Hoge Raad, 03-03-2015, ECLI:NL:HR:2015:434, 14/04940

Aan de verdachte is tenlastegelegd dat:

"zij op of omstreeks 22 februari 2013 te 's-Gravenhage als bestuurder van een voertuig, (personenauto), dit voertuig heeft bestuurd, na zodanig gebruik van alcoholhoudende drank, dat het alcoholgehalte van haar adem bij een onderzoek, als bedoeld in artikel 8, tweede lid, aanhef en onder a van de Wegenverkeerswet 1994, 805 microgram, in elk geval hoger dan 220 microgram, alcohol per liter uitgeademde lucht bleek te zijn."

Het Hof heeft het Openbaar Ministerie in de vervolging van de verdachte niet-ontvankelijk verklaard en heeft die beslissing als volgt gemotiveerd:

"Namens de verdachte is overeenkomstig de overgelegde en in het procesdossier gevoegde pleitaantekeningen betoogd dat het openbaar ministerie niet ontvankelijk in de vervolging van de verdachte dient worden te verklaard. Hiertoe heeft de raadsman - verkort weergegeven - aangevoerd dat, nu de aan de verdachte opgelegde maatregel van het alcoholslotprogramma (hierna ook te noemen: de maatregel, of: het ASP) een 'criminal charge' is in de zin van artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), de strafrechtelijke vervolging van de verdachte door het openbaar ministerie in strijd is met het ne bis in idem beginsel, dat is neergelegd in artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht.

Door het openbaar ministerie is daarentegen overeenkomstig het overgelegde en in het procesdossier gevoegde requisitoir gemotiveerd betoogd dat het alcoholslotprogramma geen criminal charge is als hiervoor bedoeld en dat het openbaar ministerie mitsdien ontvankelijk is in de vervolging van de verdachte.

Het hof zal bij de beoordeling van de ontvankelijkheid van het openbaar ministerie in de vervolging van de verdachte achtereenvolgens behandelen wat het alcoholslotprogramma inhoudt, wat de wetsgeschiedenis ter zake is, of het alcoholslotprogramma een criminal charge in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM is, en tot slot of en in hoeverre artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht van toepassing is.

1. Het alcoholslotprogramma en de wetsgeschiedenis

Het alcoholslotprogramma bestaat sinds 1 december 2011 en wordt opgelegd aan bestuurders van motorvoertuigen - niet zijnde bromfietsen - die worden aangehouden met een ademalcoholgehalte tussen de 1,3 en 1.8 promille (resp. 570-785 ug/l) en aan beginnende bestuurders met een ademalcoholgehalte tussen de 1,0 en 1.8 (resp. 435 en 785 ug/l), of bij weigering van de blaastest. Het is een bestuursrechtelijke maatregel die wordt opgelegd door het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: CBR).De deelnemer aan het programma krijgt - nadat hij dit zelf heeft aangevraagd - een rijbewijs B met de code 103 'rijden met een alcoholslot'. Het 'oude' rijbewijs B wordt overeenkomstig artikel 132b, derde lid van de Wegenverkeerswet 1994 ongeldig bij de oplegging van de maatregel. Voor alle andere categorieën rijbewijzen, met uitzondering van categorie AM (het bromfietsrijbewijs), wordt het rijbewijs eveneens ongeldig. Het programma duurt (ten minste) twee jaar en betrokkenen betalen zelf de kosten van deelname aan het programma.

Het alcoholslot is een startonderbreker die van overheidswege wordt ingebouwd in de auto van een bestuurder aan wie de maatregel is opgelegd. De bestuurder moet voor het starten in het apparaat blazen. Het slot meet vervolgens de hoeveelheid alcohol in de adem en zorgt ervoor dat de auto niet start wanneer te veel alcohol in de adem wordt gemeten (meer dan 0,2 promille of 88 ug/l). Tijdens de rit vraagt het apparaat op een aantal willekeurige momenten om een herhaling van de blaastest. De deelnemer moet de geregistreerde gegevens om de 46 dagen laten uitlezen bij een uitleesstation. Daarna analyseert het CBR de data. Houdt de deelnemer zich aan de spelregels, dan kan het slot voortaan om de 92 dagen worden uitgelezen. Wanneer niet correct wordt meegewerkt aan het programma, kan de programmaduur worden verlengd of verdere deelname aan het programma worden ontzegd.

2. Wanneer is sprake van een criminal charge?

In de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) zijn in de loop der tijd maatstaven geformuleerd voor de beoordeling van de vraag of er sprake is van een 'criminal charge' in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM. Zo dienen blijkens (onder andere) het arrest van het EHRM in de zaak Engel en anderen tegen Nederland van 8 juni 1976 NJ 1978, 223, de volgende vragen bij die beoordeling te worden betrokken:

1. Is de handhaving van de overtreden norm naar nationaal recht als strafrechtelijk aangemerkt?; met andere woorden: wat is de classificatie naar nationaal recht?;

2. Wat is de aard van het delict?;

3. Wat is de aard en zwaarte van de maatregel, die met de overtreding wordt geriskeerd?.

Deze toetsingscriteria van het EHRM worden bij de beoordeling van het ASP als bestuursrechtelijke maatregel ook gehanteerd in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (vergelijk de uitspraak van 23 oktober 2013, 2013301126/1/A3;ECLI:NL:RVS:2013:1643).

