Rechtbank Amsterdam, 20-04-2007, BA4292, AWB 05-3236 AOW

UITSPRAAK

in het geding met reg.nr. AWB 05/3236 AOW

tussen

en

1. PROCESVERLOOP

De rechtbank heeft op 13 juli 2005 een beroepschrift ontvangen, gericht tegen het besluit van verweerder van 8 juni 2005, kenmerk VZ-2090183-0 ROBB 137373 (hierna: het bestreden besluit).

Het geding is, gevoegd met onder meer het geding met procedurenummer AWB 05/4728 AOW, behandeld ter zitting van 15 september 2006. Na deze zitting is het onderzoek heropend. Verweerder heeft bij brief van 21 december 2006 vragen van de rechtbank beantwoord. Het onderzoek is voortgezet en vervolgens gesloten ter zitting van 20 maart 2007.

2. OVERWEGINGEN

Eiser, geboren [...] 1939, is sinds 1963 niet meer woonachtig in Nederland. Hij woont sinds 15 januari 1974 in Madagaskar. Eiser ontvangt sedert 1 februari 2004 een ouderdomspensioen voor een alleenstaande ingevolge de Algemene Ouderdomswet (AOW). De hoogte van de uitkering was afgeleid van maximaal 70% van het netto-minimumloon en bedroeg € 921,28 per maand.

Bij besluit van 29 april 2005 heeft verweerder eiser bericht dat zijn pensioen met ingang van 1 januari 2006 wordt verlaagd naar een pensioen dat is afgeleid van maximaal 50% van het netto-minimumloon, een bedrag van € 637,03 per maand. Hiertoe is het volgende overwogen. Op eiser is vanaf de genoemde datum de Wet beperking export uitkeringen ten volle van toepassing. Ingevolge deze wet komt eiser niet meer voor de maximale uitkering voor een alleenstaande in aanmerking nu hij woont in een land waarmee Nederland geen handhavingsverdrag heeft gesloten. Van strijd met artikel 5 van Verdrag 118 van de Internationale Arbeidsorganisatie (hierna: ILO-Verdrag 118) is geen sprake meer omdat dit verdrag is opgezegd.

Tegen dit besluit heeft eiser tijdig bezwaar gemaakt.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 29 april 2005 gehandhaafd.

In beroep heeft eiser het volgende aangevoerd. Eiser is vanaf 30 juli 1957 vrijwillig verzekerd voor de AOW en heeft alle premies tot en met 7 februari 2004, in totaal € 106.679,91, betaald. Ten aanzien van de door verweerder gewenste controlemogelijkheden merkt eiser op dat hij jaarlijks een levensbewijs instuurt en regelmatig contact heeft met het Nederlandse Consulaat. Eiser treedt op als adviseur van het Nederlandse Consulaat in Antananarivo. Eiser beroept zich ten slotte op artikel 14 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). In dit kader heeft eiser gesteld dat de Sociale verzekeringsbank (Svb) het recht op uitkering steekproefsgewijs controleert en dat er dientengevolge sprake is van discriminatie naar woonplaats. Ook het feit dat de pardonregeling voor eiser niet geldt, duidt op discriminatie. Volgens eiser mag het geen verschil maken dat zijn recht op uitkering eerst is ingegaan na 1 januari 2000.

De rechtbank overweegt als volgt.

Ingevolge artikel 9, eerste j° zesde lid, van de AOW wordt het bruto-ouderdomspensioen voor een ongehuwde pensioengerechtigde zodanig vastgesteld dat het netto-ouderdomspensioen per maand gelijk is aan 70% van het netto-minimumloon per maand

Artikel 9a van de AOW kent ten aanzien van de hoogte van het ouderdomspensioen een van artikel 9 afwijkende regeling voor personen die niet in Nederland wonen. Op grond van het eerste lid van dit artikel heeft de ongehuwde pensioengerechtigde die buiten Nederland woont geen aanspraak op de grondslag van 70%, maar geldt de grondslag van 50% van het netto-minimumloon, tenzij – kort samengevat – de betrokkene woont in een land waar hij op grond van een verdrag of een besluit van een volkenrechtelijke organisatie recht op (een volledige) uitkering heeft. Op grond van het derde lid van dit artikel kan bij algemene maatregel van bestuur worden afgeweken van het bepaalde in het eerste lid, onder meer voor een pensioengerechtigde die werkzaamheden in het algemeen belang verricht en niet in Nederland woont. In artikel 1 van het Besluit van 23 december 1999, Stb. 600, houdende afwijkende regels inzake het recht op een uitkering ten aanzien van personen die niet in Nederland wonen (Besluit afwijkende regels beperking export uitkeringen) is limitatief opgesomd wat moet worden verstaan onder werkzaamheden die in het algemeen belang worden verricht.

