Parket bij de Hoge Raad, 22-04-2005, AO9006 AT6624, 37.984

27 februari 2004

0 Inleiding en overzicht

Dit is één van 19 boetezaken waarin ik heden concludeer. In alle zaken is de vraag aan de orde of de redelijke termijn van berechting (art. 6 EVRM) overschreden is en zo ja, welk gevolg daaraan verbonden moet worden. Hoewel in deze zaken ook andere geschilpunten tussen de partijen bestaan, beperk ik mij in mijn conclusies in alle zaken tot (het gevolg van) overschrijding van de redelijke termijn. Voor deze zaak betekent dit dat ik mij beperk tot het incidentele beroep. Bij deze conclusie hoort een bijlage die tevens bijlage is bij de andere boetezaken (bij u aanhangig onder de nrs. 38.156 t/m 38.162, 38.693, 38.694, 38.696, 38.698, 38.699, 38.303, 39.083, 39.482 en 40.049-40.051) en waarin ik de gezichtspunten behandel die alle zaken gemeen hebben.

1 Feiten en procesverloop

1.1 [X] (de belanghebbende) is bouwkundige/tegelzetter. Hij werkte van 5 oktober 1987 tot 1 oktober 1993 in loondienst bij [A] B.V. te [Q]. De aandelen van deze B.V. waren in handen van de belanghebbende en zijn drie broers, ieder voor 25%. De belanghebbende heeft deze aandelen verkocht en bij akte van 21 maart 1995 geleverd aan [B] B.V. te [Q]. Per 1 oktober 1993 heeft de belanghebbende de dienstbetrekking met de B.V. beëindigd en is hij een metsel- en tegelzetbedrijf voor zichzelf begonnen. Die onderneming is per 1 januari 1994 met toepassing van artikel 18 van de Wet op de inkomstenbelasting 1964 (hierna: Wet IB 1964) ingebracht in [C] B.V. (hierna: [C]).

1.2 In 1997 stelde de Belastingdienst een boekenonderzoek in bij [C], in welk kader de aangiften inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen van de belanghebbende over de jaren 1992 tot en met 1995 werden onderzocht. Daarbij bleek onder meer dat de belanghebbende pandbrieven had aangekocht en stortingen had gedaan op bankrekeningen. De Inspecteur heeft de belanghebbende meermalen, voorafgaande aan het opleggen van de litigieuze navorderingsaanslag en aan de uitspraak op het door de belanghebbende daartegen ingediende bezwaar, verzocht om inlichtingen over de herkomst van de financiering van de pandbrieven en de stortingen. De belanghebbende heeft daarop steeds verklaard dat deze, voor zover zij volgens de Inspecteur onverklaarbaar was, plaats had gevonden uit contant aangehouden gelden, afkomstig van schenkingen van zijn (schoon)ouders in 1982 en 1990, verkopen van antiek, en uit een in 1989/1990 ter beschikking staand bouwdepot van aanvankelijk ƒ 200.000 met betrekking tot de bouw door de belanghebbende van een eigen woning.

1.3 Op 16 september 1997 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen de belanghebbende en zijn adviseur [D] en de controlerende ambtenaren over hetgeen tijdens het dan nog lopende boekenonderzoek naar voren was gekomen.

1.4 Op 16 december 1997 hebben de controlerende ambtenaren hun voornemen tot het (doen) opleggen van navorderingsaanslagen besproken met de belanghebbende en diens belastingadviseur, [E]. [E] heeft bij brief van 13 januari 1998 meegedeeld dat de belanghebbende blijft bij zijn eerder gegeven verklaringen omtrent de herkomst van het geld.

1.5 De Inspecteur heeft de verklaringen van de belanghebbende als ongeloofwaardig of niet aannemelijk ter zijde geschoven. Hij heeft op 29 mei 1998 een afschrift van het niet-geheime deel van het onderzoeksrapport aan de belanghebbende gezonden, waarin aangekondigd wordt dat een navorderingsaanslag wordt opgelegd met een boete van - per saldo - 50%, onder verwijzing naar § 21, tweede lid, van het Voorschrift administratieve boeten 1993 (hierna: VAB 1993). In de aanbiedingsbrief bij het rapport heeft de Inspecteur de belanghebbende gewezen op de gevolgen van hernieuwd verwijtbaar gedrag, zoals bedoeld in paragraaf 21, vierde tot en met zesde lid, van het VAB 1993.

1.6 Met dagtekening 31 juli 1998 heeft de Inspecteur de bestreden navorderingsaanslag opgelegd naar een belastbaar inkomen van ƒ 410.465. Het daarover nog na te betalen bedrag beloopt ƒ 109.972, te weten ƒ 71.397 aan enkelvoudige belasting, een boete van ƒ 35.698 (50%) en ƒ 2.877 aan heffingsrente. In de toelichting op het aanslagbiljet is verwezen naar artikel 18 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR) alsmede naar het VAB 1993.

1.7 De belanghebbende heeft bezwaar gemaakt. Bij uitspraak met dagtekening 9 oktober 1998 heeft de Inspecteur de navorderingsaanslag gehandhaafd.

1.8 De belanghebbende heeft op 18 november 1998 beroep ingesteld bij het Gerechtshof te Arnhem (hierna: het Hof). De Inspecteur heeft - na op zijn verzoek van het Hof verlenging van de termijn verkregen te hebben - op 9 februari 1999 zijn vertoogschrift ingediend.

1.9 Op 23 april 1999 heeft het Hof partijen opgeroepen voor een mondelinge behandeling op 27 mei 1999. Naar aanleiding van het ter zitting verhandelde heeft het Hof de Inspecteur in de gelegenheid gesteld een door de belanghebbende met betrekking tot het jaar 1992 nieuw opgeworpen stelling nader te onderzoeken. De Inspecteur heeft daarover schriftelijk gerapporteerd.

1.10 Op 3 augustus 2000 heeft het Hof partijen uitgenodigd voor een tweede mondelinge behandeling op 23 augustus 2000. In verband met vakantie van belanghebbendes adviseur is deze verplaatst naar 1 november 2000.

1.11 De belanghebbende heeft voor het Hof niet geklaagd over overschrijding van de redelijke termijn.

1.12 Tijdens de procedure voor het Hof is de behandeling van de zaak gevoegd met de behandeling van de zaak over belanghebbendes navorderingsaanslag inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen 1992.

1.13 's Hofs schriftelijke uitspraak is op 19 november 2001 in het openbaar uitgesproken en aan de partijen gezonden.

2 De uitspraak van het Hof

Het Hof legt de dies a quo (het moment van de criminal charge waarop de termijn van berechting begint te lopen) dus kennelijk bij de bespreking van 16 september 1997. Uit de stukken van het geding valt echter niet op te maken dat de ambtenaren toen van een voornemen hebben doen blijken een boete te zullen (doen) opleggen. R.o. 4.10 van de Hofuitspraak suggereert dat het Hof het moment van de charge legt bij het telefoongesprek tussen de inspectie en belanghebbendes accountant [D] in november 1997. In r.o. 2.8 stelt het Hof echter vast dat op 16 december 1997 het voornemen tot het opleggen van navorderingsaanslagen door de controlerende ambtenaren met [E] (belanghebbendes adviseur) is besproken is.

3 Geschil in cassatie

3.1 De belanghebbende stelt in zijn op 2 januari 2002¹ ingekomen beroepschrift in cassatie één middel voor, inhoudende verzuim van vormen waarvan de niet-inachtneming tot nietigheid leidt, en/of schending van het recht, in het bijzonder van artikel 33 Wet IB 1964. De belanghebbende heeft gelijktijdig beroep in cassatie ingesteld tegen de Hofuitspraak inzake de navorderingsaanslag over 1992. Dit beroep is bij u bekend onder rolnummer 37.983.

3.2 De Staatssecretaris heeft op 13 november 2002 een verweerschrift ingediend waarin hij het middel bestrijdt. Daarbij heeft hij tevens incidenteel beroep in cassatie ingesteld. De Staatssecretaris stelt één middel voor, inhoudende dat het Hof het recht heeft geschonden, met name art. 67e AWR in verbinding met art. 6 EVRM en/of art. 8:77 Awb, doordat het Hof in de overschrijding van de redelijke termijn aanleiding heeft gezien de opgelegde verhoging te halveren.

3.3 Ter toelichting wijst de Staatssecretaris op uw arrest van 12 juli 2002, nr. 36.723, BNB 2002/316, met noot Feteris, waarin u in overschrijding van de redelijke termijn slechts aanleiding zag 10% van de resterende boete af te halen. Het arrest roept volgens de Staatssecretaris de vraag op of de Hoge Raad hiermee een algemene richtlijn tot uitdrukking heeft gebracht voor de gevolgen die moeten worden verbonden aan de overschrijding van de redelijke termijn in de periode vóór de hofuitspraak waartegen cassatie wordt ingesteld, en dus niet slechts, zoals in de jurisprudentie van uw strafkamer (zie de bijlage bij deze conclusie), voor de periode waarin het dossier door het Hof naar de Hoge Raad moet worden verzonden. Het arrest zou aldus kunnen worden geïnterpreteerd dat termijnoverschrijding in beginsel een boetematiging met maximaal 10% rechtvaardigt. Deze interpretatie volgt kennelijk ook het Hof 's-Hertogenbosch in zijn uitspraak van 22 juli 2002, nr. 98/05712, NTFR 2002/1362, V-N 2002/44.2.1.

3.4 Indien u de boetematiging voorbehouden acht aan het Hof als feitenrechter, zou, aldus de Staatssecretaris, in gevallen waarin het Hof de redelijke termijn overschreden acht, de boete gehalveerd kunnen worden zonder dat zulks in cassatie aantastbaar is. In gevallen daarentegen zoals in BNB 2002/316, waarin de behandeling van de zaak volgens het Hof wel maar volgens de Hoge Raad niet plaatsvond binnen een redelijke termijn en de Hoge Raad de zaak zelf afdoet, zou slechts een vermindering met 10% kunnen plaatsvinden. Een dergelijk verschil in uitkomst acht de Staatssecretaris onwenselijk. Een duidelijke richtlijn zou zijns inziens in het belang van de rechtseenheid zijn.

3.5. De Staatssecretaris heeft geen incidenteel cassatieberoep ingesteld tegen de Hofuitspraak in de samenhangende zaak over het jaar 1992 met rolnummer 37.983, hoewel het Hof ook voor dat jaar, en om dezelfde redenen, de boete heeft gehalveerd.

