Rechtbank Den Haag, 03-07-2013, ECLI:NL:RBDHA:2013:7607, AWB-12_6439

Eisers hebben een of meer kavels met een huisje op het Park “Rijn Schie” (hierna ook: het Park) aan de [adres].

Het Park is ontstaan in de jaren tachtig van de vorige eeuw. Het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam - binnen welke gemeente de locatie van het Park toen viel - heeft ten behoeve van deze locatie op 28 juli 1980 vergunning verleend voor “het oprichten van volkstuinencomplex met 138 tuinhuisjes.” Op dat moment gold voor de betreffende gronden het “Uitbreidingsplan in hoofdlijnen Leidschendam 1956.” Onder de vigeur van dit plan hadden de gronden de bestemming “Terreinen, bestemd voor actieve en passieve recreatie”.

Op 19 september 1992 is voor de betreffende gronden het bestemmingsplan “Westvlietweg 1992” (hierna: bestemmingsplan Westvlietweg) gaan gelden. Dit plan heeft aan de gronden de bestemming “Volkstuinen A” gegeven. Ingevolge artikel 17 van de planvoorschriften zijn deze gronden bestemd voor verblijfsrecreatie tuinen. Artikel 26, eerste lid, van de planvoorschriften bepaalt dat het verboden is de gronden binnen het plangebied te gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de op de kaart aangewezen bestemmingen en deze voorschriften. Artikel 26, tweede lid aanhef en onder f, van de planvoorschriften verstaat onder strijdig gebruik in elk geval het gebruik van gronden met de bestemming Volkstuinen (A, B) voor het houden van nachtverblijf. Artikel 31 van de planvoorschriften bevat het overgangsrecht.

Op 4 april 2000 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam ten aanzien van de gronden en opstallen op het Park onder meer besloten: “niet op te treden tegen overtreding van de gebruiksvoorschriften van de (permanente bewoning) en bouwregels als door de eigenaar/gebruiker is aangetoond dat deze overtredingen reeds voor maart 1997 zijn ontstaan.”

Het Park is in 2002 als gevolg van een gemeentelijke herindeling tot de gemeente Den Haag gaan behoren.

Bij de primaire besluiten heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met de bepalingen van het bestemmingsplan Westvlietweg permanent bewonen of als nachtverblijf gebruiken van hun huisje. De na de begunstigings-termijn te verbeuren dwangsom is vastgesteld op een bedrag van € 6.000,-- per dag voor elke dag dat de overtreding voortduurt, met een maximum van € 30.000,--.

Bij besluit van 22 december 2011 heeft de gemeenteraad van Den Haag - met toepassing van artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) de Beheers-verordening Vlietzone (hierna: Beheersverordening) vastgesteld. De Beheersverordening is op 5 januari 2012 in werking getreden. De locatie [adres] heeft hierbinnen de bestemming “Recreatie-3” gekregen. In artikel 21 van de Beheersverordening is - voor zover hier van belang - bepaald dat deze gronden zijn bestemd voor volkstuinen en dat het gebruik van de gronden en opstallen voor het houden van nachtverblijf niet is toegestaan.

Verweerder heeft het advies van de commissie in de bestreden besluiten I ten dele gevolgd. Wat betreft de permanente bewoning van de huisjes op het Park is verweerder het met de commissie eens dat hij is gebonden aan het besluit van het college van Leidschendam van 4 april 2000. Hieruit heeft verweerder geconcludeerd dat aan een bewoner die aannemelijk kan maken dat hij of zij al in februari 1997 permanent woonde in het huisje en dat sindsdien onafgebroken doet, een persoonsgebonden gedoogbesluit moet worden verstrekt. Verweerder deelt niet de conclusie van de commissie dat recreatief nachtverblijf voor alle bezwaarmakers is toegestaan. Volgens verweerder hangt dit af van het antwoord op de vraag of de belanghebbende aannemelijk kan maken onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan Westvlietweg te vallen.

In de bestreden besluiten I, met uitzondering van dat gericht aan [eiser 16], heeft verweerder de lasten onder dwangsom in stand gelaten, met dien verstande dat aan de in die besluiten genoemde overtredingen de bepalingen van de Beheersverordening ten grondslag zijn gelegd - ter vervanging van de bepalingen uit het bestemmingsplan Westvlietweg - en de dwangsom gewijzigd vastgesteld op een bedrag van € 6.000,-- per geconstateerde overtreding per maand, met een maximum van € 30.000,--. De begunstigingstermijn loopt, na het nemen van de bestreden besluiten II, ten aanzien van alle in stand gelaten lasten af op 1 september 2016.

