Rechtbank Amsterdam, 17-08-2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:5979, AMS 16/7475

Eiser is eigenaar van de woning aan de [de woning] (hierna: de woning). Het betreft een tweekamerwoning met de bestemming ‘wonen’. Vanaf 22 januari 2015 stond er niemand ingeschreven in de Basisregistratie personen (BRP) op het adres van de woning. Eiser is niet in het bezit van een vergunning voor onttrekking van de woning aan de aangewezen woonvoorraad van Amsterdam.

Op 26 januari 2016 hebben twee toezichthouders van de gemeente Amsterdam ter controle van de feitelijke woonsituatie de woning bezocht. De aanleiding hiervoor was een anonieme melding bij het gemeentelijke Meldpunt Zoeklicht toeristische verhuur en de constatering van verweerder dat op 7 januari 2016 niemand in de BRP ingeschreven stond op het adres van de woning. De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen van 28 januari 2016. Blijkens dit rapport hebben de toezichthouders op 26 januari 2016 in de woning twee toeristen aangetroffen, één daarvan verklaarde de woning voor twee dagen via Airbnb te hebben gehuurd.

Op 18 april 2016 heeft verweerder eiser bericht voornemens te zijn een bestuurlijke boete op te leggen van € 13.500,- wegens het zonder vergunning onttrekken van een woonruimte aan de bestemming tot bewoning (artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet). Eiser heeft op 20 april 2016 telefonisch en op 29 april 2016 schriftelijk zijn zienswijze gegeven op dit voornemen.

Met het primaire besluit, gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft verweerder eiser die bestuurlijke boete daadwerkelijk opgelegd.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit gemotiveerd beroep ingesteld. Op de gronden wordt hierna ingegaan.

Eiser heeft allereerst aangevoerd dat de woning niet onder de vergunningplichtige woningvoorraad valt. Niet in geschil is dat de woning van eiser behoort tot een van de categorieën aangewezen woonruimte, genoemd in artikel 3.1.1. eerste lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (verder de Huisvestingsverordening). Voor deze categorieën geldt in beginsel een vergunningsplicht. De rechtbank begrijpt de beroepsgrond zo, dat de woning niet in de Huisvestingsverordening onder de aangewezen woonvoorraad had mogen worden gebracht. Eiser wijst er daarbij op dat het een woning uit het duurdere segment van de woningmarkt is en volgens eiser mag van bevoegdheden genoemd in de Huisvestingswet op grond van artikel 2 van die wet slechts gebruik worden gemaakt in het kader van de bestrijding van ‘onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte’. De woning van eiser, zo stelt hij, is geen goedkope woonruimte en heeft ook geen, althans onvoldoende, effect op de schaarste aan goedkope woonruimte en de huurprijs daarvan.

De rechtbank stelt voorop dat de gemeenteraad op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet in een gemeentelijke huisvestingsverordening moet aanwijzen welke woonruimte behoort bij de woonruimtevoorraad. Dit met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad in de wijken in een gemeente. De rechtbank merkt op dat dit niet dezelfde woningen hoeven te zijn die de gemeenteraad kan aanwijzen als de (goedkope) woonruimte waar bij de woonruimteverdeling op gestuurd kan worden, zoals bedoeld in artikel 7 van de Huisvestingswet.

Bij de totstandkoming van de Huisvestingswet is in de ‘Nota naar aanleiding van het verslag’ hierover onder meer het volgende opgenomen: “Het wetsvoorstel geeft gemeenten de mogelijkheid tot het sturen op de woonruimteverdeling en de woonruimtevoorraad. Sturen op de woonruimtevoorraad kan door het instellen van een splitsings-, onttrekkings-, samenvoegings- en omzettingsvergunning. Het instellen van deze vergunning dient in de huisvestingsverordening te zijn benoemd. Ook de sturing op de woonruimtevoorraad dient afgebakend te zijn naar prijsgrens, woningtype en gebied. Hierbij kan het net als bij de sturing op de woonruimteverdeling gaan om huurwoningen en koopwoningen. In het wetsvoorstel is ook voor de sturing op de woonruimtevoorraad geen prijsgrens opgenomen. Ook hierbij geldt dat regio’s in Nederland verschillen en dat lokaal daar gestuurd moet worden waar nodig. Net als in de vigerende Huisvestingswet hoeft de prijsgrens niet dezelfde te zijn als bij woonruimteverdeling. Het gaat om een ander doel en daarbij kan wat betreft de prijsgrens een andere afweging gemaakt worden. Voor elke sturing geldt dat gemeenten deze dienen te onderbouwen en democratisch dienen te laten vaststellen door de gemeenteraad”.¹