3.6 De Staatssecretaris acht het - uitgaande van zijn interpretatie van BNB 2002/316 - niet begrijpelijk dat het Hof in casu tot een halvering van de boete komt. Weliswaar heeft de behandeling enige maanden langer stilgelegen dan in voormeld arrest, doch zulks rechtvaardigt volgens de Staatssecretaris niet een zo groot verschil in vermindering (met 50% in plaats van met 10%). Hij meent dat evenmin is gebleken van bijzondere omstandigheden die een verdergaande matiging dan met 10% rechtvaardigen.

3.7 De belanghebbende heeft het incidentele cassatieberoep weersproken in een op 11 december 2002 ingekomen verweerschrift.

4 De termijn van berechting

5 De dies a quo

5.1 Op basis van de voorhanden gegevens en 's Hofs vaststelling dat de ambtenaren hun boetevoornemen op 16 december 1997 hebben geuit, lijkt mij dat het moment waarop de belanghebbende in redelijkheid moest gaan verwachten dat hem een boete voor een bepaald vergrijp zou worden opgelegd, bij de bespreking van 16 december 1997 ligt, dus drie maanden later dan het tijdstip waarop het Hof kennelijk de dies a quo heeft gelegd. Hierover wordt in cassatie niet geklaagd, maar het is desgewenst mogelijk van ambtswege in te grijpen, nu het Hof van een onjuiste maatstaf uitgegaan lijkt te zijn, althans zonder motivering - die ontbreekt - niet begrijpelijk is waarom het Hof het moment van de criminal charge ex art. 6 EVRM drie maanden eerder legt dan het moment waarop het zelf vaststelt dat het boetevoornemen ter zake van het jaar 1995 is geuit. Weliswaar heeft kennelijk eerder (18 november) een telefoongesprek met accountant [D] plaatsgehad waarin beboeting ter sprake is gekomen, maar uit de stukken - inclusief die van het dossier met nr 37.983 - maak ik slechts op dat die aankondiging zag op het jaar 1992. Hoe dan ook kan een telefoongesprek in november niet verklaren dat de charge in september daaraan voorafgaand gesitueerd wordt.

5.2 Ik meen echter dat geen aanleiding bestaat van ambtswege in te grijpen, zoals hieronder zal blijken.

6 Beoordeling

6.1 Op basis van het bovenstaande overzicht, afgezet tegen de in de bijlage bij deze conclusie vervatte bevindingen, vuistregels en afwijkingscriteria, kom ik tot de volgende beoordeling van de termijn van berechting. De belanghebbende is een natuurlijke persoon die door de opgelegde boete rechtstreeks in zijn persoonlijke vermogen getroffen wordt. De fase vanaf de aankondiging van beboeting tot de oplegging ervan heeft 7,5 maanden geduurd. Dat is te lang als daar geen bijzonder aanleiding voor bestaat. De bezwaarprocedure heeft echter minder dan 2 maanden geduurd. Nu niet alleen de afzonderlijke fasen maar ook de gehele duur van de termijn beoordeeld moet worden, kan de voortvarendheid van de fiscus in de bezwaarfase mijns inziens zijn traagheid bij het opleggen van de boete compenseren. De precontentieuze fase vanaf het moment van de criminal charge tot de uitspraak op bezwaar is dus niet onredelijk langzaam verlopen.³

6.2 De beroepsfase daarentegen duurde langer dan de twee jaar die er volgens de in de bijlage gestelde vuistregel maximaal voor staat, nl. drie jaar. Het overzicht laat in de eerste plaats een periode van een jaar zien (tussen 's Hofs verzending van belanghebbendes reactie op de nadere rapportage van de inspecteur op 26 juli 1999 en de uitnodiging op 3 augustus 2000 voor de tweede mondelinge behandeling), waarin de procedure niet zichtbaar bewoog. Aanleidingen voor de tweede mondelinge behandeling waren de nadere inlichtingen van de Inspecteur⁴ en 's Hofs wens om de zaak gelijktijdig te behandelen met de zaak over het jaar 1992. De uitspraak van het Hof volgde voorts pas een ruim jaar na die tweede mondelinge behandeling. Art. 8:66 Awb (schriftelijke uitspraak⁵ binnen zes weken of, in bijzondere omstandigheden, 12 weken), trad voor het belastingprocesrecht pas in werking op 1 september 1999 en gold dus nog niet voor de thans te berechten zaak⁶, maar ook indien wij een half jaar na de laatste proceshandeling als maximaal redelijk aanmerken voor oude gevallen, is een redelijke termijn voor uitspraak in casu overschreden. Van de vrijwel exact drie jaar die de beroepsprocedure nam, kunnen hoogstens enige maanden aan de belanghebbende worden toegerekend op grond van de door hem genomen tijd voor het indienen van beroep en diens verzoek om uitstel van de oorspronkelijk eind augustus 2000 geplande tweede mondelinge behandeling in verband met vakantie van de gemachtigde.

6.3 De zaak lijkt niet bijzonder ingewikkeld; het gaat om een feitelijke en dus bewijs(lastverdelings en -waarderings)kwestie: kwamen de onverklaarde financiën uit belastbare bron of niet? Volgens de vuistregel van twee jaar voor de beroepsfase is de redelijke termijn met een jaar overschreden. Dat heeft het Hof ook overwogen en dat oordeel is zelfs bij een terughoudende beoordeling als cassatierechter juist, gezien de twee lange tijdsspannen waarin de procedure niet zichtbaar bewoog. De totale procedure tot de Hofuitspraak duurde aldus een kleine vier jaar, waarvan slechts enige maanden toerekenbaar aan de belanghebbende en waarin nog een derde periode van inactiviteit zit, nl. tussen de aankondiging van de boete en de oplegging ervan.

6.4 De Staatssecretaris bestrijdt ook niet 's Hofs oordeel dat de redelijke termijn is overschreden. Voor de Hoge Raad als cassatierechter is er dus geenszins reden om - van ambtswege - in te grijpen in het feitelijke oordeel dat de redelijke termijn reeds in de beroepsfase overschreden werd. Weliswaar lijkt het Hof een onjuiste maatstaf aangelegd te hebben voor de bepaling voor de dies a quo, maar het gaat slechts om een verschil van drie maanden (op bijna vier jaar) en ook daarover wordt in cassatie niet geklaagd.

6.5 Voor wat betreft de aan de overschrijding te verbinden gevolgen past de cassatierechter eveneens terughoudendheid, gezien de verwevenheid van de strafmaatbeslissing en de beoordeling van de redelijkheid van de termijn met beoordelingen van feitelijke aard die zich aan toetsing in cassatie onttrekken. Aan de staatssecretaris moet wel toegegeven worden dat de matiging van de boete door het Hof niet kinderachtig lijkt in het licht van de feiten zoals die uit het dossier blijken en de duur van de overschrijding. Nu echter in cassatie evenmin de vereiste voortvarendheid betracht lijkt, ware daar, zoals hieronder betoogd zal worden, in casu geen gevolg aan te verbinden in de zin van ingrijpen door de cassatierechter.

6.6 Voor de Hoge Raad als feitenrechter (voor de periode na de hofuitspraak) bestaat er mijns inziens aanleiding om te oordelen dat in casu de redelijke termijn overschreden wordt. Naar het zich laat aanzien, zal de cassatieprocedure circa 2,5 jaar duren. Daarvan is hoogstens 1,5 maand toerekenbaar aan de belanghebbende (de termijn tussen de verzuimbrief van de griffie van de Hoge Raad en de indiening van de cassatiemiddelen). De lange duur van de cassatiefase is mede veroorzaakt door trage doorzending van het dossier (2,5 maanden), trage uitnodiging tot motivering (4,5 maanden), heen-en-weer sturen van de zaak tussen kamer en parket (conclusie op verzoek), doordat ik hem voor conclusie gecombineerd heb met een aantal andere zaken over de redelijke termijn waarin u eveneens om conclusie verzocht heeft en doordat ik minder voortvarend geconcludeerd heb dan wenselijk in deze combinatie van boetezaken. Indien men de regels van uw strafkamer zoals weergegeven in de bijlage analogisch toepast op onze zaak, zou zulks tot een matiging van de boete met 10% leiden.

6.7 Ik zou aan de constatering van overschrijding van de redelijke termijn in cassatie in casu echter geen gevolgen willen verbinden omdat de matiging die het Hof voor de vertraging in feitelijke instantie heeft toegepast, reeds ampel te noemen is. Zoals uit de rechtspraak van het EHRM, vervat in de bijlage, blijkt, moet de procedure ook in haar geheel bezien worden. De totale termijn van berechting vanaf de charge tot uw uitspraak is inderdaad lang: deze zal, afhankelijk van de datum van het nog door u te wijzen arrest, circa 6,5 jaar belopen. Dat is langer dan wenselijk, maar de door het Hof reeds toegepaste halvering van de boete lijkt daarvoor een adequate vergelding. 10 punten van de vermindering met 50% in feitelijke instantie worden aldus alsnog toegerekend aan de vertraging in cassatie.

6.8 Daarmee wordt in cassatie weliswaar ook een tamelijk feitelijke beoordeling gegeven van de vertraging vóór de hofuitspraak en de daaraan te verbinden gevolgen, maar daaraan valt niet te ontkomen als de Hoge Raad als feitenrechter tot het oordeel komt dat de redelijke termijn in cassatie is overschreden en vervolgens ook de duur van de gehele procedure in ogenschouw moet worden genomen, zoals het EHRM voorschrijft (zie onderdeel 2 van de bijlage bij deze conclusie). Uw jurisprudentie laat dat beeld dan ook zien, bijvoorbeeld in HR 16 december 1998, nr. 34 148, BNB 1999/303, met noot Feteris, en HR 12 juli 2002, nr. 36723, BNB 2002/316, met noot Feteris (zie nader onderdeel 4 van de bijlage). Verlenging van de procedure door terugwijzing voor heroverweging in feitelijke instantie van de aan de geconstateerde nieuwe termijnoverschrijding in cassatie te verbinden strafmaatgevolgen is bovendien uit de aard van de zaak geen aangewezen weg.

7 Conclusie

Ik zie af van conclusie in het principale beroep en geef u in overweging het incidentele beroep in cassatie ongegrond te verklaren.

(a.-g.)

