Rechtbank Amsterdam, 17-01-2014, ECLI:NL:RBAMS:2014:136, AMS 12/6259 en AMS 13/106

1.1.

Bij het primaire besluit heeft verweerder door plaatsing van de borden A1 van bijlage 1 bij het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990, met onderborden en onder verwijdering van de hiermee strijdige borden, een dynamische maximumsnelheid ingesteld op de Rijksweg A10 West (hierna: A10 West) in de gemeente Amsterdam. Deze snelheid geldt in beide richtingen, tussen knooppunt De Nieuwe Meer ter hoogte van km 21,2 en de aansluiting Westpoort ter hoogte van km 27,2 en wel als volgt: van 06.00 uur tot 19.00 uur 100 km/h en van 19.00 uur tot 06.00 uur 80 km/h.

1.2.

Aan het primaire besluit heeft verweerder onder meer ten grondslag gelegd dat door de maximumsnelheid op de A10 West overdag weer naar 100 km/h te verhogen, wordt aangesloten bij de maximumsnelheid op de Nederlandse autosnelwegen. Daarnaast is in de nabijheid van de A10 West geen sprake meer van luchtkwaliteit-knelpunten. Voorts neemt de wegbijdrage in de totale emissies steeds verder af, doordat auto’s steeds schoner worden. Een snelheidsverlaging naar 80 km/h levert daarom geen substantiële bijdrage meer aan het voldoen aan de Europese luchtkwaliteitsnormen. Uit onderzoek naar de luchtkwaliteit, vastgelegd in het rapport ‘Verhoging maximumsnelheid 80-km zones naar 100 km/h’, blijkt dat in de situatie met een maximumsnelheid van 100 km/h wordt voldaan aan de grenswaarden voor stikstofdioxide en fijn stof. De trajectcontrole op de A10 West blijft gehandhaafd, zodat de maximumsnelheid van 100 km/h door bijna alle automobilisten nageleefd zal worden. Daarmee wordt ook aangesloten bij de reguliere maximumsnelheid op het autosnelwegennet in de omgeving, waarmee de doorstroming van het verkeer wordt gediend, aldus verweerder.

1.3.

Tegen het primaire besluit is bezwaar gemaakt, onder andere door eiseres en eiser.

1.4.

2.1.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit het volgende – samengevat weergegeven – aangevoerd.

2.2.

Eiser heeft in beroep de rapporten ‘Windtunnelonderzoek naar de NO2 en PM10-concentraties nabij de A10 West in Amsterdam’ van 12 november 2013 van TNO en ‘Luchtkwaliteit A10-West: Analyse metingen, effect snelheidsverhoging’ van 30 oktober 2013 van GGD Amsterdam overgelegd en heeft de volgende gronden – samengevat weergegeven – aangevoerd.

3.1.

3.2.

Op grond van artikel 15, eerste lid, van de WVW 1994 geschiedt de plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, krachtens een verkeersbesluit.

3.3.

Op grond van artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.

3.4.

Ingevolge de Europese Richtlijn luchtkwaliteit geldt voor de Lidstaten van de Europese Unie sinds januari 2011 een grenswaarde aan stikstofdioxide-concentraties van

4.1.

De rechtbank stelt allereerst vast dat het geschil uitsluitend ziet op de effecten die de snelheidsverhoging heeft op de luchtkwaliteit, en in het bijzonder op de concentratie van stikstofdioxide. Nu ter zitting door eisers is bevestigd dat de beroepsgronden niet concreet zijn gericht tegen eventuele effecten van de snelheidsverhoging op de concentratie fijn stof, zal dit aspect verder buiten beschouwing worden gelaten.

4.2.

De rechtbank overweegt dat verweerder bij het nemen van een verkeersbesluit een ruime beoordelingsmarge toekomt en dat het aan verweerder is om de belangen die bij een verkeersbesluit zijn betrokken tegen elkaar af te wegen. De rechter dient te toetsen of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de belangen, dat moet worden geoordeeld dat verweerder niet in redelijkheid tot het verkeersbesluit heeft kunnen komen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1845).

