Rechtbank Gelderland, 06-04-2018, ECLI:NL:RBGEL:2018:1557, AWB - 17 _ 1589

Niet in geschil is dat volledige overname nodig is van het licht huishoudelijk werk, zwaar huishoudelijk werk, de verzorging van de was en de dagelijkse organisatie van het huishouden en dat er sprake is van meerwerk vanwege de incontinentie van eiseres en de COPD van haar echtgenoot. Het geschil ziet op de vraag of de indicatie van 4,5 uur per week daarvoor voldoende is. In dit verband bestrijdt eiseres dat het onderzoek dat verweerder aan het Indicatieprotocol ten grondslag heeft gelegd voldoende deugdelijk is. Onduidelijk is volgens haar waarop de normtijden zijn gebaseerd en dat die toereikend zijn.

De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in de uitspraken van 18 mei 2016 geoordeeld dat het gemeentebestuur grote vrijheid heeft bij de uitvoering van de Wmo 2015 en dat de beleidskeuzen van de gemeenteraad en - binnen de daarvoor gestelde grenzen - het college voor de bestuursrechter een gegeven zijn, die slechts met terughoudendheid kunnen worden getoetst. Als het om maatwerkvoorzieningen gaat, vindt deze vrijheid in ieder geval een grens in artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015, dat bepaalt dat een maatwerkvoorziening een passende bijdrage moet leveren aan de zelfredzaamheid en/of participatie van de cliënt. Hieruit vloeit voort dat indien het onderzoek uitwijst dat in het concrete geval maatwerk moet worden geboden, niet kan worden volstaan met standaardoplossingen. Het is aan het college, waar mogelijk rekening houdend met de redelijke wensen van de aanvrager, om te besluiten op welke wijze het de aanvrager ondersteunt en met welk pakket van de op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon afgestemde diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen of andere maatregelen een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid en/of participatie wordt geleverd.¹

In zijn uitspraken van 11 november 2015² en 27 januari 2016³, heeft de CRvB geoordeeld dat beleidsregels waarin een tijdnormering voor huishoudelijke hulp wordt vastgesteld, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), op objectieve criteria dienen te berusten en dat die criteria moeten worden vastgesteld aan de hand van deugdelijk onderzoek. In die uitspraken is geoordeeld dat overleg met gecontracteerde zorgaanbieders en cliëntenraden daartoe niet toereikend is. Dat deze uitspraken zijn gedaan onder de werking van de Wmo 2007 maakt niet dat het onder de Wmo 2015 te voeren beleid niet op objectief, door onafhankelijke - dat wil zeggen geen belang bij de uitkomst hebbende - derden te verrichten onderzoek zou moeten berusten.

Uit het HHM-rapport blijkt dat veertien Twentse gemeenten Bureau HHM hebben gevraagd om met gebruikmaking van een expertbenadering onderzoek te doen naar een objectieve en onafhankelijk vastgestelde norm voor de huishoudelijke ondersteuning in Twente. Er is gekozen voor een expertaanpak, omdat er geen tijd was om metingen in de praktijk uit te voeren. Voor het resultaat met de grootste omvang, het schoon en leefbaar houden van de woning, is gebruikgemaakt van de resultaten van het onderzoek dat Bureau HHM en KPMG Plexus hebben uitgevoerd in opdracht van de gemeente Utrecht. Dit betekent dat de rechtbank, om te kunnen vaststellen of het Indicatieprotocol en het daaraan ten grondslag liggende HHM-rapport deugdelijk zijn, eerst dient vast te stellen of het rapport ‘Normering van de basisvoorziening ‘Schoon Huis’ (KPMG-rapport) dat op 12 augustus 2016 in opdracht van de gemeente Utrecht is uitgebracht, deugdelijk is.

De rechtbank stelt allereerst vast dat het onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van de gemeente Utrecht is verricht door het samenwerkingsverband KPMG Plexus en Bureau HHM. Dit samenwerkingsverband merkt de rechtbank aan als een onafhankelijke partij die geen belang had bij de uitkomst van het onderzoek. Ten behoeve van de rapportage is onderzoek gedaan door een expertgroep, bestaande uit aanbieders van huishoudelijke hulp, een onafhankelijk expert op het gebied van schoonmaak voor aanbestedingen, contractbeheer en kwaliteitsmetingen, een aanbieder van facilitaire diensten ( waaronder schoonmaak), GGD regio Utrecht, en Wageningen University & Research Centre. Daarnaast is een klankbordgroep ingesteld om het onderzoek inhoudelijk te volgen met als doel belanghebbenden bij de uitkomsten een rol te geven in het onderzoek. De klankbordgroep bestond uit de Adviescommissie voor het Ouderenbeleid Stad Utrecht, de cliëntenraad Wmo, CúramZorg, Zorgwacht, de VNG en enkele ervaringsdeskundigen, te weten een cliënt Wmo en een consulent Wmo. De rechtbank heeft geen aanleiding om te twijfelen aan de onpartijdigheid van de deelnemers aan het onderzoek. Evenmin is de rechtbank gebleken dat de leden van de expertgroep en de klankbordgroep geen juiste afspiegeling van de diverse belangengroepen vormen.