De rechtbank leidt uit het voorgaande af dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om ook duurdere woningen aan te kunnen wijzen als woonruimte die behoort bij de woonruimtevoorraad in de zin van artikel 21 van de Huisvestingswet. Wel is daarbij vereist dat de gemeente bij een dergelijke aanwijzing onderbouwt dat die woonruimte schaars is.

De rechtbank merkt in dat verband op dat de gemeente Amsterdam de schaarste van woonruimte in Amsterdam heeft laten onderzoeken. Dit volgt uit de toelichting bij de Huisvestingsverordening ². De conclusie uit twee onderzoeken is dat de gehele woonruimtevoorraad in de stadsregio Amsterdam schaars is en dat geheel Amsterdam als schaarstegebied kan worden aangemerkt, zowel ten aanzien van de wachttijden voor gereguleerde huurwoningen, als ten aanzien van de (financiële) bereikbaarheid van woningen in de geliberaliseerde huursector of koopwoningen. Hiermee heeft de gemeenteraad onderbouwd dat ook de categorie woonruimte waartoe de woning behoort schaars is, zodat de gemeenteraad die categorie woonruimte mocht aanwijzen als woonruimte die bij de woonruimtevoorraad hoort. Ten overvloede wijst de rechtbank nog op wat in de Memorie van Toelichting staat: “dat sturing via de huisvestingsverordening zich moet beperken tot die gebieden, woningtypen en prijsklassen waar de schaarste betrekking op heeft. Dit kan een buurt, wijk, stadsdeel of gemeente zijn”.³ Sturing kan dus ook betrekking hebben op de hele gemeente, zoals in Amsterdam het geval is.

Uit de gegeven schaarste van de Amsterdamse woonruimte volgt ook dat eisers stelling – kort gezegd – dat regulering binnen het hogere segment geen positief effect zal hebben op de huurprijs en de schaarste binnen het goedkopere segment, niet slaagt. Zoals eveneens volgt uit de toelichting bij artikel 3.1.1. van de Huisvestingsverordening en de Memorie van Toelichting bij de Huisvestingswet⁴ komt dit door het – zo genoemde – fenomeen ‘scheefwonen’. Schaarste in het duurdere woonsegment draagt er aan bij dat mensen met relatief hoge inkomens in relatief goedkope woningen blijven wonen in plaats van te verhuizen naar een duurdere woning. Op die manier beïnvloedt de schaarste in het duurdere segment ook de schaarste in het goedkopere segment. De beroepsgrond slaagt niet.

De rechtbank merkt allereerst op dat de vergunningsplicht van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet niet leidt tot ontneming van eigendom, maar dat er sprake is van regulering van eigendom. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft bij regulering van eigendom onder artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM uitgelegd dat allereerst beoordeeld moet worden of de inmenging bij wet is voorzien. Vervolgens moet worden beoordeeld of de inmenging in het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of er een behoorlijk evenwicht (‘fair balance’) is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inmenging in het eigendomsrecht een buitensporig zware last (‘an individual and excessive burden’) moet dragen.

De rechtbank stelt voorop dat onder onttrekking wordt verstaan: ‘het aan de woningvoorraad onttrekken van woonruimte voor een ander doel dan permanente bewoning’⁵. Er is sprake van bewoning als de bewoner/huurder de intentie heeft de woonruimte permanent (voor langere duur) te bewonen⁶. Ieder ander gebruik is geen bewoning en voor dergelijk gebruik is dan ook een onttrekkingsvergunning nodig.