-----------------------------------------------------------------------------

--------------------------------------------------------------------------------

Bijlage bij de conclusies van 27 februari 2004 in de zaken met rolnummers 37.984, 38.156 t/m 38.162, 38.693, 38.694, 38.696, 38.698, 38.699, 38.303, 39.083, 39.482 en 40.049 t/m 40.051, inzake:

De redelijke termijn van berechting in belastingboetezaken en de aan overschrijding te verbinden gevolgen

1. Algemene uitgangspunten

1.1. In deze bijlage bij de boven genoemde conclusies behandel ik de aspecten van de rechtseis dat boetezaken binnen een redelijke termijn worden afgedaan die voor alle zaken van belang kunnen zijn.

Grondrecht op voortvarende berechting

1.2. Artikel 6, lid 1, van de European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms van de Raad van Europa (EVRM) schrijft onder meer voor dat "everyone" recht heeft op een "fair and public hearing within a reasonable time" als het gaat om - onder meer - "the determination of any criminal charge against him." Art. 14, lid 3, onderdeel c, van het International Covenant on Civil and Political Rights van de Verenigde naties (IVBPR) bepaalt dat "everyone" recht heeft "to be tried without undue delay" als het gaat om "the determination of any criminal charge against him." Beide door Nederland geratificeerde verdragen[1] hebben voor wat betreft deze bepalingen op grond van art. 93 en 94 van de Grondwet rechtstreekse werking met voorrang binnen de Nederlandse rechtsorde.

1.3. De genoemde bepalingen geven geen aanwijzingen wat "reasonable," respectievelijk "undue" is, noch welke gevolgen aan overschrijding van de redelijke termijn moeten worden verbonden.

Ook bij fiscaal-bestuurlijke beboeting

Ratio voor het stellen van de termijn

1.5. De ratio van het voorschrift van berechting van een straf(achtige) zaak binnen een redelijke termijn is te voorkomen dat een medeburger jegens wie een verdenking rijst en een vervolging wordt ingesteld (in ons geval: een beboete belastingplichtige) langer dan nodig is onder de druk van een (verdere) strafvervolging en de dreiging van een straf moet leven (EHRM 27 juni 1968, Wemhoff, Series A, no. 7, par. 18; zie bijvoorbeeld ook HR 23 september 1980 (strafkamer), NJ 1981, 116).

Aanvang van de termijn (dies a quo)

1.6. De termijn begint te lopen op het moment van de criminal charge. Voor belastingboetezaken is dat het moment waarop vanwege de belastingadministratie jegens de belastingplichtige een handeling wordt verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting heeft kunnen ontlenen dat de inspecteur een verhoging zal opleggen (onder meer HR (belastingkamer) 23 juni 1993, BNB 1993/271, met noot Wattel, en HR 27 juni 2001 (belastingkamer), BNB 2002/27, met conclusie Wattel en noot Feteris). De aankondiging van een boete (bijvoorbeeld in een aan de belanghebbende toegezonden controlerapport van de fiscus of in een mededeling ex art. 67k AWR) en de mededeling van de gronden waarop het boetevoornemen berust (zie art. 67k AWR) kunnen in elk geval worden aangemerkt als charge.

1.7. Feteris heeft er de aandacht op gevestigd dat het EHRM in een arrest van 2 september 2000, nr. 41715/98 (Kadri), FED 2002/215, in tegenspraak met zijn eerdere jurisprudentie het begin van de termijn in een belastingboetezaak bepaalde op het moment waarop de belanghebbende een bezwaarschrift tegen de boete indiende. U heeft in dat arrest geen aanleiding gezien terug te komen op uw eerdere rechtspraak (zie bijvoorbeeld uw latere arresten van 15 november 2000, nr. 35 536, BNB 2001/253, met noot Aardema, en van 12 juli 2002, nr. 36 723, BNB 2002/316, met noot Feteris). Kennelijk terecht niet, want in zijn arrest van 23 juli 2002, nr. 36985/97 (Västberga Taxi Aktiebolag en Vulic v. Sweden), BNB 2003/2, met noot Feteris, bepaalde het EHRM het moment van de criminal charge in een belastingboetezaak weer op het tijdstip waarop de (Zweedse) belastingdienst de klagers het voornemen tot het opleggen van de bestuurlijke boeten bekend maakte.

De beschermeling: ook (publiekrechtelijke) rechtspersonen?

1.8. Hoewel uit de titel van het EVRM blijkt dat het om mensenrechten gaat, gelden sommige zijner bepalingen ook voor rechtspersonen. Zelfs art. 8 EVRM (bescherming van de persoonlijke levenssfeer) is door het Straatsburgse Hof toepasselijk geacht op rechtspersonen; in het kader van een mededingingsonderzoek in de bedrijfsruimten (siège social, agence en locaux professionels) van rechtspersonen (EHRM 16 april 2002, nr 37971/97 (Sociétés Colas v. France), NJ 2003, 452, VN 2002/47.5). Het EHRM paste art. 6 EVRM toe op de procedure over fiscaal-administratieve beboeting van de directeur van een rechtspersoon in die hoedanigheid in de reeds aangehaalde zaak Bendenoun tegen Frankrijk (zie voetnoot 2); de - inmiddels in het EHRM opgegane - Commissie voor de rechten van de mens paste art. 6 EVRM toe op de procedure over een bestuurlijke kartelboete opgelegd aan een rechtspersoon in de eveneens reeds aangehaalde zaak Société Stenuit tegen Frankrijk.[4] Speciaal voor de redelijke-termijneis kan gewezen worden op de zaak Garyfallou AEBE v. Greece,[5] waarin het Hof op het beroep van een rechtspersoon oordeelde dat de redelijke termijn was overschreden in een zaak waarin een boete was opgelegd wegens overtreding van in- en uitvoerregels. Ik wijs voorts op de zaak Tre Traktörer Aktiebolag v. Sweden,[6] waarin het EHRM overwoog dat het geschil een civil right van de Zweedse rechtspersoon betrof, zodat art. 6, lid 1, EVRM in zijn zaak van toepassing was. Het Hof kwam in die zaak tot het oordeel dat art. 6 EVRM was geschonden wegens ontbreken van een onafhankelijk en onpartijdig gerecht.

"La Cour peut être saisie d'une requête par toute personne physique, toute organisation non gouvernementale ou tout groupe de particuliers qui se prétend victime d'une violation (...)."

Ik meen daarom dat (lagere) overheden geen beroep op art. 6 EVRM toekomt in geval van fiscale beboeting door de (hogere) overheid. Dat betekent niet dat zij geen recht hebben op een proces binnen een redelijke termijn, maar dat zij dat recht niet kunnen afdwingen. Aan andere rechtspersonen komt een dergelijk beroep wel toe, maar bij de aan overschrijding van de redelijke termijn te verbinden gevolgen moet mijns inziens gedifferentieerd worden naar soort persoon van boeteling. Zie nader onderdeel 9 sub C hieronder.

Afweging van algemeen tegen individueel belang

1.10 Uiteindelijk gaat het bij de beoordeling van de redelijkheid van de totale termijn van berechting in straf(achtige) zaken om een rechterlijke afweging van "enerzijds het belang dat de gemeenschap ook na overschrijding van deze termijn behoudt bij normhandhaving door berechting en anderzijds het belang dat de verdachte heeft bij verval van het recht tot strafvervolging nadat die termijn is overschreden." Aldus bijvoorbeeld het in 3.8 hieronder nog te citeren arrest van uw strafkamer van 24 oktober 2000, Nr. 01215/99, NJ 2001, 6, na conclusie Jörg.

2. Jurisprudentie van het EHRM over de redelijke termijn

2.1. Nu de tekst van art. 6 EVRM geen concretisering van het begrip "within a reasonable time" biedt, moeten wij in de eerste plaats te rade gaan bij de jurisprudentie van het EHRM. De redelijke-termijneis geldt zowel in strafzaken als in burgerlijke zaken (dit is anders onder art. 14 IVBPR, waar het verbod op undue delay alleen voor strafzaken geldt). Ik zal hieronder uit de jurisprudentie van het Hof op beide gebieden putten, maar uiteraard het meest uit zijn rechtspraak in strafzaken.

A. Strafvervolging

Individuele beoordeling

Beoordeling van de duur van het gehele proces maar ook van elke afzonderlijke rechtsgang

De criteria

2.4. In de zaak Silva Pontes v. Portugal[13] herhaalde het EHRM zijn standpunt[14] dat bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden, in het bijzonder moet worden gelet op de ingewikkeldheid van de zaak, het gedrag van de belanghebbende, het gedrag van de autoriteiten en het belang van de zaak voor de verdachte.[15]

Ingewikkeldheid van de zaak

2.5. Uit de jurisprudentie[16] van het EHRM kan worden afgeleid dat het criterium ingewikkeldheid van de zaak ziet op diverse feitelijke omstandigheden, zoals het aantal belanghebbenden/verdachten, het karakter van de vast te stellen feiten, de moeizaamheid van het achterhalen van de relevante feiten, de samenhang met andere zaken/verdachten, en het karakter van de te beantwoorden rechtsvragen. In belastingboetezaken zou een belanghebbende kunnen betogen dat de ingewikkeldheid van de belastingwetgeving en de daardoor ontstane vertraging niet aan hem maar aan de staat te wijten is, maar het antwoord daarop zal in het algemeen moeten zijn (i) dat indien te goeder trouw gemaakte fouten tot correcties leiden, in beginsel van oplegging van opzetboeten geen sprake zal kunnen zijn, en (ii) de ingewikkeldheid vaak in de vaststelling van de feiten zit en de houding van de belanghebbende op dat punt zeer kan toe- of afdoen aan opheldering, hoezeer deze met ingevolge de onschuldpresumptie in beginsel vrij is om niet actief mee te werken aan de waarheidsvinding.

