegen beter weten in een onrechtmatig besluit heeft genomen, dan wel wanneer sprake is van een bijzonder geval, de in de bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten - voorzover zij de kosten gemaakt met betrekking tot rechtsbijstand betreffen - niet aangemerkt dienen te worden als redelijke kosten ter vaststelling van schade en aansprakelijkheid als bedoeld in art. 6:96 lid 2 sub b BW dan wel als redelijke kosten ter verkrijging van voldoening buiten rechte als bedoeld in art. 6:96 lid 2 sub c BW. Subsidiair houdt het de klacht in dat het Hof zijn beslissing in dit opzicht onvoldoende heeft gemotiveerd.

De klacht gaat ervan uit dat het Hof in afwijkende zin heeft beslist ten aanzien van de door het onderdeel voorgestane - beperkte - uitleg en toepassing van art. 6:96 lid 2 BW voor het geval van in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten. Dit uitgangspunt berust op een verkeerde lezing van ’s Hofs arrest, zodat het onderdeel reeds bij gebrek aan feitelijke grondslag niet tot cassatie kan leiden. Het Hof heeft in rov. 5.4 slechts geoordeeld dat de Provincie het oordeel van de Rechtbank, dat de Provincie aansprakelijk is voor de door [verweerster] gestelde schade als gevolg van het bekend maken op 2 juli 1991 en 10 december 1991 van het voornemen tot intrekken van de Hinderwetvergunningen, in de tweede grief uitsluitend bestreden heeft op grond van haar opvatting dat dit bekendmaken geen onrechtmatige daad oplevert. Nu deze laatste stelling, aldus het Hof, terecht door de Rechtbank is verworpen, treft ook de tweede grief geen doel.

4. Beslissing

De Hoge Raad:

vernietigt het arrest van het Gerechtshof te‘s-Hertogenbosch van 2 juli 1998;

verwijst het geding naar het Gerechtshof te Arnhem ter verdere behandeling en beslissing;

veroordeelt [verweerster] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Provincie begroot op ƒ 704,50 aan verschotten en ƒ 3.500,-- voor salaris.