4.3.

Die beoordelingsmarge laat echter onverlet dat verweerder, op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gehouden is om bij de voorbereiding van een verkeersbesluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen te vergaren en zodoende het besluit zorgvuldig voor te bereiden. Het milieubelang, waaronder ook de luchtkwaliteit kan worden geschaard, is één van de belangen in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de WVW 1994, die kunnen worden betrokken in de te maken belangenafweging. Verweerder heeft dit ook onderkend, nu hij onderzoek heeft gedaan naar de invloed van de snelheidsverhoging op de luchtkwaliteit en de daarmee samenhangende belangen heeft betrokken bij zijn besluitvorming.

4.4.

Met betrekking tot het betoog van eiseres terzake van het stand-still beginsel in de Europese Richtlijn Luchtkwaliteit, oordeelt de rechtbank niet anders dan de rechtbank Rotterdam. De rechtbank Rotterdam heeft in rechtsoverweging 7.2. van haar uitspraak van 21 november 2013 (ECLI:NL:RBROT:2013:9074) geoordeeld dat de preambule bij de Richtlijn geen concrete verplichting voor de lidstaten schept. Verder heeft zij geoordeeld dat artikel 12 van die Richtlijn weliswaar bepaalt dat in situaties waarin concentraties in de lucht lager zijn dan de grenswaarden, de niveaus van de stoffen beneden die grenswaarden moeten worden gehouden, maar dat uit het artikel niet volgt dat het behaalde lagere niveau zelf moet worden gehandhaafd. Het beroep van eiseres op deze bepaling slaagt dan ook niet. De rechtbank ziet, gelet hierop, evenmin aanleiding om prejudiciële vragen te stellen. Verder overweegt de rechtbank dat de strengere normen van de Wereldgezondheidsorganisatie hier niet aan de orde zijn, zodat de verwijzing van eiseres daarnaar verder onbesproken kan blijven.

4.5.

De besluitvorming ziet op een gedeelte van de autosnelweg A10 West met een lengte van 6 kilometer, dat (grotendeels) is omringd door woonbebouwing. Op enkele plaatsen staat de bebouwing direct aan de autosnelweg, al dan niet afgescheiden door schermen of door vliesgevels.

4.6.

4.7.

Vervolgens moet worden bezien of van verweerder bij het hanteren van SRM-II, gelet op de locatie-specifieke omstandigheden die afwijken van het standaardmodel, aanvullende inspanningen mochten worden gevergd om zeker te stellen dat hij alle relevante feiten in beeld zou krijgen. Verweerder heeft daar geen aanleiding voor gezien en heeft zich alleen gebaseerd op de uitkomsten, weergegeven in het hiervoor onder rechtsoverweging 1.2 vermelde rapport. Uit dit rapport volgt dat de stikstofdioxide-concentraties langs de A10 West nergens boven de per 1 januari 2015 geldende norm uitkomen. Die modelberekeningen in SRM-II zijn gerelateerd aan één toetspunt langs het traject.

4.8.

Gelet op de locatie-specifieke afwijkingen van het model en gelet op de bij verweerder bekende meetgegevens van de GGD, waaruit van veel hogere concentraties stikstofdioxide blijkt, is de rechtbank met eisers van oordeel dat verweerder zijn berekeningen niet mocht relateren aan slechts één toetspunt. Hoewel verweerder in beginsel gebruik kon maken van SRM-II, mocht van hem uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van zijn besluitvorming immers worden gevergd dat hij rekening zou houden met de omstandigheid dat ter plaatse sprake is van elementen die afwijken van de in SRM-II gehanteerde uitgangspunten. De aanwezigheid van (woon)bebouwing direct aan en zeer nabij de A10 West had aanleiding moeten vormen juist daar de modelmatige berekeningen nader aan de locatie-specifieke omstandigheden te toetsen. Dit heeft verweerder achterwege gelaten, hetgeen niet strookt met de door hem te betrachten zorgvuldigheid.

4.9.

4.10.