Het gedrag van de belanghebbende

2.6. Uit de zaak Vernillo v. France (EHRM 20 februari 1991, Series A198, p. 13) volgt dat alleen vertragingen die aan de Staat zijn toe te schrijven reden kunnen zijn om schending van de redelijke termijn aan te nemen.[17] Indien de belanghebbende zelf onnodige vertraging veroorzaakt, dient die vertraging mitsdien buiten beschouwing te blijven. Het gegeven dat een verdachte niet verplicht is mee te werken aan zijn eigen veroordeling, brengt mijns inziens echter mee dat van hem niet een bijzonder actieve houding kan worden verwacht. Het is immers de overheid die de strafvervolging heeft ingesteld. Voorts kan het een belanghebbende niet worden tegengeworpen dat hij gebruik maakt van zijn recht om zijn zaak voor een rechter te brengen, aangenomen dat het niet om misbruik van procesrecht gaat, als hoedanig beschouwd zou kunnen worden het uitsluitend instellen van cassatieberoep om overschrijding van de redelijke termijn te bewerkstellingen (uw strafkamer denkt daarover echter genuanceerd; zie onderdeel 3.9 hieronder). Onder het gedrag van de belanghebbende valt ook zijn alertheid op termijnoverschrijding: indien de belanghebbende in de gelegenheid is te klagen, maar desondanks niet klaagt dat het allemaal te lang duurt, is de rechter volgens uw strafkamer (zie onderdeel 3) en uw belastingkamer (zie onderdeel 4) niet gehouden van ambtswege te motiveren waarom de termijn niet overschreden is. Uw uitgangspunt is kennelijk, gezien de ratio van de termijn, dat als de belanghebbende niet klaagt, hij niet bijzonder lijdt onder de dreiging van de bestraffing en de duur van het proces. Een soort rechtsverwerking dus, tot het moment van de laatste zitting in feitelijke instantie: vanaf dat moment kan de belanghebbende niet meer klagen en moet de rechter ook van ambtswege motiveren waarom een zonder die motivering onverklaarbaar lange duur na dat moment geen overschrijding van de redelijke termijn inhoudt.

2.7. Dat een zaak door de houding van de belanghebbende vertraging oploopt, neemt niet weg dat mogelijk simultane of volgtijdige andere vertragingen optreden waar hij geen invloed op kan uitoefenen, zodat ondanks zijn houding plaats kan zijn voor de constatering dat de redelijke termijn is overschreden.

Het gedrag van de autoriteiten, inclusief de rechterlijke autoriteiten

2.8. Niet alleen de vervolgende autoriteiten moeten de vaart er in houden, ook de rechter moet erop toezien dat alle betrokkenen zich beijveren om de procedure binnen een redelijke termijn te doorlopen. Uit het arrest van het EHRM van 27 februari 1992, G. v. Italy, Series A.228-f, p. 67, volgt echter dat het enkele feit dat de (nationale) autoriteiten zich niet hebben gehouden aan in de nationale wetgeving voorgeschreven termijnen, niet reeds daarom tot het oordeel leidt dat artikel 6, lid 1, EVRM is geschonden.[18] Overschrijding van bijvoorbeeld de zesweekstermijn voor uitspraak van het Hof (art. 8:66 Awb juncto art. 27, lid 1, AWR), hoeft dus niet tot de constatering van een schending van art. 6 EVRM te leiden, als de Hofprocedure als geheel voldoende voortvarend werd doorlopen.

2.9. Overbelasting van het rechterlijke apparaat kan niet worden aangevoerd als rechtvaardiging voor een (te) lange behandelingsduur. Het is vaste jurisprudentie van het EHRM dat art. 6, lid 1, EVRM de Staten van de Raad van Europa de verplichting oplegt om hun rechtssysteem zó in te richten dat de rechter in staat is procedures binnen redelijke termijn te behandelen. U zie bijvoorbeeld de Nederlandse zaak EHRM 9 december 1994, Schouten en Meldrum, A304, par. 67, BNB 1995/113, met noot Feteris). Een uitzondering geldt slechts in geval van een onvoorziene incidentele toevloed van zaken (zie EHRM 6 mei 1981, Buchholz v. Germany, Series A, no. 42, par. 51); als de toevloed structureel is, moeten tijdig structurele maatregelen genomen worden door de daartoe (politiek) bevoegde autoriteiten.

What is at stake

2.10. Het EHRM acht voorts - meestal in het kader van de toetsing aan het vorige criterium - relevant wat de inzet van het geschil is: wat er voor de belanghebbenden op het spel staat (what is at stake).[19] Indien de verdachte voor de duur van het proces van zijn vrijheid beroofd is doordat hij zich in voorlopige hechtenis bevindt, is dat een gegeven dat niet buiten beschouwing mag worden gelaten bij de beoordeling of aan het vereiste van de redelijke termijn is voldaan (EHRM 25 november 1992, Abdoella v. the Netherlands, Series A, no. 248-A, par. 24, NJ 1993, 24, met noot EAA). En in burgerlijke zaken geldt bijvoorbeeld bij ontslagzaken dat de - zijn inziens ten onrechte - ontslagen werknemer er een persoonlijk belang bij heeft binnen afzienbare tijd duidelijkheid te krijgen over zijn arbeidspositie (EHRM 28 juni 1990, Obermeier v. Austria, Series A, no. 179, par. 72, NJ 1995, 491, met noot EEA). Uit de Spaanse onteigeningszaak Ruiz-Mateos v. Spain (EHRM 23 juni 1993, Series A-262, par. 35, NJ 1995, 397 met noot EJD) blijkt dat het belang van een zaak ook gelegen kan zijn in de sociale en economische gevolgen die een zaak kan hebben voor een samenleving als geheel: het Hof overwoog dat sneller een oplossing bereikt had moeten worden, gezien de grote aantallen mensen die bij de zaak betrokken waren - werknemers, aandeelhouders en derden. Dit criterium brengt mijns inziens voor belastingboetezaken in beginsel geen noodzaak tot bijzondere spoed mee, behoudens situaties zoals die waarin de boete-oplegging faillissement of bedrijfsstaking, althans kredietopzegging door geldschieters tot gevolg heeft of dreigt te hebben en de beboete in zijn levensonderhoud of voortbestaan wordt bedreigd. Voor het overige gaat het om

Andere criteria

2.11. Omdat elk geval individueel beoordeeld moet worden, kunnen ook andere criteria dan die van de standaardopsomming een rol spelen. Uit de zaak Milasi v. Italy (EHRM 25 juni 1987, Series A vol. 119, NJ 1990, 230) blijkt dat het EHRM de politieke en maatschappelijke achtergronden van de zaak weliswaar van belang achtte (volgens de Italiaanse regering hadden de vertragingen tot doel het klimaat van ordeverstoringen te laten bekoelen), maar zij konden niet een vertraging van bijna tien jaar rechtvaardigen, welke periode overigens voor een groot deel lag na het moment waarop de ongeregeldheden een einde hadden genomen.

Overzicht van straf(achtige) en bestuurlijke zaken voor het EHRM

2.12. A.W. Heringa en J.G.C. Schokkenbroek hebben in "Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens: rechtspraak en commentaar," Koninklijke Vermande 1998, een bijlage 'overzicht redelijke-termijnzaken' opgenomen onder 3.6.6.6 waaraan ik het volgende ontleen. De aanduiding van de soort zaak (S, B of F) ziet op strafzaken, bestuursrechtelijke zaken (zonder boete; het gaat om de civil rights categorie van art. 6 EVRM) en fiscale zaken waarin een boete werd opgelegd. (Echt) burgerlijke zaken (tussen burgers) komen in het overzicht dus niet voor.

2.13. Volledigheidshalve vermeld ik hieronder de redelijke-termijnzaken tegen Nederland waarin het EHRM na 1997 arrest heeft gewezen:

Gevolgen overschrijding; billijke genoegdoening

2.14. Het EHRM heeft niet de bevoegdheid in te grijpen in de nationale strafoplegging indien het een schending van het EVRM in een strafzaak constateert. Aanwijzingen omtrent aard en omvang van eventuele matiging van boeten ingeval van overschrijding van de redelijke termijn in een bestuurlijke-boetezaak zijn aan zijn jurisprudentie dan ook niet te ontlenen.

2.15. Art. 41 EVRM geeft het EHRM wel de mogelijkheid om bij constatering van een verdragsschending de benadeelde een billijke genoegdoening toe te kennen indien het nationale recht van de betrokken Verdragsstaat slechts gedeeltelijk rechtsherstel toelaat.

2.16. Uit de rechtspraak van het EHRM over de jaren 2001-2002 heeft het Handkommentar Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten[20] het volgende overzicht afgeleid van de door het Hof vastgestelde schadevergoedingen ter zake van overschrijding van de redelijke termijn (zowel criminal als civil rights zaken):[21]

Uit dit overzicht blijkt niet met hoeveel tijd de redelijke termijn overschreden werd. Er kan mijns inziens niet veel meer uit opgemaakt worden dan dat bij de toekenning van genoegdoening rekening wordt gehouden met het totale tijdsverloop en het aantal instanties dat over de zaak gebogen zat. Hoe zich dit gegeven verhoudt tot het gegeven dat het aantal instanties ook relevant is voor de vraag óf de redelijke termijn is overschreden, is niet duidelijk.

2.17. Soms volstaat het EHRM met de enkele constatering dat de redelijke termijn is overschreden zonder daar rechtsgevolg aan te verbinden.[22] Soms overweegt het dat de constatering van de schending voor de klager voldoende genoegdoening is, zoals bijvoorbeeld in de zaak Auerbach v. Nederland[23] over de discriminatie schuilende in het Nederlandse autokostenforfait.

Conclusie

2.18. Zowel de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden als de beoordeling van de daaraan te verbinden gevolgen geschieden aan de hand van wat ik maar een Haviltex-formule zal noemen: op basis van alle zich in het individuele geval voordoende feiten en omstandigheden.

B. Burgerlijke rechten en verplichtingen

B. Reasonableness of the length of the proceedings

67. The reasonableness of the length of proceedings is to be assessed in the light of the criteria laid down in the Court's case-law, in particular the complexity of the case, the conduct of the applicants and that of the relevant authorities. On the latter point, what is at stake for the applicants in the litigation has to be taken into account in certain cases (see, as the most recent authority, the Karakaya v. France judgment of 26 August 1994, Series A no. 289-B, p. 43, § 30).

69. In the Commissions's view, although the case raised undoubtedly difficult questions concerning the use of donor blood, these had to a certain extent already been solved by the National Health Board's decision of 13 November 1987 prohibiting the use of unscreened blood and the judicial inquiry report available in May 1988. The case was therefore not so complex as to justify the length of the proceedings.

70. In the Government's submission, the case was a particularly complex one. It raised a number of difficult legal questions, for instance whether the public authorities could, in view of the speediness demanded by the Association, be held liable for failure to issue new regulations in this particular area at a specific time. Moreover, it was crucial to establish what the authorities knew of ought to have known at the relevant time about a wide range of issues, including the safety, effectiveness and possible side-effects of heat-treated products, the safety of imported heat-treated preparations based on screened blood from paid as opposed to voluntary donors, and a number of scientific and technological developments. The findings by the National Health Board of November 1987 and those of the judicial inquiry of May 1988 were of little assistance to the court as they dealt primarily with screening rather than heat-treatment of blood.