Uit het KPMG-rapport volgt dat in het onderzoek is uitgegaan van de beleidskaders en definities die de gemeente Utrecht hanteert in de ‘Beleidsregels Wmo 2016’. Dit betekent dat:

- bij het uitwerken van een normering rekening is gehouden met een ‘aanvaardbaar niveau’ zoals omschreven in de beleidsregel;

- er is uitgegaan van één basisnorm die in principe voor alle cliënten toepasbaar is en het onderzoek zich dus niet heeft gericht op eventuele verschillen tussen huishoudens;

- factoren die de behoefte aan ondersteuning kunnen beïnvloeden, zoals de omvang van de woning, de samenstelling van het huishouden en de aanwezigheid van huisdieren, in de normering voor de basisvoorziening buiten beschouwing zijn gelaten. De gemeente Utrecht gaat ervan uit dat factoren die maken dat meer of minder tijd benodigd is elkaar (gedeeltelijk) compenseren. Wanneer dat niet zo is, kan de gemeente aanvullende maatwerkvoorzieningen toekennen om met meer ondersteuning het resultaat van een schoon en leefbaar huis te bereiken; en

- de verschillende activiteiten en de daarvoor benodigde tijdsinzet van huishoudelijke hulpen met objectieve metingen in kaart zijn gebracht.

Zoals de rechtbank onder 5.2 al heeft overwogen dient een maatwerkvoorziening een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid en/of participatie van de cliënt. Wanneer een melding wordt gedaan om in aanmerking te komen voor maatschappelijke ondersteuning geldt als uitgangspunt dat eerst in kaart wordt gebracht wat de totale objectieve hulpbehoefte is aan de hand van de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de persoon. Vervolgens dient te worden onderzocht wat de cliënt nog op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk, dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van de CRVB van 21 maart 2018.⁴

Nu de rechtbank onder 5.7 tot het oordeel is gekomen dat het KPMG-rapport niet deugdelijk tot stand is gekomen, betekent dit dat het HHM-rapport, voor zover het betrekking heeft op het schoon en leefbaar houden van de woning, evenmin deugdelijk tot stand is gekomen. In het HHM-rapport is hiervoor immers gebruik gemaakt van de resultaten uit het KPMG-rapport. Aan de beantwoording van de vraag of verweerder op een deugdelijke wijze een aansluiting dan wel vertaling heeft gemaakt van het HHM-rapport naar het Indicatieprotocol komt de rechtbank dan ook niet toe.

Ten aanzien van het toegekende aantal minuten voor de regie bij het huishouden, het meerwerk vanwege COPD en incontinentie overweegt de rechtbank als volgt. In het HHM-rapport is beschreven dat er in geval van bijzondere omstandigheden, die afwijken van de gemiddelde situatie, er per situatie bekeken moet worden bij welke activiteiten de frequentie of tijd moet worden verhoogd. Volgens het rapport vraagt het beoordelen hiervan gerichte deskundigheid om te komen tot een juiste afweging over eventueel benodigde extra inzet. Het is de rechtbank echter niet gebleken dat in het geval van eiseres de extra ondersteuning op basis van gerichte deskundigheid tot stand is gekomen. Zo heeft verweerder bijvoorbeeld geen deskundig advies is ingewonnen. Evenmin is gebleken op welke (mogelijk andere) wijze de toegekende tijd voor de regie en het meerwerk tot stand is gekomen. In het dossier is hiervan geen enkele onderbouwing te vinden.

Gelet op vorenstaande onder 5.7 tot en met 5.9 is de rechtbank van oordeel dat, ondanks dat niet getwijfeld wordt aan de onafhankelijkheid en objectiviteit van de bij het onderzoek betrokken partijen, het bestreden besluit geen deugdelijke grondslag biedt voor de normering van de uren die nodig zijn voor huishoudelijke hulp. De beroepsgrond dat het toegekende aantal uren van 4,5 uur per week niet berust op deugdelijk onderzoek naar de tijd die nodig is voor ondersteuning bij het schoonmaken slaagt dus.

6. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.

7. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien nu zij geen reden heeft om aan te nemen dat verweerder de gebreken in zijn besluitvorming nog kan herstellen. Aangezien bij eiseres geen sprake is van gewijzigde omstandigheden in de zin dat haar beperkingen zijn afgenomen, zal de rechtbank aan haar huishoudelijke hulp toekennen in dezelfde omvang als eiseres had tot 2 januari 2017. De rechtbank zal daarbij uitgaan van het aantal van zes uren huishoudelijke hulp per week. Dat betekent dat verweerder geen nieuw besluit op bezwaar meer hoeft te nemen.

8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder tevens in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.004,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).