Artikel 9a is ingevoerd bij de Wet beperking export uitkeringen (Stb. 1999, 250, hierna: Wet BEU). Met deze wet is beoogd regelgeving tot stand te brengen waarmee wordt voorzien in de mogelijkheid de rechtmatigheid te controleren van uitkeringen die aan (of, in de Algemene kinderbijslagwet, in verband met) personen in het buitenland worden verstrekt. De Wet BEU is op 1 januari 2000 in werking getreden. Voor (onder meer) de AOW is voorzien in een overgangstermijn van drie jaar voor diegenen die bij de inwerkingtreding van de wet reeds niet in Nederland woonden en een Nederlandse uitkering ontvingen, welke termijn nadien met een jaar is verlengd (Stb. 2003, 524). Na afloop van deze termijn zal de uitbetaling van de uitkering van personen die in een niet-verdragsland wonen worden stopgezet.

Bij uitspraak van 14 maart 2003, LJN AF5937, heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) de op de Wet BEU gebaseerde afbouw van de toeslag ingevolge de Toeslagenwet in strijd geacht met artikel 5 van ILO-Verdrag 118. Verweerder heeft vervolgens de werking van de Wet BEU – ook voor personen die wonen in landen die geen partij zijn bij ILO-Verdrag 118 - opgeschort tot het moment waarop de voorgenomen opzegging door de Nederlandse regering van ILO-Verdrag 118 zal zijn geëffectueerd. Genoemd verdrag is opgezegd bij (Goedkeurings)wet van 9 december 2004 (Stb. 2004, 715), welke wet op 30 december 2004 in werking is getreden. De opzegging is eerst van kracht geworden één jaar na de deponering van de daartoe strekkende akte, hetgeen in dit geval wil zeggen met ingang van 20 december 2005. In verband hiermee heeft verweerder de verlaging van eisers pensioen laten ingaan op 1 januari 2006.

Voorts is in verband met het rechtszekerheidsbeginsel ten aanzien van personen die reeds vóór de inwerkingtreding van de Wet BEU op 1 januari 2000 in een niet-verdragsland woonden én voor die datum al recht hadden op een AOW-pensioen of een pensioen ingevolge de Algemene nabestaandenwet (Anw), een specifieke overgangsregeling ingevoerd die ertoe heeft geleid dat de betreffende uitkeringsgerechtigden ook na 1 januari 2006 recht houden op een ongewijzigd pensioen. Deze zogenoemde 'pardonregeling' is ingevoerd bij wet van 7 december 2006 (Stb. 2006, 697) en kent een terugwerkende kracht tot 20 december 2005.

Blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2005/06, 30 665, nr. 3) is met deze regeling beoogd om de rechten te eerbiedigen van de beperkte groep uitkeringsgerechtigden wier recht op uitkering op 20 december 2005 zou zijn beëindigd. Hieraan ligt de gedachte ten grondslag dat deze groep van personen er niet van op de hoogte kon zijn dat de uitkering zou worden beëindigd indien er met het betreffende land geen handhavingsverdrag zou worden gesloten.

Eiser is woonachtig in Madagaskar. Nederland heeft met Madagaskar geen handhavingsverdrag gesloten. Gelet op de hiervoor genoemde limitatieve opsomming in het Besluit afwijkende regels beperking export uitkeringen kan niet worden gezegd dat eiser werkzaamheden in het algemeen belang verricht als bedoeld in artikel 9a, derde lid, van de AOW en doet de in dit artikellid bedoelde uitzonderingssituatie zich dus niet voor. Eiser voldoet evenmin aan de in de pardonregeling genoemde voorwaarde dat het recht op uitkering reeds vóór 1 januari 2000 is ontstaan.