71. The Court, although satisfied that the case raised factual and legal questions of some complexity, does not consider that this alone could justify the considerable length of the proceedings. It will therefore examine the conduct of the parties to the proceedings and of the relevant authorities.

78. The Court shares the Commission's opinion that what was at stake in the proceedings was of crucial importance for Mr A, Mr Eg, Mr C, Mr D, Mr E, Mr F and the son of Mr and Mrs G in view of the incurable disease from which they were suffering and their reduced life expectancy, as was sadly illustrated by the fact that Mr C, Mr F and the son of Mr and Mrs G died of AIDS before the case was set down for trial. Accordingly, in so far as concerns the first eight applicants, the competent administrative and judicial authorities were under a positive obligation under Article 6 § 1 to act with the exceptional diligence required by the Court's case-law in disputes of this nature (see the X. v. France judgment of 31 March 1992, Series A no. 234-C, pp. 90-94, §§ 30-49; the Vallée v. France judgment of 26 April 1994, Series A no. 289-A, pp. 17-20, §§ 33-49; and the above-mentioned Karakaya v. France judgment, pp. 42-45, §§ 29-45).

79. However, also the defendant authorities had themselves either asked for or accepted the very large number of adjournments requested to the High Court. Only once, at the meeting on 11 November 1992, when the proceedings had lasted for almost three years, did they call for the proceedings to be accelerated. Despite this request, the defendant authorities themselves did not significantly change their pattern of prolonging the proceedings.

II. Application of Article 50 of the Convention (thans art. 41; PJW)

(...)"

3. Nederlandse strafrechtspraak

3.0 Een summier onderzoek naar opvattingen over de redelijke termijn in belastingboetezaken in enige andere landen (België, Duitsland en Frankrijk) heeft weinig niet-casuïstische inzichten opgeleverd, nu in die landen veelal de discussie recent nog ging over de vraag óf en in hoeverre art. 6 EVRM geldt voor bestuurlijke boetezaken en in Frankrijk vooral discrepantie bestaat tussen de rechtspraak van de Conseil d'Etat en de Cour de Cassation, onder meer over de vraag of (enkelvoudige) belastingzaken ook invloed van art. 6 EVRM ondergaan. Ik beperk mij daarom hieronder tot een interne rechtsvergelijking.

3.1. Corstens[27] geeft de volgende redenen om strafzaken binnen redelijke termijn af te doen: (i) het is onrechtvaardig verdachten lang met de dreiging van strafvervolging en de onzekerheid over bestraffing te confronteren (het mensenrechtelijke aspect); (ii) ook het slachtoffer kan onder de onzekerheid over vervolging en berechting lijden; (iii) de burger die ervaart dat strafrechtspleging (zeer) traag gaat, is gemakkelijker geneigd de strafrechtelijk gesanctioneerde normen minder serieus te nemen; (iv) de waarheidsvinding is gediend met een voortvarende afdoening van zaken, onder meer omdat herinneringen van getuigen onbetrouwbaarder worden. Dezelfde ratio's keren terug in r.o. 3.11 van het hieronder (3.5) te citeren arrest van uw strafkamer HR 3 oktober 2000, nr. 00775/99, NJ 2000, 721, na conclusie Machielse, met noot JdH.

3.2. Uw strafkamer heeft in het genoemde arrest uitgangspunten en regels geformuleerd voor de beoordeling van de redelijkheid van de duur van berechting van strafzaken en voor de aan overschrijding van de redelijke termijn te verbinden consequenties. Voor de berechting van een strafzaak in eerste aanleg geldt als uitgangspunt dat de zaak binnen twee jaar moet zijn afgerond. Hetzelfde geldt voor de berechting van de zaak in hoger beroep. Voor de eerste instantie legt de strafkamer de dies a quo niet bij het moment van dagvaarden, maar bij de charge in de zin van art. 6 EVRM, die eerder kan liggen, bijvoorbeeld bij verhoor, voorlopige hechtenis (de strafkamer merkt inverzekeringstelling uitdrukkelijk aan als charge in de zin van art. 6 EVRM) of kennisgeving van verdere vervolging. Evenzo kan in belastingzaken de termijn heel wel zijn gaan lopen vóór de oplegging van de aanslag met boete, bijvoorbeeld bij toezending van het controlerapport, verhoor of kennisgeving van boetevoornemen. Voor het hoger beroep wordt de dies a quo gelegd op de dag van instelling van het beroep.

3.3. Over de gevolgen van overschrijding van de redelijke termijn overwoog uw strafkamer als volgt voor strafzaken waarin in laatste feitelijke instantie een geldboete werd opgelegd: bij beoordeling als feitenrechter, dus bij overschrijding van de redelijke termijn (mede) als gevolg van het tijdsverloop ná de uitspraak waartegen cassatieberoep is ingesteld, wordt de geldboete gematigd. Indien de vertraging zit in de late inzending van het dossier bij de Hoge Raad wordt in beginsel verminderd met 10%. Bij de beoordeling als cassatierechter, dus bij toetsing van het oordeel van de feitenrechter over het tijdsverloop vóór wijzen van de uitspraak waartegen cassatieberoep is ingesteld, wordt alleen onderzocht of dat oordeel blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting of motiveringsgebrek. Ook het gevolg dat de feitenrechter aan een door hem geconstateerde overschrijding heeft verbonden, kan slechts op motivering(sgebrek) worden beoordeeld. Uw strafkamer benadrukt dat constatering van een overschrijding slechts in uitzonderlijke gevallen kan leiden tot niet-ontvankelijkverklaring van het Openbaar Ministerie (vergelijk, in fiscale-boetezaken: volledig boeteverval). De hoofdregel is strafvermindering, de mate waarvan afhankelijk is van de mate van overschrijding van de redelijke termijn en de overige omstandigheden van het geval. Indien de feitenrechter het OM niet-ontvankelijk wil verklaren wegens overschrijding van de redelijke termijn, gelden zware motiveringseisen. Bij strafvermindering moet de rechter aangeven in welke mate de straf is verlaagd, dus vermelden welke straf opgelegd zou zijn indien geen schending was geconstateerd. Hoe uitzonderlijk niet-ontvankelijkverklaring en hoe terughoudend de toetsing in cassatie is, blijkt uit de recente zaak HR 16 december 2003, nr 00987/03, NJB 2004, blz. 244: de strafkamer van de Hoge raad ziet geen aanleiding tot vernietiging van 's Hofs oordeel dat overschrijding van de redelijke termijn geen niet-ontvankelijkheid tot gevolg had, hoewel meer dan 3,5 jaar verstreken waren tussen het verstekvonnis in eerste aanleg en de betekening daarvan in persoon aan de veroordeelde, terwijl die veroordeelde al die jaren gewoon ingeschreven stond in de gemeentelijke basisadministratie.

3.4. Uit hetzelfde strafarrest blijkt dat de rechter in strafzaken van ambtswege moet onderzoeken of de berechting binnen redelijke termijn plaatsvond, maar daarvan niet steeds hoeft te doen blijken. Motivering is vereist indien (i) ter terechtzitting de verdachte ter zake verweer voerde, (ii) in een verstekzaak waarin de dagvaarding niet aan de verdachte in persoon is betekend, het impliciete oordeel dat de redelijke termijn niet is overschreden zonder nadere motivering onbegrijpelijk zou zijn, of (iii) de zaak in laatste feitelijke aanleg in tegenwoordigheid van de verdachte of diens raadsman is behandeld en geen art. 6 EVRM-verweer is gevoerd, of wanneer de verdachte of diens raadsman niet zijn verschenen hoewel de dagvaarding aan de verdachte in persoon is betekend.

Toetsing door de Hoge Raad als feitenrechter

3.2. De Hoge Raad oordeelt in volle omvang over de eventuele overschrijding van de redelijke termijn (mede) als gevolg van het tijdsverloop ná de uitspraak waartegen beroep in cassatie is ingesteld.

3.3. Vooropgesteld moet worden dat onder overschrijding van de redelijke termijn mede begrepen is de overschrijding van de termijn voor het inzenden van de stukken naar de Hoge Raad nadat beroep in cassatie is ingesteld. Die inzendingstermijn is vooralsnog gesteld op 8 maanden.

3.4. Daarnaast worden bij de beantwoording van de vraag of de redelijke termijn overschreden is, de hierna vermelde uitgangspunten en factoren gehanteerd, voorzover zij in deze fase van het geding toepasselijk zijn.

3.5. Indien de Hoge Raad tot de bevinding komt dat er sprake is van overschrijding van de redelijke termijn - waaronder dus de inzendingstermijn mede is begrepen - leidt dit slechts in uitzonderlijke gevallen tot niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie in zijn vervolging, bijvoorbeeld wanneer in een eenvoudige zaak sprake is van een zeer ernstige overschrijding. Regel is dat overschrijding van de redelijke termijn wordt gecompenseerd door strafvermindering. Strafvermindering blijft echter achterwege indien de overschrijding van de inzendingstermijn is gecompenseerd door een bijzonder voortvarende behandeling van het cassatieberoep.

3.10. Bij zijn toetsing van het oordeel van de feitenrechter inzake de redelijke termijn kent de Hoge Raad gewicht toe aan onder meer de volgende factoren.

Strekking van het onderhavige voorschrift

3.11. Evenals de vergelijkbare regel van art. 14, derde lid aanhef en onder c, IVBPR beoogt het voorschrift van art. 6, eerste lid, EVRM inzake de behandeling van een strafzaak binnen een redelijke termijn te voorkomen dat een verdachte langer dan redelijk is onder de dreiging van een (verdere) strafvervolging zou moeten leven. Naast de bescherming die aldus aan de verdachte wordt geboden zijn er andere factoren die nopen tot een voortvarende afhandeling van strafzaken, zoals de preventieve werking die geacht wordt uit te gaan van berechting en bestraffing, de gerechtvaardigde belangen van het eventuele slachtoffer van het feit, en de ongunstige invloed van het tijdsverloop op de beoordeling van de feiten als gevolg van de verbleking van de herinnering van - bijvoorbeeld - eventuele getuigen.

Aanvang van de redelijke termijn

Duur van de redelijke termijn

3.14. Voor wat betreft de berechting van de zaak in eerste aanleg heeft als uitgangspunt te gelden dat de behandeling van de zaak ter terechtzitting dient te zijn afgerond met een eindvonnis binnen 2 jaar nadat de op zijn redelijkheid te beoordelen termijn is aangevangen, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden als onder 3.13 vermeld.