In het aan [eiser 16] gerichte bestreden besluit I is de last onder dwangsom herroepen, onder toezegging van een gedoogbeschikking, welke bij besluit van 16 november 2012 daadwerkelijk is verstrekt. Bij bestreden besluit III heeft verweerder ook aan [eiser 19] een gedoogbeschikking afgegeven, onder herroeping van het aan hem gerichte primaire besluit.

Buiten twijfel staat dat de Beheersverordening de permanente bewoning van en nachtverblijf houden in de huisjes op het Park niet toestaat. De rechtbank constateert echter dat artikel 45.2 van de Beheersverordening voorziet in overgangsrecht.

Ingevolge artikel 45.2, eerste lid, van de Beheersverordening mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheers-verordening en hiermee in strijd is, worden voortgezet.

Artikel 45.2, vierde lid, van de Beheersverordening bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.

Bij het stellen van algemene regels over de wijze waarop gronden en daarop gesitueerde gebouwen mogen worden gebruikt, heeft de gemeenteraad de keuze tussen het vaststellen van een bestemmingsplan (als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro) en het vaststellen van een beheersverordening (als bedoeld in artikel 3.38 van de Wro). Bij de opneming van de beheersverordening in het planologisch instrumentarium heeft zich een discussie afgespeeld over de strekking en reikwijdte van dit nieuwe instrument. Uitgangspunt daarbij was dat de beheersverordening bedoeld is voor een situatie waarin sprake is van lage planologische activiteit. Dit houdt in dat de beheersverordening uitdrukkelijk niet is bedoeld voor een situatie waarin juist planologische ontwikkelingen zijn voorzien of nog niet zijn afgerond. De gemeenteraad heeft bij hantering van de beheers-verordening, gezien de wetsgeschiedenis, de keuze om ofwel het feitelijk bestaand gebruik als legaal gebruik vast te leggen - de zogenaamde krimpfoliesituatie - ofwel het bestaande planologische regime zonder wijziging te continueren. Dit blijkt uit de visie van de wetgever op de reikwijdte van artikel 3.38 van de Wro, zoals deze naar voren komt uit Kamerstukken II 2006-2007, 30 938 (Invoeringswet Wro), nummer 7 (nota naar aanleiding van het verslag, vastgesteld op 28 juni 2007), bladzijden 11 en 12.

Dit laat de vraag open wat er moet gebeuren als sprake is van gebruik dat strijdig is met het bestaande planologisch regime. Uit de parlementaire behandeling van de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) blijkt, naar het oordeel van de rechtbank, dat in een dergelijke situatie de keuze tussen een beheersverordening of een nieuw bestemmingsplan juridisch relevante gevolgen heeft voor de toegestane vormgeving van een overgangs-regeling voor het bestaand gebruik dat in strijd is met de voorheen bestaande planologische gebruiksmogelijkheden. Een beheersverordening kan in dit opzicht niet op één lijn worden gesteld met een bestemmingsplan. Anders dan bij een opvolgend bestemmingsplan, zal bij de keuze voor een beheersverordening het hiervoor bedoelde strijdige gebruik onder de beheersverordening moeten worden gebracht dan wel moeten worden beëindigd, vóórdat de beheersverordening van kracht wordt.

De rechtbank verwijst in dit verband in de eerste plaats naar artikel 5.1.1 van het Bro. Hoewel dit artikel slechts bepaalt dat in de beheersverordening wordt voorzien in overgangsrecht voor “feitelijk bestaand gebruik dat in strijd is met de verordening”, moet onder dit feitelijk gebruik, gelet op de visie van de regering over de uitleg van het begrip bestaand gebruik in artikel 3.38 van de Wro, ook worden begrepen het feitelijk bestaand gebruik dat in strijd is met het voorheen (op grond van het bestemmingsplan) planologisch toegestane gebruik. In dat kader acht de rechtbank van belang dat het Bro is vastgesteld op 21 april 2008, toen de in rechtsoverweging 6.1 bedoelde nota met daarin de visie van de regering op artikel 3.38 van de Wro reeds beschikbaar was.