Met het primaire en in bezwaar gehandhaafde besluit heeft verweerder dan ook op juiste wijze toepassing gegeven aan de nationaalrechtelijke bepalingen, neergelegd in artikel 9a, eerste lid, van de AOW.

Ten aanzien van de in dit geding te beoordelen internationaalrechtelijke aspecten overweegt de rechtbank het volgende.

Verweerder heeft zich primair op het standpunt gesteld dat het primaire besluit niet kan worden aangemerkt als een besluit waarbij inbreuk is gemaakt op een eigendomsrecht van eiser, omdat eiser ten tijde van de toekenning van de uitkering op de hoogte is gesteld van de opschorting van de Wet BEU en is gewaarschuwd voor de mogelijkheid dat deze wet vanaf 1 mei 2005 gevolgen voor hem zou hebben. Subsidiair heeft verweerder aangevoerd dat als sprake is van ontneming van eigendom, deze ontneming niet in strijd is met artikel 1 van het EP.

De rechtbank kan voormeld primaire standpunt van verweerder niet delen op grond van het navolgende.

Bij besluit van 14 april 2004 is aan eiser met ingang van februari 2004 een AOW-pensioen toegekend. Deze toekenning is geschied op een moment dat artikel 9a van de AOW in strijd was met artikel 5 van ILO-Verdrag 118, en derhalve jegens eiser, die gelet op zijn Nederlandse nationaliteit onder de personele werkingsfeer van dit verdrag valt, buiten toepassing diende te worden gelaten. Aan eiser is dan ook in overeenstemming met het ten tijde van belang geldende recht een uitkering toegekend. Voorts is de uitkering voor onbepaalde tijd toegekend. Door de toekenning van de uitkering is een eigendomsrecht in de zin van artikel 1 van het EP gevestigd. Met het primaire besluit dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd is een deel van de uitkering ontnomen. Derhalve is middels het bestreden besluit een inbreuk op voormeld eigendomsrecht gemaakt.

Ten aanzien van de vraag of deze inbreuk leidt tot een met artikel 1 van het EP strijdige situatie overweegt de rechtbank het navolgende.

De eerste voorwaarde die in genoemd artikel wordt gesteld is dat de ontneming dient te zijn gebaseerd op in de wet neergelegde voorwaarden. Daaraan wordt in casu voldaan, nu artikel 9a van de AOW met ingang van 1 januari 2006 in werking is getreden.

Blijkens vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) komt een inbreuk op het eigendomsrecht niet in strijd met artikel 1 van het EP indien een legitiem doel wordt nagestreefd in het kader van het publieke belang en er een redelijke mate van proportionaliteit bestaat tussen de middelen die worden aangewend en het te bereiken doel. Aan de staat komt bij de hantering van die criteria een ruime beoordelingsmarge toe. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan indien op individuele belanghebbenden een onevenredige last wordt opgelegd.

Op grond van voormelde overwegingen zijn bij de Wet BEU onder meer de artikelen 8a en 9a van de AOW tot stand gekomen. Deze artikelen beperken de “fraudegevoelige” delen van de uitkering, te weten de toeslag voor een gehuwde met een niet-verdienende partner die jonger is dan 65 jaar, en de opslag van 20% op de gehuwdennorm voor personen die ongehuwd zijn, tot landen waarmee een handhavingsverdrag is gesloten.

Met inachtneming van de ruime beoordelingsmarge die de overheid heeft, is de rechtbank, gelet op de hiervoor weergegeven motieven van de wetgever, van oordeel dat met de toepassing van artikel 9a van de AOW een legitiem doel in het algemeen belang wordt nagestreefd.

Uit voormeld citaat blijkt naar het oordeel van de rechtbank in voldoende mate dat onafhankelijk van de specifieke situatie in een bepaald land een handhavingsverdrag noodzakelijk is teneinde de rechtmatigheid van de verstrekking van uitkeringen te kunnen garanderen. Voorts onderschrijft de rechtbank ook de gedachte dat vanuit het oogpunt van gelijke behandeling ten aanzien van in het buitenland wonende uitkeringsgerechtigden over evenveel handhavingsmogelijkheden dient te worden beschikt als ten aanzien van in Nederland wonende uitkeringsgerechtigden.