3.16. Voor de berechting van de zaak in hoger beroep geldt het onder 3.12-3.15 gestelde eveneens. Behoudens de onder 3.13 vermelde bijzondere omstandigheden behoort in die procesfase het geding met een einduitspraak te zijn afgerond binnen 2 jaar nadat het rechtsmiddel is ingesteld, en binnen 16 maanden indien de verdachte in voorlopige hechtenis verkeert en/of het strafrecht voor jeugdige personen is toegepast.

3.17. Daarnaast geldt in de appèlfase dat in de regel sprake is van overschrijding van de redelijke termijn indien de stukken van het geding meer dan 8 maanden na het instellen van het hoger beroep ter griffie van de appèlrechter zijn binnengekomen. 3.18. Aan overschrijding van de inzendingstermijn behoeven evenwel geen rechtsgevolgen te worden verbonden indien de zaak in hoger beroep alsnog met bijzondere voortvarendheid ter terechtzitting wordt aangebracht en behandeld. De overschrijding van de inzendingstermijn wordt daardoor gecompenseerd.

3.20. Ook wanneer het tijdsverloop in de afzonderlijke fasen van de procedure niet van dien aard is dat geoordeeld moet worden dat de redelijke termijn is overschreden, valt niet uit te sluiten dat in bijzondere gevallen de totale duur van het geding zodanig is dat een inbreuk op art. 6, eerste lid, EVRM moet worden aangenomen.

Rechtsgevolgen van overschrijding van de redelijke termijn

3.21. In de regel behoort overschrijding van de redelijke termijn te leiden tot strafvermindering. Voor niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie in zijn vervolging is slechts in uitzonderlijke gevallen plaats.

3.22. De strafvermindering is afhankelijk van de mate waarin de redelijke termijn is overschreden. Algemene regels omtrent de wijze waarop de straf dient te worden verminderd, zijn niet te geven. In dit verband dient evenwel te worden opgemerkt dat behalve de oplegging van een straf die minder hoog is dan de straf die zou zijn opgelegd indien de redelijke termijn niet zou zijn overschreden, als strafvermindering geldt de oplegging van een straf die op grond van art. 9 Sr als minder zwaar moet worden aangemerkt, of die in (gedeeltelijk) voorwaardelijke vorm wordt opgelegd.

Motiveringseisen

3.6. Corstens[29] meent dat uw strafkamer zich meer dan het EHRM op de onderdelen van het proces lijkt te concentreren dan op het totaal.

3.10. Voor de appelfase geldt dat in de regel sprake is van overschrijding van de redelijke termijn indien de stukken van het geding meer dan 8 maanden na het instellen van het hoger beroep ter griffie van de appelrechter zijn binnengekomen. Opmerking verdient dat aan overschrijding van de inzendingstermijn evenwel geen rechtsgevolgen behoeven te worden verbonden indien de zaak in hoger beroep alsnog met bijzondere voortvarendheid ter terechtzitting wordt aangebracht en behandeld. De overschrijding van de inzendingstermijn wordt daardoor gecompenseerd."

Zoals bleek, oordeelt ook het EHRM wel eens dat met constatering van de overschrijding van de redelijke termijn kan worden volstaan, ook om andere redenen dan de soort van de straf (zie onderdeel 2.17).

4. Beoordeling van het middel

4.1. Het middel behelst de klacht dat de redelijke termijn als bedoeld in het eerste lid van art. 6 EVRM in de cassatiefase is overschreden doordat de stukken te laat zijn ingezonden naar de griffie van de Hoge Raad.

Nu de verdachte voor het overige geen middelen had voorgesteld en u geen reden zag voor vernietiging van ambtswege, bleef het "bestreden" arrest overigens overeind. Uit een arrest van dezelfde datum (HR 22 oktober 2002, nr. 02194/01, NJ 2003, 154, na conclusie Fokkens, met noot YB, blijkt dat een cassatiemiddel voor een effectief beroep op overschrijding van de redelijke termijn met zekerheid moet betogen dat inbreuk is gemaakt op de waarborg van artikel 6 EVRM. Indien slechts de "verwachting" wordt aangevoerd dat in de cassatiefase overschrijding zal plaatsvinden, voldoet het middel niet aan de aan een cassatiemiddel te stellen eisen; dan volgt niet-ontvankelijkverklaring.

3.10 Ik noem ten slotte twee strafzaken waarin de Hoge Raad van ambtswege het OM niet-ontvankelijk verklaarde wegens ernstige overschrijding: HR 22 mei 2001, nr. 02854/00, NJ 2001/440, na conclusie Machielse, en HR 1 mei 1990, nr. 86998, NJ 1990/641, na conclusie Leijten.

4. Nederlandse belastingrechtspraak

4.2. In HR 1 juli 1992, BNB 1992/306, na conclusie Verburg, met noot Den Boer, oordeelde u ambtshalve dat de aan de belanghebbende wegens niet-tijdige aangifte opgelegde verhoging (ƒ 250) diende te vervallen, nu ten tijde van het wijzen van het arrest meer dan drie jaren waren verstreken na de indiening van het beroepschrift in cassatie.

4.5. In uw arrest van 18 november 1992 (nr. 28 148), BNB 1993/40, met noot Wattel, heeft u dit oordeel herhaald, overwegende dat in cassatie niet kan worden geklaagd over het tijdsverloop dat is verstreken tussen de binnenkomst van het beroepschrift bij het hof en de laatste van de door dat hof gehouden mondelinge behandelingen, indien een daartoe strekkende klacht voor het hof achterwege is gebleven.[30]

4.8 Uitgangspunt is kennelijk dat, gezien de ratio van de redelijke-termijneis, de belanghebbende die kan klagen maar het niet doet, blijkbaar niet bovenmatig lijdt onder de dreiging en de traagheid van de strafvervolging, althans daarover niet met vrucht alsnog in cassatie kan beginnen. Een soort rechtsverwerking dus. Maar als u eenmaal ingrijpt in cassatie om andere reden (omdat de termijn ná de laatste hofzitting onverklaard te lang was of de cassatiefase te lang duurde), beoordeelt u ook de fasen daarvóór omdat ook de totale duur beoordeeld moet worden als één fase te lang bevonden wordt, ook als daarover toen niet geklaagd werd, zij het terughoudender (als cassatierechter) dan bij de beoordeling van de termijn sindsdien, al moet toegegeven worden dat uw oordeel in BNB 2001/253 (zie 4.6) over de beroepsfase weinig terughoudend leek.

4.11. Weliswaar is uw toetsing als cassatierechter van 's Hofs feitelijke oordeel over de redelijke termijn in beide zaken even (weinig) terughoudend, maar in de laatste zaak bent u bepaald terughoudender in het verbinden van (boetematigings)gevolgen aan de constatering van de overschrijding (10% in plaats van 50%).

Ook in deze zaak was u weinig terughoudend in het verbinden van gevolgen aan de in feitelijke instantie vóór de zitting opgetreden vertraging: u halveerde de boete omdat de behandeling van de zaak bij het Hof om onduidelijk gebleven redenen gedurende meer dan 15 maanden stil had gelegen.

4.14. Aan te nemen valt dat u over dergelijke overbelasting- of onderbezettingsproblemen bij de rechter niet anders zult oordelen dan het EHRM: de Staten hebben de plicht hun rechtsstelsels zodanig in te richten dat berechting binnen een redelijke termijn mogelijk is. Overbelasting kan slechts een excuus zijn indien zij onvoorzien en incidenteel niet structureel is. Ik merk op dat ik meen dat het Hof Den Bosch wel royaal lijkt te zijn omgegaan met de aan de overschrijding van de redelijke termijn te verbinden mate van matiging van de boete.

4.15. Uit uw jurisprudentie blijkt aldus onder meer (i) dat u dezelfde criteria op dezelfde wijze hanteert als het EHRM, (ii) dat u aansluiting zoekt bij de jurisprudentie van de strafkamer, zij het dat uw beoordeling als cassatierechter van (de gevolgen van) vertragingen vóór de laatste zitting in feitelijke instantie in sommige arresten minder terughoudend lijkt dan die van de strafkamer; (iii) dat het oordeel - ook een impliciet oordeel, indien niet geklaagd is - van het Hof omtrent de redelijkheid van de termijn tot aan de hofzitting een feitelijk oordeel is dat in cassatie in beginsel alleen op begrijpelijkheid wordt getoetst; (iv) dat het Hof de periode na het laatste moment waarop de belanghebbende kon klagen en de hofuitspraak van ambtswege moet verklaren als die te lang lijkt, op straffe van cassatie, (v) dat de belanghebbende die in feitelijke instantie niet klaagt, in beginsel in cassatie geen ingang meer heeft voor wat betreft de feitelijke fase, tenzij ná de laatste hofzitting onredelijke vertragingen zijn opgetreden en u dus toch al moet ingrijpen.

5. Wet Mulder-zaken[32]

5.1. De rechtspraak van uw strafkamer in Wet Mulder-zaken (bestuurlijke geldboeten tot een maximum van € 340[33]) vertoont de tendens van oordelen dat als de telastegelegde feiten niet van ernstige aard zijn en de straf geen andere kan zijn dan een boete die niet boven een bepaald maximum kan komen, in het algemeen het bezwaar van het moeten leven onder de dreiging van een strafvervolging ook minder groot zal zijn. Een dergelijk inzicht bestond overigens ook vóór de Wet Mulder reeds.[34]

5.2. In Wet Mulder-zaken leek uw strafkamer[35] voorts als cassatierechter minder terughoudend te oordelen dan in gewone strafzaken. In HR 3 november 1998, nr. 408-98-V, VR 1999/88, vernietigde uw strafkamer een geldboete in verband met een verkeersovertreding geheel wegens traagheid van de procedure: niet alleen was de beslissing van de kantonrechter pas op 5 februari 1997 aan de betrokkene verzonden, terwijl de zaak op 26 juni 1996 behandeld was, maar daarnaast kwamen de stukken pas veertien maanden nadat de betrokkene cassatieberoep had ingesteld binnen bij de Hoge Raad.