Uit de genoemde en uit andere uitspraken van de Afdeling komt als vaste lijn naar voren dat het opleggen van de maatregel, indien deze wordt opgelegd aan houders van een rijbewijs voor uitsluitend het besturen van motorrijtuigen van categorie B (kort gezegd: personenauto's), geen maatregel gebaseerd op een 'criminal charge' in de zin van artikel 6, eerste lid van het EVRM inhoudt, omdat de betrokkenen dat rijbewijs (met de hiervoor genoemde code 103) gedurende het ASP kunnen behouden.

Ten aanzien van de hiervoor weergegeven vragen overweegt het hof als volgt.

Ad 2.4. onder 1.

Blijkens de eerder onder 1.2 genoemde MvT is het opleggen van de maatregel door de wetgever in het bestuursrecht ondergebracht.

Ad 2.4. onder 2.

Het rijden onder invloed van alcohol is een gedraging die de veiligheid van de verkeersdeelnemers in gevaar brengt en daarom door de wetgever als misdrijf is gekwalificeerd.

Ad 2.4. onder 3.

De aard en zwaarte van de alcoholslotmaatregel worden naar het oordeel van het hof bepaald door de volgende factoren, die het hof in onderling verband beschouwt:

de maatregel treft betrokkene vergaand in zijn rijbewijs of portemonnee;

het ontbreken van een redelijke keuze voor de betrokkene, die immers ófwel dient deel te nemen aan het alcoholslotprogramma ófwel wordt geconfronteerd met ongeldigverklaring van zijn rijbewijs voor de duur van vijf jaren;

met de persoon en de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene en met de overige (eventuele verzachtende) omstandigheden waaronder het feit is begaan, wordt bij oplegging van de maatregel geen rekening gehouden;

de kosten voor betrokkene bij deelname aan het programma zijn zeer hoog;

de persoonlijke gevolgen bij niet deelname aan het programma, leidend tot verlies van het rijbewijs voor de duur van vijf jaar, zijn mogelijk (zeer) vergaand;

reeds bij een eerste overtreding wordt de maatregel opgelegd;

er is geen opschortende werking in geval van beroep;

het programma en/of de gevolgen van het niet deelnemen aan het programma zijn beduidend zwaarder dan de strafrechtelijke maatstaven zoals neergelegd in de LOVS-richtlijnen en het zogenoemde Bos/Polaris-systeem dat door het openbaar ministerie wordt gehanteerd;

de omstandigheid dat een vrijspraak in de onderliggende strafzaak geen invloed behoeft te hebben op het bestuursrechtelijke besluit tot het al dan niet opleggen van de maatregel;

de in de strafzaak op te leggen sancties kunnen aanmerkelijke gevolgen voor het ASP hebben.

De kosten verbonden aan deelname aan de maatregel van het ASP komen voor rekening van de deelnemer en zijn opgedeeld in kosten die betaald dienen te worden aan het CBR en overige kosten. De kosten die aan het CBR betaald dienen te worden kunnen worden onderverdeeld in twee soorten. De kosten van het opleggen van het ASP en de kosten van de uitvoering van het ASP. Tot de overige kosten worden gerekend de kosten met betrekking tot het alcoholslot zelf zoals het in- en uitbouwen van het alcoholslot, de lease van het alcoholslot, het uitlezen van het alcoholslot bij het uitleesstation en de aanschaf van het rijbewijs B met code 103. Voornoemde kosten dienen betaald te worden aan de betreffende leverancier. De geraamde kosten aan het CBR en de overige kosten bedragen tussen de € 4.000,- en € 5.000,-.

4. Ne bis in idem?

Behalve in het nationale (straf)recht is het ne bis in idem beginsel eveneens neergelegd in het internationale recht. Artikel 14, zevende lid van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) luidt - voor zover hier van belang - als volgt:

'No one shall be liable to be tried or punished again for an offence for which he has already been finally convicted or acquitted in accordance with the law and penal procedure of each country'.

Bij de ratificatie van bovengenoemde bepaling is door Nederland het voorbehoud gemaakt dat uit voornoemde verdragsbepaling geen verdergaande verplichtingen worden aanvaard dan die welke voortvloeien uit artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht. Hierbij verdient opmerking dat blijkens de noot van Y. Buruma bij het arrest van het EHRM d.d. 10 februari 2009, NJ 2010, 36 (Zolotukhin tegen Rusland), het ne bis in idem beginsel geen rol speelde bij de beslissing om niet te ratificeren (TK 2004-2005, 29800 VI, nr. 9).