In het kader van de vraag of het instrument van de Wet BEU – het door middel van het sluiten van verdragen bewerkstelligen van verbeterde controle – ook overigens aan de eisen van proportionaliteit voldoet overweegt de rechtbank voorts het volgende.

Uit de jurisprudentie van het EHRM (arresten Asmundsson, vindplaats reeds genoemd, en Goudzwaard-Van der Lans, EHRM 22 september 2005, LJN AU6248) blijkt dat de getalsmatige verhouding van de groep die door een wettelijke maatregel wordt getroffen tot de totale groep van uitkeringsgerechtigden een belangrijk element is in de beoordeling van de proportionaliteit van de eigendomsontneming, en met name bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een “excessive burden”. In het onderhavige geval blijkt uit de door verweerder verstrekte inlichtingen dat op 31 december 2005 aan 75.132 in het buitenland wonende personen een ongehuwdenuitkering op basis van een grondslag van 70% van het netto-minimumloon werd betaald, en dat als gevolg van de inwerkingtreding van artikel 9a van de AOW in 208 gevallen de grondslag van het pensioen per 1 januari 2006 is verlaagd naar 50% van het netto-minimumloon. Geconstateerd moet derhalve worden dat slechts een zeer kleine minderheid van de uitkeringsgerechtigden te maken heeft gekregen met de gevolgen van de invoering van de Wet BEU, als gevolg van het feit dat inmiddels met de meeste landen een handhavingsverdrag is gesloten.

De rechtbank is evenwel van oordeel dat aan deze getalsmatige benadering geen doorslaggevend belang kan worden gehecht vanwege het feit dat in het onderhavige geval, anders dan in het arrest Asmundsson, niet de wens tot bezuiniging aanleiding heeft gegeven tot beperking van de aanspraken, maar de wens te voorkomen dat uitkeringen worden betaald terwijl de rechtmatigheid van de verstrekking niet kan worden gegarandeerd. Die doelstelling wordt, ook in het geval dat het slechts om een zeer kleine groep van “getroffenen” gaat, ten volle bereikt. De rechtbank tekent hierbij aan dat indien de Nederlandse Staat met slechts een klein aantal landen tot verdragssluiting zou zijn gekomen, de groep van getroffenen aanmerkelijk groter zou zijn geweest dan thans het geval is. In combinatie met het feit dat het doel van de Wet BEU dan in mindere mate wordt bereikt, zou dit juist in die situatie tot gevolg kunnen hebben dat de proportionaliteit verder uit zicht raakt dan wanneer met meer landen een verdrag wordt gesloten. Ook in dat licht bezien kan niet worden gezegd dat het gegeven dat slechts een kleine groep door een maatregel wordt getroffen op zichzelf reeds zou (moeten) leiden tot de conclusie dat de maatregel disproportioneel is.

Voorts dient naar het oordeel van de rechtbank in ogenschouw te worden genomen dat in het arrest Asmundsson de omstandigheid dat de betrokkene in die zaak behoorde tot een kleine groep van getroffenen niet het enige element was dat een rol speelde. Het Hof heeft onder meer ook veel belang gehecht aan de omstandigheid dat de betrokkene na 20 jaar zijn gehele uitkering kwijtraakte, terwijl hij er ten tijde van de toekenning van de uitkering van mocht uitgaan dat zijn arbeidsongeschiktheid blijvend zou worden gebaseerd op zijn ongeschiktheid zijn vroegere baan te vervullen.

Weging van het rechtzekerheidsaspect leidt in het geval van eiser niet tot het oordeel dat niet aan de proportionaliteitseis wordt voldaan. Eiser is immers al bij het toekenningsbesluit van 14 april 2004 uitdrukkelijk gewezen op de mogelijkheid dat de uitkering op enig moment zou worden verlaagd in verband met de inwerkingtreding van artikel 9a van de AOW.