In artikel 3.1.2, derde lid, van de Huisvestingsverordening heeft de gemeente er voor gekozen een uitzondering op de vergunningplicht te maken voor bepaalde situaties waarin een woning als ‘tweede woning’ wordt gebruikt. Bij die uitzondering is wel als voorwaarde gesteld dat de eigenaar zijn hoofdverblijf buiten Amsterdam houdt. Verder is vereist, zoals blijkt uit de definitie in artikel 1, onder nn, van de Huisvestingsverordening, dat de tweede woning feitelijk en uitsluitend door de eigenaar of huurder als verblijf wordt gebruikt, naast zijn hoofdverblijf. Dit volgt ook uit de toelichting bij de Huisvestingsverordening, waar onder ‘Tweede woning (artikel 3.2.1, derde lid)’ onder meer staat vermeld: “Een tweede woning mag daarnaast uitsluitend in gebruik zijn als een tweede verblijf en ook uitsluitend gedurende die periode zonder vergunning aan de woningvoorraad worden onttrokken. Wordt niet meer aan de voorwaarden voldaan, bijvoorbeeld door de woning voor korte of langere perioden te verhuren aan derden, dan vervalt de vrijstelling en is sprake van ander gebruik dan bewoning, waarvoor een vergunning is vereist. Een voorbeeld hiervan is het al dan niet incidenteel verhuren van een tweede woning aan toeristen”. In het bestreden besluit heeft verweerder getoetst of het geval van eiser onder deze uitzondering valt. De rechtbank acht dat niet onbegrijpelijk omdat, blijkens de zich in het dossier bevindende notitie van het telefoongesprek tussen [naam 1] van de gemeente en eiser op 20 april 2016, eiser heeft aangegeven dat de woning als ‘tweede woning’ werd gebruikt. De notitie vermeldt dat eiser heeft aangegeven dat hij in [woonplaats 2] woont en zijn woning in Amsterdam heeft aangehouden. Zijn vrouw werkt in Amsterdam en verblijft af en toe in de woning en af toe wordt de woning aan toeristen verhuurd. De notitie vermeldt verder dat eiser heeft aangegeven dat het klopt dat er niemand op het adres staat ingeschreven, omdat er niemand woont. In zijn bezwaarschrift heeft eiser aangegeven dat hij en zijn partner de woning als tweede woning gebruiken en dat hun hoofdverblijf in [woonplaats 2] is. Eiser en zijn partner verblijven gemiddeld drie dagen per week in Amsterdam, zo staat in het bezwaarschrift.

De voorwaarden die verweerder heeft verbonden aan de uitzondering voor een tweede woning acht de rechtbank niet onredelijk en dit betekent dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat, doordat eiser de woning heeft verhuurd aan toeristen, de woning geen ‘tweede woning’ in de zin van de Huisvestingsverordening is. De woning valt daarmee onder de aangewezen woningvoorraad waarvoor het ‘gewone regime’ geldt dat bij ‘ander gebruik van de woning dan bewoning’ een vergunning vereist is. Door in het bestreden besluit te toetsen aan de uitzondering die geldt voor tweede woningen heeft, anders dan eiser stelt, verweerder de grondslag van de boete niet ontoelaatbaar gewijzigd. Het standpunt van verweerder dat sprake is van woningonttrekking is namelijk ongewijzigd gebleven. Verweerder heeft, naar aanleiding van de in bezwaar ingediende gronden, in het bestreden besluit nader toegelicht welk regime geldt met betrekking tot een tweede woning. Dit is in het kader van de heroverwegingsfunctie van de bezwaarfase toegestaan.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder vervolgens terecht heeft geconcludeerd dat eiser ook niet heeft voldaan aan de voorwaarden voor vakantieverhuur, omdat eiser niet zijn hoofdverblijf in de woning had.

Pas op de zitting heeft eiser aangevoerd dat er feitelijk geen sprake was van een ‘tweede woning’, maar dat zijn partner haar hoofdverblijf in de woning had, omdat zij vijf dagen in de week in de woning verbleef. De rechtbank acht deze stelling van eiser niet aannemelijk. In de eerste plaats staat de partner van eiser niet ingeschreven op het adres van de woning in Amsterdam, maar in [woonplaats 2] . Een inschrijving, danwel het gebrek daaraan, geldt als een sterke aanwijzing dat de desbetreffende persoon zijn of haar hoofdverblijf op dat adres heeft, respectievelijk dat niet heeft. In beide gevallen is tegenbewijs mogelijk⁷. Eiser heeft echter niet met verifieerbaar en objectief bewijs onderbouwd dat de situatie anders is dan blijkt uit het BRP. Bovendien verhoudt deze lezing zich niet met de eerdere toelichting die eiser telefonisch op 20 april 2016 en in het bezwaarschrift heeft gegeven. Tenslotte verhoudt deze lezing zich evenmin met de constatering van de inspecteurs ten tijde van de woninginspectie, dat zij geen persoonlijke spullen in de woning hebben aangetroffen (blz. 3 van het rapport van bevindingen). Eisers aanbod, op de zitting, om getuigenverklaringen in te dienen van buren die kunnen verklaren dat zijn partner werkelijk vijf dagen in de week in de woning verbleef, wijst de rechtbank af. Eiser had zijn stellingen tijdig voor de zitting kunnen en moeten onderbouwen. Voor zover eiser aanvoert dat hij niet tijdig kon weten wat hem precies werd tegengeworpen, omdat verweerder de stukken te laat heeft ingediend bij de rechtbank, volgt de rechtbank dit niet. In het bestreden besluit staat immers expliciet dat geen sprake kan zijn van een ‘tweede woning’ en daarnaast ook niet van vakantieverhuur, omdat aan de voorwaarde van hoofdverblijf niet is voldaan.