Samengevat volgt uit de door eiser verstrekte informatie dat er langs het traject A10 West als gevolg van de snelheidsverhoging sprake is van een grotere toename van stikstofdioxide dan door verweerder is aangenomen en dat er op verschillende punten stikstofdioxide-concentraties zijn die de grenswaarde die per 1 januari 2015 geldt, overschrijden. Nu dit in verweerders onderzoek niet is onderkend en verweerder dan ook ten onrechte heeft geconcludeerd dat de stikstofdioxide-concentraties op het gehele traject langs de A10 West onder die strikte grenswaarde blijven, is verweerders onderzoek ter voorbereiding van zijn besluitvorming onvolledig geweest en heeft verweerder zijn conclusies daar niet op kunnen baseren. Het bestreden besluit is dan ook niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. Reeds gelet hierop kan dit, wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb, in rechte geen stand houden.

4.11.

Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet welke belangen hij heeft betrokken bij zijn afweging, leidend tot de conclusie dat verhoging van de maximumsnelheid aanvaardbaar is: verlaging van 100 naar 80 km/h heeft ter plaatse een positief effect gehad op de luchtkwaliteit, wat destijds ook de achterliggende reden voor het verlagen van de snelheid was. Nu aan de Europese normen wordt voldaan, kan de snelheid (overdag) opnieuw naar 100 km/h worden verhoogd, waarmee wordt aangesloten bij het kabinetsbeleid van snelheidsverhoging op autosnelwegen. Ook de doorstroming van het verkeer en de beleving van de bestuurder zijn gediend met een maximumsnelheid van 100 km/h, nu deze aansluit op de maximumsnelheid in de omgeving. Deze belangen wegen zwaarder dan de effecten van die verhoging op de luchtkwaliteit, waaronder op de volksgezondheid, omdat die effecten, volgens verweerder, binnen de geldende normen blijven.

4.12.

De rechtbank merkt allereerst op dat verweerder, gelet op de hiervoor geconstateerde gebrekkige voorbereiding, bij zijn belangenafweging van onvolledige meetgegevens is uitgegaan. Het effect op de gezondheid van de hogere uitstoot die door TNO is berekend en de mogelijke consequenties daarvan voor de doelstellingen van het NSL zijn dan ook ten onrechte niet bij die afweging betrokken. Dat verweerder ter zitting aangaf niet tot een andere conclusie te komen, omdat de TNO-uitkomsten onder de huidig geldende norm blijven, acht de rechtbank in dat verband onvoldoende. Eisers hebben ter zitting gemotiveerd betoogd dat Nederland reeds in 2011 had moeten voldoen aan de strengere Europese grenswaarde voor stikstofdioxide, maar daar niet in slaagde. Met de uitdrukkelijke belofte om alles in het werk te stellen die waarde naar beneden te brengen tot het vereiste niveau, is uiteindelijk uitstel verleend tot 1 januari 2015. Verweerder heeft deze uiteenzetting niet betwist, terwijl in het bestreden besluit noch ter zitting is toegelicht hoe de hogere stikstofdioxide-concentraties die uit het TNO-onderzoek volgen te rijmen zijn met de verplichting om Nederland, inclusief het traject A10 West, alsnog aan de Europese grenswaarde te laten voldoen. Dat er in de toekomst naar verwachting sprake zal zijn van een schoner wagenpark en dat dit voldoende compensatie zal opleveren voor de hogere stikstofdioxide-concentraties, is evenmin voor de locatie-specifieke situatie van de A10 West nader onderbouwd.

4.13.