Indien in gevallen waarin wijzigingen in een bestaand recht op uitkering worden aangebracht als gevolg van nieuwe wettelijke voorwaarden een overgangsregeling ontbreekt, kan dat onder omstandigheden leiden tot het oordeel dat de vereiste proportionaliteit ontbreekt (zie bijvoorbeeld CRvB 18 juni 2004, LJN AP4680). Nu eiser reeds bij de toekenning van de uitkering van de toekomstige verlaging op de hoogte is gesteld, heeft hij rekening kunnen houden met en zich kunnen voorbereiden op de verlaging van zijn pensioen per 1 januari 2006. Onder die omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het ontbreken van een afbouw- dan wel andere overgangsregeling niet leidt tot de conclusie dat de vereiste mate van proportionaliteit ontbreekt.

Gelet op het hiervoor overwogene is de rechtbank van oordeel dat de in het onderhavige geval gemaakte inbreuk op het eigendomsrecht van eiser niet leidt tot schending van artikel 1 van het EP.

In de AOW wordt voor wat betreft het recht op de toeslag van 20% voor ongehuwden een onderscheid gemaakt tussen personen die wonen in Nederland of in een land waarmee een handhavingsverdrag is gesloten, enerzijds, en personen die in een land wonen waarmee geen handhavingsverdrag is gesloten, anderzijds. Het betreft hier een direct onderscheid naar woonplaats en, voor zover statistisch gezien meer personen met een andere dan de Nederlandse nationaliteit wegens hun verblijf in het buitenland de toeslag niet meer ontvangen, ook een indirect onderscheid naar nationaliteit.

In het arrest Hoogendijk (EHRM 6 januari 2005, LJN AS8911) waar sprake was van een indirect onderscheid naar geslacht, heeft het EHRM overwogen dat een verschil in behandeling in strijd komt met het bepaalde in artikel 14 van het EVRM wanneer voor dat verschil geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat.

De rechtbank ziet aanleiding om in het onderhavige geval dezelfde toets aan te leggen.

Zoals hiervoor reeds is overwogen is het doel van de Wet BEU gelegen in verbetering van de handhaafbaarheid en rechtmatigheid van uitkeringen buiten Nederland, welk doel kan worden bereikt door middel van het sluiten van verdragen. Naar het oordeel van de rechtbank kan ook in het kader van artikel 14 van het EVRM gesproken worden van een legitieme doelstelling en een passend middel om het gestelde doel te bereiken en derhalve van een objectieve rechtvaardiging van het indirecte onderscheid naar nationaliteit en het onderscheid naar woonplaats. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de CRvB van 17 september 2004, LJN AR2764.

Hetgeen eiser omtrent steeksproefgewijze controle heeft aangevoerd kan, daargelaten de juistheid ervan, niet tot een ander oordeel leiden. Van belang is dat controle op de rechtmatigheid van uitkeringen in Nederland en landen waarmee een verdrag is gesloten mogelijk is, terwijl die mogelijkheid wegens het ontbreken van een verdrag met het land waar eiser woont ontbreekt. Of die controle al dan niet in elk individueel geval plaatsvindt is niet relevant.

Eiser heeft verwezen naar het feit dat een specifieke overgangsregeling geldt bij de toepassing van artikel 9a van de AOW, die er kort gezegd op neerkomt dat de uitkering van personen die vóór de inwerkingtreding van de Wet BEU per 1 januari 2000 in het buitenland woonden, en op die datum al een uitkering hadden, niet wordt verlaagd. Eiser is van mening dat ook hij in aanmerking zou moeten worden gebracht voor een dergelijke regeling, omdat gelijke gevallen gelijk dienen te worden behandeld.

Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het besluit van verweerder tot verlaging van het ouderdomspensioen van eiser met ingang van 1 januari 2006 de aan te leggen toets kan doorstaan. Het beroep is ongegrond.

Voor een proceskostenveroordeling en vergoeding van het griffierecht ziet de rechtbank geen aanleiding.

Beslist wordt als volgt.

3. BESLISSING

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan op 20 april 2007 door mr. Th.P.J. de Graaf, voorzitter, en mrs. E.E.V. Lenos en A.E. van Montfrans-Wolters, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.A. Lammertink, griffier, en bekendgemaakt door verzending aan partijen op de hieronder vermelde datum.

De griffier, De voorzitter,

Tegen deze uitspraak kunnen een belanghebbende en het bestuursorgaan gedurende zes weken na toezending hoger beroep instellen bij de Centrale Raad van Beroep te Utrecht.