In het EVRM zelf ontbreekt een uitdrukkelijke bepaling die de burger beschermt tegen nieuwe vervolging of bestraffing, echter in - het door Nederland niet geratificeerde - artikel 4, eerste lid van het Zevende Protocol bij dat verdrag is de volgende bepaling opgenomen: 'No one shall be liable to be tried or punished again in criminal proceedings under the jurisdiction of the same State for an offence for which he has already been finally acquitted or convicted in accordance with the law and penal procedure of that State.'

Het hof acht bij de beantwoording van de onder 3.12 opgeworpen vraag het zogenoemde una-via beginsel, neergelegd in artikel 243, tweede lid van het Wetboek van Strafvordering, dat van kracht is sinds 1 juli 2009, eveneens van belang. Het una-via beginsel houdt - kort gezegd en voor zover hier van belang - ingevolge deze wettelijke bepaling in dat: 'indien ter zake van het feit aan de verdachte een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een mededeling als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, onderdeel a, van de Algemene wet bestuursrecht is verzonden, dit dezelfde rechtsgevolgen heeft als een kennisgeving van niet verdere vervolging'.

Het opleggen van een bestuurlijke boete, dan wel de mededeling dat er geen bestuurlijke boete wordt opgelegd, staat dus gelijk aan een kennisgeving van niet verdere vervolging, en roept de rechtsbescherming van artikel 255 van het Wetboek van Strafvordering in het leven. Dit impliceert dat het openbaar ministerie alleen in het geval van nieuwe bezwaren, of wanneer het gerechtshof na een klacht op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering de vervolging alsnog beveelt, kan vervolgen voor een feit waarvoor al een bestuurlijke boete is opgelegd.

In de memorie van toelichting (hierna: MvT; TK, vergaderjaar 2006-2007, 31124, nr. 3) bij het voorstel van wet tot aanpassing van bijzondere wetten aan de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht, is met betrekking tot het una-via beginsel opgenomen dat er geen strafrechtelijke sanctie kan worden opgelegd indien voor dezelfde overtreding reeds een bestuurlijke boete is opgelegd; in dat geval is het una-via beginsel van toepassing. Voornoemd punt is van groot belang, zo wordt in de MvT toegelicht, omdat het nogal eens voor komt dat de wet op overtreding van een voorschrift zowel een strafsanctie als een bestuurlijke boete stelt. In dat geval, aldus de MvT, zal de overheid moeten kiezen. Het gaat er niet slechts om dat geen twee straffen worden opgelegd. Ook moet worden voorkomen dat iemand nodeloos tweemaal in een sanctieprocedure wordt betrokken voor dezelfde overtreding (Nemo debet bis vexari).

De Hoge Raad heeft met betrekking tot bovengenoemd vraagstuk in zijn arrest van 12 januari 1999, NJ 1999, 289, het volgende overwogen:

'3.3 Bij de beoordeling van het middel moet worden vooropgesteld dat ter zake van de in artikel 2, eerste lid, WAHV (hof: Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften) bedoelde gedragingen strafvervolging is uitgesloten. Voorts verzet het wettelijk stelsel zich ertegen enerzijds dat, indien een strafrechtelijke vervolging is ingesteld ter zake van overtreding van artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 nadien een administratieve sanctie wordt opgelegd ter zake van een of meer gedragingen die deel uitmaken van het strafrechtelijk verweten verkeersgedrag en anderzijds dat, indien ter zake van een gedraging een administratieve sanctie is opgelegd, die gedraging in aanmerking wordt genomen bij de beoordeling van de vraag of het verkeersgedrag als een overtreding van artikel 5 van de Wegenverkeerswet 1994 zal worden vervolgd.'

De Hoge Raad heeft in genoemd arrest van 12 januari 1999 kort gezegd geoordeeld dat strafrechtelijke vervolging en een administratieve sanctie voor hetzelfde feitencomplex niet samen gaan. Daarbij gebruikt de Hoge Raad de ruimere bewoording van 'administratieve sanctie' en niet 'bestuurlijke boete'.

In deze ontwikkeling past dat de wetgever bij invoering van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht het una-via beginsel in het Wetboek van Strafvordering heeft geïntroduceerd, waarbij volgens de MvT de wetgever belang hecht aan het ne bis in idem/nemo bis vexari beginsel als het gaat om de verhouding tussen de bestuurlijke boete en de strafrechtelijke sanctie. Al spreekt de MvT van de bestuurlijke boete, naar het oordeel van het hof is de ratio die aan de MvT voor invoering van het una-via beginsel is te ontlenen in dit verband van essentieel belang. Die ratio is het tegengaan van het nodeloos iemand tot tweemaal toe betrekken in een sanctieprocedure voor dezelfde overtreding.