De rechtbank overweegt verder dat niet in geschil is dat iedere verhoging van de uitstoot van stikstofdioxide een verslechtering van de luchtkwaliteit en daarmee ook een verslechtering voor de gezondheid betekent. Het gezondheidsbelang speelt in een stedelijk gebied, waar mensen dicht bij de snelweg wonen, een belangrijke rol. Eisers hebben onbetwist betoogd dat de luchtkwaliteit daar over het algemeen al minder goed is. Bij een verslechtering van de luchtkwaliteit dient dit belang dan ook als zwaarwegend te worden aangemerkt. Verweerder erkent ook de gezondheidsrisico’s van hoge(re) stikstofdioxide-concentraties. Verweerder heeft echter zowel de gezondheidseffecten van hogere stikstofdioxide-concentraties op verschillende meetpunten, als de gevolgen van die hogere concentraties voor het NSL niet, althans niet kenbaar, betrokken in de belangenafweging. De enkele stelling van verweerder dat binnen de nu geldende normen voor luchtkwaliteit wordt gebleven, acht de rechtbank in dit verband onvoldoende. Ook binnen de toegestane normen kan immers sprake zijn van een verslechtering van de luchtkwaliteit en daarmee van een verslechtering van de gezondheid. Door als uitgangspunt te hanteren dat de geldende norm zonder meer kan worden ‘opgevuld’, in die zin dat een verbetering van de algemene luchtkwaliteit ruimte laat voor een plaatselijke verslechtering, doet verweerder onvoldoende recht aan de belangen van de Amsterdammers die in de buurt van de snelweg wonen, nu in ieder geval niet in geschil is dat de uitstoot hoger wordt als gevolg van de snelheidsverhoging.

4.14.

4.15.

Het vorenstaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd welke belangen een rol spelen. Daardoor is ook niet inzichtelijk gemotiveerd waarom de gestelde verkeersbelangen moeten prevaleren boven de gezondheidsbelangen van de Amsterdammers die in de buurt van de snelweg wonen, en boven het belang van de door verweerder en eiser gedeelde verantwoordelijkheid in het kader van het NSL. Op basis van de betrokken belangen zoals die in deze procedure naar voren zijn gebracht en onderbouwd, is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van die belangen, dat verweerder niet in redelijkheid tot het verkeersbesluit heeft kunnen komen. Het bestreden besluit zal gezien het voorgaande ook wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, vernietigd worden.

4.16.

Hetgeen verder door eisers als beroepsgronden naar voren is gebracht, kan naar het oordeel van de rechtbank onbesproken blijven.

4.17.

De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit de rechterlijke toets niet kan doorstaan. Dit betekent dat zij de beroepen gegrond zal verklaren en het bestreden besluit zal vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank ziet geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien of om op een andere wijze tot finale geschil-beslechting te komen, nu zij verweerder, als deze dat nodig acht, ruimte wil bieden om nader onderzoek te (laten) verrichten en de rechtbank voorts niet kan treden in de door verweerder (opnieuw) te maken afweging van de betrokken belangen. De rechtbank zal verweerder dan ook opdragen om binnen zes weken een nieuw besluit op de bezwaren van eiseres en eiser te nemen.

4.18.

Nu verweerder gehouden is om binnen zes weken te beslissen, ziet de rechtbank onvoldoende aanleiding om voor die tijdspanne een voorlopige voorziening te treffen op voet van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb, zoals door eiseres is verzocht.

4.19.

Op grond van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dient verweerder het door eiseres en eiser betaalde griffierecht te vergoeden.

4.20.

Voorts bestaat aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres en eiser gemaakte proceskosten in beroep. Deze worden voor eiseres, met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), begroot op € 974,- (een punt voor het beroepschrift, een punt voor het verschijnen ter zitting, € 487,- per punt, wegingsfactor 1). Eiseres heeft tevens verzocht om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten. De rechtbank ziet geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de in bezwaar gemaakte kosten, nu verweerder opnieuw op het bezwaar van eiseres dient te beslissen.

4.21.

-

verklaart de beroepen gegrond;

-

vernietigt het bestreden besluit;

-

draagt verweerder op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres en eiser, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;

-

wijst af het verzoek van eiseres om een voorziening te treffen;

-

draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 310,- (zegge: driehonderd tien euro) aan zowel eiseres als aan eiser te vergoeden;

-

veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in beroep tot een bedrag van € 974,- (zegge: negenhonderd vierenzeventig euro) te betalen aan eiseres;

-

veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser in beroep tot een bedrag van € 17.824,- (zegge: zeventienduizend achthonderd vierentwintig euro).