5.3. Deze lijn lijkt ook door het Hof Leeuwarden te worden gevolgd. Zo vernietigt het Hof regelmatig de inleidende beschikking waarbij een administratieve sanctie was opgelegd in haar geheel wegens geconstateerde overschrijding.[36]

6. Nederlandse bestuursrechtelijke jurisprudentie, met name in de sociale zekerheid

Uitkeringen en Premies werknemersverzekeringen

6.2. In zijn arrest van 9 december 1994, Schouten en Meldrum, nrs. 48/1993/443/522 en 49/1993/444/523, BNB 1995/113, met noot Feteris, besliste het EHRM dat (ook)[38] de premieheffing werknemersverzekeringen valt onder de vaststelling van "civils rights and obligations." Het Hof oordeelde dat de periode van anderhalf jaar die gemoeid was geweest met de afgifte op verzoek van de (voor beroep vatbare) beslissing onredelijk lang was. Het is volgens het Hof aan de nationale instanties om te beoordelen of een overschrijding van de redelijke termijn moet leiden tot het achterwege laten van premieheffing.

6.5. Recent is de Centrale Raad ter zake echter om gegaan. In zijn uitspraak van 4 juli 2003[41] komt hij - mede in het licht van de ontwikkeling van de betekenis die aan artikel 13 EVRM[42] in de jurisprudentie toekomt - tot het oordeel dat de bestuursrechter dient vast te stellen of sprake is van een schending van de redelijke termijn van rechterlijke behandeling van een zaak. Wel houdt de Centrale Raad vast aan zijn rechtspraak dat voor de vaststelling van de gevolgen die moeten worden verbonden aan een dergelijke schending, een belanghebbende zich tot de burgerlijke rechter moet wenden; dit in verband met het gebrek aan een wettelijke voorziening ter zake.

Boeten

6.7 Vuistregels voor termijnen en boetematiging heb ik niet gevonden.

7. Nederlandse burgerlijke rechtspraak

7.1. Smits[43] betoogt dat de redelijke termijn in alle procedures, of ze nu strafrechtelijk, administratief en civiel zijn, dezelfde functie vervult, namelijk het tegengaan van excessieve procedurele vertragingen, maar dat dit niet inhoudt dat de redelijke termijn in elke procedure dezelfde inhoud heeft. In een burgerlijk proces is immers de "proceshandelingsvrijheid" van partijen - gebaseerd op de partij-autonomie - groter dan in de andere procedures, en daarmee ook hun invloed op het procesverloop. Voorts kunnen in het civiele recht uit de aard der zaken niet dezelfde sancties aan overschrijding van de redelijke termijn verbonden worden als in het strafrecht of het belastingboeterecht. Het grote verschil tussen het civiele proces en de andere processen is erin gelegen dat de in artikel 6 EVRM neergelegde norm zich in beginsel richt tot de overheden en daarmee tot de ('vervolgende') bestuursorganen en de rechters (de zogenoemde verticale werking van de redelijketermijnseis), terwijl het in civiele procedures - anders dan in andere procedures - om horizontale verhoudingen (tussen burgers) gaat.[44] Wel is de staat verantwoordelijk voor een goed functionerende rechterlijke organisatie om horizontale geschillen te beslechten. Bij nalatigheid op dit punt is de staat aansprakelijk. Dit geldt ook voor wat betreft de rol van de rechters in civiele procedures. Zij dienen erop toe te zien dat de procedure voortgang blijft maken. Ik verwijs naar het in onderdeel 2.21 hierboven geciteerde arrest van het EHRM.

7.2. Ik merk op dat een grondrecht op vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen binnen een redelijke termijn niet voorkomt in art. 14 IVBPR en dat de noodzaak tot voortgang van de procedure dus kennelijk in verhoudingen tussen burgers minder als een fundamentele kwestie wordt gezien dan in (sanctie)verhoudingen tussen de burger en de overheid.

7.3. A.M.L. Jansen[45] constateert dat er over de redelijke termijn weinig civielrechtelijke jurisprudentie voorhanden is.[46] Gelet op het ontbreken van duidelijke aanknopingspunten in de civiele rechtspraak ter zake van de gevolgen te verbinden aan de overschrijding van de redelijke termijn, zie ik af van beschouwingen daaromtrent, die voor het (quasi)strafrecht toch niet bovenmatig verhelderend zullen zijn.

8. Vertraging door prejudiciële verwijzing naar het HvJ EG

8.2. Lawson[48] gaat uitgebreid in op dit arrest. Hij concludeert dat er sterke argumenten zijn om de 'prejudiciële periode' toe te rekenen aan de Staat, maar dat het zeer wel denkbaar is in een dergelijk geval de totale procesduur gerechtvaardigd te achten op grond van de complexiteit van de zaak. Het lijkt hem van evident belang dat het EHRM althans de mogelijkheid behoudt om na te gaan of de totale procesduur nog als redelijk kan worden gezien. Het Hof heeft vooralsnog dus echter in andere zin geoordeeld.

9. Synthese; suggesties voor vuistregels in belastingboetezaken

A. De redelijkheid van de termijn

9.1. Uit het bovenstaande - met name de EHRM-rechtspraak dat elk geval naar zijn omstandigheden beoordeeld moet worden - volgt dat nauwelijks algemene regels te geven zijn voor de beoordeling van de redelijkheid van de termijn van berechting naast de bekende criteria (ingewikkeldheid zaak, gedrag verdachte, gedrag autoriteiten, what is at stake, totale duur procedure en duur per onderdeel, perioden van inactiviteit).

9.2. Uw strafkamer heeft ook aldus geoordeeld voor de beoordeling van de termijn in feitelijke instanties maar heeft een moedige poging gedaan vuistregels te geven voor de termijnen, alsmede om duidelijkheid te geven over de beoordeling in cassatie en over de in cassatie aan overschrijding te verbinden gevolgen. Zij maakt daarbij een onderscheid tussen de beoordeling door de Hoge Raad als cassatierechter (tot aan de Hofuitspraak), die beperkt en terughoudend is, en de beoordeling als feitenrechter (de periode daarna), die volledige toetsing inhoudt.

9.5. De driemaandstermijn voor het opleggen van de boete na de beschuldiging baseer ik op de overweging dat de overheid, als zij zich voldoende zeker van haar zaak voelt om jegens een belastingplichtige te doen blijken voornemens te zijn hem een geldstraf op te leggen, die overtuiging dan ook met spoed in daden moet kunnen omzetten.

9.6. De éénjaartermijn voor de bezwaarfase baseer ik op art. 25, lid 1, AWR waarin is bepaald dat de inspecteur - in afwijking overigens van artikel 7:10, lid 1, Awb - binnen een jaar na ontvangst van het bezwaarschrift uitspraak doet. Deze termijn is volgens de wetgever voldoende lang (in vergelijking met het algemene bestuursrecht zelfs erg lang) en de belastingdienst beschikt veelal na de aangifte- en aanslagfase reeds over veel informatie.

9.7. Voor de termijn voor de beroepsfase bij de feitenrechter heb ik aangesloten bij de jurisprudentie van uw strafkamer (zie onderdeel 3 hierboven). Enerzijds kan betoogd worden dat het in belastingzaken sneller zou moeten kunnen gaan dan in strafzaken omdat reeds een aanslag- en bezwaarfase volvoerd is en het alleen om een geldstraf en niet om andere strafmodaliteiten kan gaan (dus ook niet om reclasserings- en psychiatrische rapportage), maar anderzijds moet er - anders dan in strafzaken - veelal ook een geschil met betrekking tot de enkelvoudige belasting beslecht worden, zodat in feite sprake is van twee procedures - met in theorie zelfs mogelijk verschillend procesrecht (openbaarheid of niet bijvoorbeeld), althans bewijsrecht.

9.8. Voor de cassatieprocedure ligt aanknoping bij de strafrechtspraak minder voor de hand, nu uw strafkamer zich voor die fase vooral concentreert op de periode gemoeid met toezending van het dossier aan de Hoge Raad, die in strafzaken nogal eens uit de hand wil lopen in verband met de praktijk van na cassatieberoep uit te werken kop-staart-arresten in feitelijke instantie. In belastingzaken speelt dat probleem geen rol: er hoeft geen handeling meer verricht te worden behalve het inzenden. De inzending door het hof geschiedt in belastingzaken dan ook meestal voortvarend, binnen - vergeleken bij het strafrecht - zeer korte tijd, soms enkele dagen of weken. De vuistregels voor vermindering die de strafkamer heeft gesteld in het boven (3.5) geciteerde arrest lijken daarom voor het belastingboeterecht in cassatie weinig relevant, al is er bij de door u te beoordelen zaken waarbij deze bijlage bijlage is, één zaak (39 083) waarin de inzending van het dossier bij de Hoge Raad veel te lang heeft geduurd, nl. 5 maanden, en nog een cluster andere zaken (38 693-4-6-8-9) waarin de doorzending 3,5 maanden vergde. Wel kan de vuistregel van 10% boetevermindering bij overschrijding van de inzendtermijn in strafzaken voor belastingzaken overgeplant worden naar overschrijding van de uitspraaktermijn door het Hof na de laatste zitting, welk probleem zich in het strafrecht niet voordoet, maar in het belastingrecht veelvuldig.

9.9. Een vuistregel van maximaal twee jaar voor cassatie lijkt mij redelijk, nu weliswaar in vergelijking met de hofprocedure een latere start door het wachten op het inzenden van het dossier bestaat, maar in cassatie geen feiten onderzocht worden en bijvoorbeeld vertragers als getuigenverhoren zich niet zullen voordoen en zelfs pleidooien zeldzaam zijn. In mijn noot bij HR 18 november 1992, nr. 28148, BNB 1993/40, betoogde ik dat feitelijke ingewikkeldheid van een zaak in cassatie - gezien de taak van de cassatierechter en het vastliggen van de feiten - geen rol van betekenis kan spelen. In cassatie kan zich wel een ander incident voordoen dat zich in de hofprocedure niet voordoet, nl. een conclusie van de advocaat-generaal, "ook een notoire vertrager, maar wel een hele nuttige (...)," aldus Rosier en Beukers-Van Dooren.[50] Ik meen dat de conclusie noch vertrager noch versneller behoort te zijn, nu die conclusie weliswaar tijd kost, maar de Hoge Raad vervolgens werk en tijd bespaart ten opzichte van een zaak zonder conclusie. Ik meen daarom dat er geen reden bestaat om de gestelde termijn te verlengen ingeval het Parket concludeert. Binnen de cassatieprocedure kan als vuistregel gesteld worden dat het Parket binnen zes maanden na het voldingen van de zaak concludeert.