Op basis van rechtsoverwegingen 6.3 en 6.4 concludeert de rechtbank dat een gemeenteraad die streeft naar beëindiging van gebruik dat in strijd is met een bestaand bestemmingsplan, moet kiezen tussen ofwel het feitelijk (laten) beëindigen van dat gebruik voorafgaand aan de inwerkingtreding van een beheersverordening ofwel het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan dat voorziet in een geclausuleerd overgangsrecht. Deze conclusie leidt de rechtbank tot het oordeel dat artikel 5.1.1 van het Bro – bezien in samenhang met artikel 3.38 van de Wro – geen ruimte biedt voor de beperking van de toepasselijkheid van het overgangsrecht in artikel 45.2, eerste lid, van de Beheers-verordening die in het vierde lid van dit artikel ligt besloten.

Het in rechtsoverweging 6.5 geformuleerde oordeel sluit aan bij de gedachte van de wetgever dat het bestemmingsplan nog steeds het belangrijkste instrument voor de vormgeving van gemeentelijk planologisch beleid is. Daarnaast acht de rechtbank van belang dat tegen een beheersverordening minder rechtsbescherming openstaat dan tegen een bestemmingsplan. Immers, een bestemmingsplan is – krachtens artikel 8.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro – vatbaar voor beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, terwijl tegen een beheersverordening – zijnde een algemeen verbindend voorschrift – geen rechtstreeks beroep bij een bestuursrechter open staat.

De rechtbank komt tot de slotsom dat de aan de handhaving ten grondslag gelegde rechtsgrond ontbreekt, en daarmee dat verweerder ten tijde van het nemen van het nemen van de bestreden besluiten niet bevoegd was om handhavend op te treden.

De rechtbank zal de beroepen gegrond verklaren en de bestreden besluiten vernietigen. Zij zal het geschil tevens definitief beslechten, door de primaire besluiten te herroepen, voor zover dat niet reeds door verweerder is gedaan, en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit. Uit het vorenstaande vloeit immers voort dat het bevoegdheidsgebrek, naar het oordeel van de rechtbank, niet kan worden hersteld.

8.2. De rechtbank komt, gelet op het onder 8.1. overwogene, niet toe aan een bespreking van de overige door eisers aangevoerde beroepsgronden.

Nu de rechtbank de beroepen gegrond zal verklaren, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.

De rechtbank zal verweerder veroordelen tot vergoeding van de door [eisers 3] gemaakte proceskosten - te weten reiskosten op basis van de kosten van het openbaar vervoer - met toepassing van het Bpb tot een bedrag van € 139,16 (tweemaal € 69,58). De overige door [eisers 3] genoemde proceskosten komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat geen sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en niet gebleken is van kosten in verband met verschotten.

De rechtbank zal verweerder veroordelen tot vergoeding van de door [eiser 8]gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 944,-- waarbij - met toepassing van het Bpb - het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting) 2 punten met een waarde van € 472,-- per punt worden toegekend.

De rechtbank zal verweerder veroordelen tot vergoeding van de door eisers [eiseres 9], [eisers 10], [eiser 11] en [eisers 12] gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.596, waarbij met toepassing van het Bpb het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld), voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van vier beroepschriften en het verschijnen ter zitting) 5,5 punten worden toegekend met een waarde van € 472,-- per punt. In verband met de gevoegde behandeling van de zaken, is voor het verschijnen ter zitting met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Bpb in totaal 1,5 punt toegekend.

De rechtbank zal verweerder veroordelen tot vergoeding van de door eisers [eisers 13] en [eiser 14] gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.416,-- waarbij met toepassing van het Bpb het gewicht van de zaak is bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van twee beroepschriften en het verschijnen ter zitting) 3 punten worden toegekend met een waarde van € 472,-- per punt. In verband met de gevoegde behandeling is voor het verschijnen ter zitting met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Bpb in totaal 1 punt toegekend.

De rechtbank zal verweerder veroordelen tot vergoeding van de door de overige eisers (17 tot en met 26) gemaakte proceskosten, zijnde € 5.664,-- bepaald op 1 (gemiddeld) en voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (het indienen van tien beroepschriften en het verschijnen ter zitting) 12 punten worden toegekend met een waarde van € 472,-- per punt. In verband met de gevoegde behandeling is voor het verschijnen ter zitting met toepassing van artikel 2, derde lid, van het Bpb in totaal 2 punten toegekend.

Het totaal te vergoeden bedrag aan proceskosten bedraagt € 12.188,78.