Verweerder is er, gelet op het voorgaande, op goede gronden vanuit gegaan dat niemand op 26 januari 2016 hoofdverblijf op het adres van de woning had. Verder was door de verhuur van de woning aan toeristen de woning niet meer permanent beschikbaar voor bewoning⁸. Omdat eiser op dat moment geen onttrekkingsvergunning had, heeft verweerder terecht vastgesteld dat eiser artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden.

Eiser heeft nog aangevoerd dat hem geen verwijt kan worden gemaakt omdat hij geen reden had te vermoeden dat hij in overtreding was. Hij ging ervan uit dat hij juist alles volgens de regels deed. Eiser doelt daarmee met name op de informatie die hij op de website van de gemeente heeft geraadpleegd. Op het (overzicht) schema ‘verhuur aan gasten’ staat bij vakantieverhuur dat de verhuurder hoofdbewoner dient te zijn. In zijn beleving was hij, danwel zijn partner, nog steeds de hoofdbewoner van de woning. Er was immers niet een andere bewoner. Als er had gestaan dat sprake moest zijn van ‘hoofdverblijf’ en inschrijving in de BRP, was het voor eiser duidelijker geweest.

De rechtbank is van oordeel dat eiser – mede gelet op zijn specifieke woonsituatie – niet kon volstaan met het enkel raadplegen van de website. Zijn eigen interpretatie van wat hoofdbewonerschap inhoudt, volstaat niet. Het lag op zijn weg om de achterliggende regelgeving te bestuderen. Dat hij dat niet heeft gedaan komt voor zijn rekening en risico. Eisers stelling– zoals hij die eerst op de zitting naar voren heeft gebracht – dat hij heeft gebeld, zijn specifieke situatie heeft uitgelegd en dat hem niet is verteld dat hij vergunningsplichtig was, is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende onderbouwd en niet aannemelijk geworden.

Gelet op het voorgaande was verweerder bevoegd om op grond van artikel 4.2.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening een bestuurlijke boete aan eiser op leggen. Deze boete is volgens de bij de Huisvestingsverordening behorende bijlage voor een eerste overtreding gefixeerd op € 13.500,- (zie bijlage).

Eiser heeft aangevoerd dat oplegging van een boete niet proportioneel is en dat verweerder andere handhavingsmiddelen tot zijn beschikking heeft om op te treden als, zoals het opleggen van een last onder dwangsom.

De rechtbank overweegt dat verweerder afdoende heeft toegelicht dat oplegging van een boete een passend middel is. De achterliggende gedachte is dat het niet enkel gaat om het individuele geval van eiser, maar dat het gaat om het gemeenschappelijke belang van de leefbaarheid van de stad. Ook in het geval van een tweede woning is dit belang onverkort in het geding. Het handhavingsinstrument moet bovendien voldoende afschrikkende werking hebben. Daarbij wordt meegewogen dat er aanzienlijke inkomsten worden gegenereerd met het verhuren van woonruimte aan toeristen. De door eiser gestelde onduidelijkheid in de regelgeving heeft voor verweerder geen aanleiding hoeven zijn om niet voor een boete, maar een lichter handhavingsinstrument te kiezen. De rechtbank verwijst hiervoor naar haar overwegingen in rechtsoverweging 5.8. De rechtbank is evenmin gebleken van bijzondere omstandigheden waardoor de boete op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Awb gematigd had moeten worden.

7. Het beroep is ongegrond.

8. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.