9.10. Vernietiging in cassatie gevolgd door verwijzing impliceert in beginsel dat feitelijk onderzoek verricht moet worden door het verwijzingshof. Anderzijds is het geschil na verwijzing beperkt tot de grenzen van de verwijzingsopdracht en staan in beginsel alle andere punten vast. In standaardgevallen bestaan de proceshandelingen nog uit schriftelijke reacties op het arrest van de Hoge Raad en een mondelinge behandeling. Ik meen dat daarom als vuistregel maximaal een jaar voor het geding na verwijzing uitgetrokken kan worden.

9.11. Van deze vuistregels kan of moet afgeweken worden op basis van de bekende criteria (ingewikkeldheid zaak, gedrag verdachte, gedrag autoriteiten, what is at stake, totale duur procedure en duur per onderdeel, perioden van inactiviteit) als het niet om een min of meer gemiddelde boetezaak gaat. Dat kan twee kanten op werken: het kan dus ook betekenen dat hoewel de termijn van berechting binnen de grenzen van de vuistregels is gebleven, toch de redelijke termijn overschreden is, nl. als het een simpele zaak betrof en er onverklaarbaar lange perioden van inactiviteit aan te wijzen zijn.

9.12. Ik meen dat voor het overige weinig of geen algemene regels gegeven kunnen worden en dat elk geval naar zijn omstandigheden beoordeeld moet worden.

B. De wijze van beoordelen door de Hoge Raad

9.14 Deze scheiding in beoordelingsintensiteit is kunstmatig, niet alleen vanwege de kunstmatige maar wettelijk voorgeschreven scheiding tussen feiten en recht, maar ook omdat ingevolge de rechtspraak van het EHRM voor een oordeel over de redelijke termijn niet alleen de afzonderlijke fasen maar ook de procedure in haar geheel beoordeeld moet worden; in volle omvang, naar met vrij grote zekerheid aan te nemen valt. Daarmee is slecht verenigbaar dat u een deel van die gehele procedure marginaal beziet en een ander deel in volle omvang. Dat zou zelfs geacht kunnen worden in strijd met art. 6, lid 1, juncto art. 13 EVRM te zijn.

9.15 De conclusie die ik uit deze constatering trek, is dat het het zuiverst zou zijn als redelijke-termijnzaken waarin in cassatie geconstateerd wordt, ofwel dat het oordeel van de feitenrechter vernietigd wordt, ofwel dat in cassatie (alsnog) de termijn overschreden wordt, verwezen worden naar de feitenrechter voor een feitelijk oordeel over de duur van de gehele procedure en dier fasen en voor nieuwe strafbepaling op basis van een Haviltexformule (alle relevante feiten en omstandigheden etc.). Het voyante nadeel van deze zuiverheid is de inherente verlenging van de (overschrijding van de) redelijke termijn. Het verdient uit de aard der zaken aanbeveling om, indien niet om andere reden verwezen moet worden, de zaak direct af te doen.

9.16 In de in 4.6 en 4.10 hierboven geciteerde zaken BNB 2001/253 en BNB 2002/316 heeft u inderdaad, na constatering dat het Hof ten onrechte geen overschrijding aanwezig had geoordeeld, zelf de zaken afgedaan, in het ene geval met een halvering van de (in absolute zin hoge) boete, in het andere geval met een boetematiging van 10%. Het verschil in afdoening wordt niet door de verschillen in de vastgestelde feiten verklaard, ook niet bij marginale beoordeling, en ook niet doordat u in het ene geval een feitelijk oordeel moest respecteren en in het ander geval niet, nu de Hoven in beide gevallen belanghebbendes beroep op termijnoverschrijding hadden verworpen. De matiging met 50% in de ene zaak lijkt meer aan te sluiten bij hetgeen de feitenrechters doen (zoals ook blijkt uit de zaken waarbij deze bijlage bijlage is, matigen de Hoven de boeten vaak met 25% of 50% en soms zelfs met 100%); de matiging met 10% in de andere zaak lijkt meer aan te sluiten bij de boven (3.5) geciteerde rechtspraak van uw strafkamer, zij het dat de daar om praktische redenen gepostuleerde matiging van geldboeten met 10% slechts ziet op overschrijding van de termijn van inzending van het dossier door het Hof bij de Hoge Raad, terwijl de zaak BNB 2002/316 juist de termijnoverschrijding in de precassatiefase(n) betrof.

9.18 Het wordt dus tijd voor boetematigingsrichtlijnen.

C. Het aan overschrijding van de termijn te verbinden gevolg

9.20 Uw strafkamer leert (onderdeel 3 van deze conclusie) dat de genoegdoening in beginsel gezocht moet worden in strafvermindering. In boetezaken laat zich dat eenvoudig realiseren. Uit uw rechtspraak tot nu toe laat zich geen beleidsrichtlijn voor boete matiging destilleren.

9.21 Wij kunnen in het belastingrecht in minstens drie opzichten aansluiten bij het strafrecht. In de eerste plaats bij de 10%-matigingsnorm van de strafkamer. Wij kunnen die norm (die in het strafrecht geldt bij onredelijke vertraging van dossierinzending in boetezaken) toepassen in de gevallen waarin het Hof onverklaard onredelijk lang doet over de uitspraak na de laatste zitting/proceshandeling. In de tweede plaats zou u kunnen uitspreken dat vermindering van de boete tot nihil (vergelijk niet-ontvankelijkverklaring van het OM in strafzaken) slechts in zéér uitzonderlijke gevallen van ernstige overschrijding aan de orde kan zijn.

9.22. Ook met betrekking tot de motiveringsplicht van de feitenrechter - die de cassatiebeoordeling mogelijk moet maken - kunnen wij deels bij het strafrecht aansluiten. Met Feteris[52] meen ik dat bij strafvermindering wegens overschrijding van de redelijke termijn duidelijk moet worden waarom en in hoeverre de boete is gematigd. In hoeverre de boete gematigd wordt, zal in het belastingrecht overigens steeds duidelijk zijn, omdat er - anders dan in het strafproces - al een boete ligt voor het proces begint.

9.23 Voor het overige kunnen slechts zeer algemene richtlijnen aan de feitenrechter gegeven worden. Uiteraard zal de matiging hoger uitvallen naarmate de overschrijding ernstiger is. Uiteraard moet een Haviltexformule worden toegepast: acht moet worden geslagen op alle relevante feiten en omstandigheden, inclusief de persoon en omstandigheden van de belanghebbende, de hoogte van de (resterende) boete, de ernst van de feiten, het voortbestaande belang van de gemeenschap bij bestraffing, etc.

9.24 Ik meen, mede gezien het bovenstaande, en anders dan de Staatssecretaris betoogt, dat het boven geciteerde arrest BNB 2002/316 niet een algemene richtlijn bevat (noch kan bevatten, gezien de eisen van art. 6 en met name 13 EVRM) inhoudende dat welke ernst de overschrijding ook heeft, de boete met niet meer dan 10% gematigd wordt.

9.25 Ik geef u in overweging - voor de toekomst - de volgende boetematigingsvuistregels aan de feitelijke instanties voor te houden voor beboete natuurlijke personen of daarmee te vereenzelvigen belastingplichtigen bij overschrijding van de redelijke termijn van berechting: afgezien van de andere relevante omstandigheden (dus als de zaak voor het overige geen bijzondere kenmerken vertoont) wordt de boete verminderd met 10 procentpunten voor elk jaar van overschrijding voor de eerste drie jaren, met 20 punten voor elk van de volgende twee jaren, en met de resterende 30 punten voor het zesde jaar van overschrijding. Gemiddeld komen wij dan na negen tot elf jaar vanaf de criminal charge - afhankelijk van de vraag hoeveel procesfasen doorlopen werden - op nihil uit. Bij onpersoonlijke rechtspersonen (zie 9.26 e.v.) suggereer ik - eveneens afziende van andere relevante omstandigheden - als vuistregel 5 punten vermindering voor het eerste jaar van overschrijding, 7,5 voor het tweede jaar, 10 voor elk van de volgende twee jaren, 12,5 voor het vijfde jaar, 15 voor het zesde jaar en 20 voor het zevende en het achtste jaar. U zou in elk geval een signaal kunnen afgeven dat de feitelijke instanties in het algemeen wellicht vrij royaal matigen, gezien het mede te wegen belang van de gemeenschap bij een bestraffing ondanks overschrijding van de termijn, en ook vrij ruw: 25%, 50% of 100%. Dat lijkt een echo van de ruwe beleidsregels van het vroegere Voorschrift administratieve boeten, terwijl straffen in beginsel maatwerk is, al zijn - zoals betoogd - vuistregels voor standaardgevallen gewenst.

9.26. Wat de persoon van de beboete betreft, merk ik nog het volgende op. Bij arrest van 17 januari 1990, nr. 26282, BNB 1990/193, met noot Scheltens, oordeelde u in een fiscale boetezaak dat de in artikel 6 EVRM neergelegde waarborgen niet alleen voor natuurlijke personen gelden, maar ook voor rechtspersonen. Voor het strafrecht heeft u dit herhaald in HR 1 juni 1993, nr. 93971E, NJ 1994/52, na conclusie Meijers. Ook uit de rechtspraak van het EHRM (zie onderdeel 2 hierboven) kan worden afgeleid dat rechtspersonen beroep op artikel 6 EVRM hebben, nu het EHRM inhoudelijk ingaat op een dergelijk beroep.

Ik betoog wel dat de ernst en de gevolgen van de overschrijding op basis van een individuele beoordeling van de omstandigheden van de beboete beoordeeld moeten worden en dat die omstandigheden voor een natuurlijke persoon anders zijn dan voor een beursgigant, zodat ook de "genoegdoening" voor vertraging verschilt, hoezeer zij ook beide recht hebben op voortvarende berechting.

D. Ceterum censeo

In de praktijk worden belastingboetezaken, omdat zij onder art. 6 EVRM vallen, met enige voorrang boven niet-boetezaken behandeld door de fiscus en de rechter. Aldus weet de beboete belastingplichtige ook voor zijn enkelvoudige belasting gemiddeld eerder dan de niet-beboete waar hij aan toe is. Het gevolg van deze praktijk is dat de oppassende burger niet alleen de pech heeft dat art. 6 EVRM voor hem niet geldt,[56] maar dat de redelijke-termijngarantie van die bepaling zelfs tegen hem werkt. Ik acht dat ongewenst. Een beleidslijn zou kunnen zijn geen voorrang meer te verlenen en bij eventuele overschrijding in de boetezaken een matige strafmatiging te geven.

---------------------------------------------------------------