Rechtbank Noord-Nederland, 29-01-2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:1581, LEE 17-425

1.1.

Eiser, geboren op [geboortedatum] , is vanaf 1 oktober 1984 werkzaam bij de politie. Hij is tijdens de dienstuitoefening bij een viertal incidenten betrokken geraakt. In februari 2014 is, na psychiatrisch en psychologisch onderzoek, door de Politie Poli van het Psychotrauma Diagnose Centrum (hierna: het PDC) bij eiser de diagnose PTSS gesteld.

1.2.

Bij brief van 22 september 2014 heeft eiser verweerder verzocht om de bij hem gestelde PTSS te erkennen als beroepsziekte. Op het aanvraagformulier heeft hij een beschrijving gegeven van een viertal incidenten waarbij hij tijdens zijn dienstuitoefening betrokken is geweest. Bij brief van 16 oktober 2014 heeft de landelijke Adviescommissie PTSS Politie (hierna: de commissie) van verweerder het PDC om aanvullende informatie verzocht. Bij brief van 13 november 2014 heeft het PDC de gevraagde aanvullende informatie aan de commissie verstrekt. Op 10 februari 2015 heeft eiser een aanvulling gegeven op de incidentenbeschrijving.

1.3.

Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder het verzoek van eiser om zijn vastgestelde PTSS als beroepsziekte te erkennen afgewezen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, sub y, van het Besluit algemene rechtspositie politie (hierna: het Barp).

1.4.

Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder het verzoek van eiser om zijn vastgestelde PTSS als beroepsziekte te erkennen eveneens afgewezen. Aan de besluitvorming heeft verweerder, onder verwijzing naar het advies van de commissie van 8 april 2015, ten grondslag gelegd dat de commissie geen advies kan uitbrengen omdat de rapportage van het PDC van de diagnose onvoldoende onderbouwing geeft voor de diagnose PTSS. Hiertegen heeft eiser op 11 augustus 2015 bezwaar gemaakt.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de Adviescommissie) van 11 juli 2016, het primaire besluit 2 gehandhaafd. Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat, hoewel het afgeven van een diagnose niet is voorbehouden aan de commissie, zij wel tot taak heeft te beoordelen of de diagnose voldoende is onderbouwd. In het advies van de commissie is niet aangegeven dat geen sprake is van PTTS, maar wel dat de diagnose onvoldoende is onderbouwd. Hiermee wordt volgens verweerder gehandeld in overeenstemming met de Circulaire PTSS Politie (hierna: de circulaire) en het Protocol Adviescommissie PTSS Politie (hierna: het protocol). Het oordeel van de commissie past binnen de inhoud van het protocol. Daarbij heeft verweerder erop gewezen dat het protocol in onderling overleg met de daarbij betrokken instanties is vastgesteld door het Centraal Georganiseerd Overleg Politie (hierna: het CGOP). Verweerder heeft voorts het standpunt ingenomen dat voor wat betreft de incidenten niet wordt voldaan aan de voorwaarden van het A1-criterium als bedoeld in de DSM-IV. Weliswaar voldoet de diagnose aan de daarvoor in het protocol gestelde eisen, maar deze geeft een onvoldoende onderbouwing voor de diagnose PTSS.

3. Eiser kan zich niet met het bestreden besluit verenigen. Op de gronden die eiser daartoe aanvoert, zal hierna – voor zover van belang – worden ingegaan.

4. Verweerder ziet in hetgeen in de gronden van beroep is aangevoerd geen aanleiding voor wijziging van het bestreden besluit.

5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

5.1.

De rechtbank ziet zich in de eerste plaats, ambtshalve, gesteld voor de vraag of het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit 1 tijdig en ontvankelijk is.

5.2.

De rechtbank stelt vast dat het primaire besluit 1, waarin geen rechtsmiddelenclausule is opgenomen, is genomen op 20 mei 2015 en verzonden op 22 mei 2015. Voorts staat vast dat het primaire besluit 2 is genomen op 30 juni 2015 en verzonden op 9 juli 2015. Eiser heeft op 11 augustus 2015 tegen het primaire besluit 2 bezwaar gemaakt. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd aangegeven dat het de bedoeling was dat er een nieuw primair besluit zou worden genomen, onder gelijktijdige intrekking van het primaire besluit 1. Nu het primaire besluit 1 moet worden verstaan als te zijn ingetrokken door het nemen van het primaire besluit 2, is daarmee naar het oordeel van de rechtbank gegeven dat het door eiser op 11 augustus 2015 ingediende bezwaarschrift tijdig en ontvankelijk is.

6.1.

In vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB, bijvoorbeeld de uitspraak van 12 april 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1471) is tot uitdrukking gebracht dat een bezwaar of beroep niet-ontvankelijk is, indien geen sprake is van voldoende procesbelang. Er is eerst sprake van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het indienen van (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Het hebben van een louter formeel of principieel belang is onvoldoende voor het aannemen van (voldoende) procesbelang.

6.2.

Op de zitting heeft de rechtbank eiser gevraagd aan te geven welk procesbelang hij heeft bij het instellen van beroep tegen het bestreden besluit. Eiser heeft daarop naar voren gebracht dat bij de erkenning van PTSS als beroepsziekte hij – na een daartoe strekkend verzoek – aanspraak zou kunnen maken op smartengeld op grond van artikel 54a van het Barp en met toepassing van de Coulanceregeling PTSS Politie. Zijn gemachtigde heeft in dat verband nog aangegeven dat het juridisch belang bij het instellen van het beroep is gelegen in het kunnen verkrijgen van onder meer een schadevergoeding, bestaande uit smartengeld en een vergoeding voor de door eiser gemaakte medische kosten. Ook heeft eiser, naar zijn gemachtigde ter zitting heeft betoogd, andere arbeidstechnische belangen, waaronder aanpassing van de werkplek. Dit betekent dat het resultaat dat eiser met het indienen van het beroepschrift nastreeft er in is gelegen dat hij, nadat de diagnose PTSS als beroepsziekte is aangemerkt, aanspraak zou willen maken op de rechtspositionele voorzieningen die zijn gekoppeld aan het begrip beroepsziekte en aanpassing van zijn werk.

6.3.

Uit wat is overwogen in rechtsoverweging 6.2, is de rechtbank van oordeel dat sprake is van voldoende procesbelang in de onder 6.1 bedoelde zin. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder ter zitting niet heeft weersproken dat eiser procesbelang heeft bij zijn beroep. Dit betekent dat eiser procesbelang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen het bestreden besluit van 8 december 2016. Dit houdt in dat het beroep van eiser ontvankelijk is.

7.1.

Op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder y, van het Barp wordt onder beroepsziekte verstaan een ziekte, welke in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de aan de ambtenaar opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden, waaronder deze moesten worden verricht, en niet aan zijn schuld of onvoorzichtigheid is te wijten.

7.2.

Verweerder heeft voor de beantwoording van de vraag of in gevallen van PTSS sprake is van een beroepsziekte per 1 januari 2013 de commissie in het leven geroepen. Aanleiding hiertoe vormde blijkens de circulaire het gegeven dat binnen de politie de beoordeling of PTSS als beroepsziekte kon worden aangemerkt niet op eenduidige wijze plaatsvond.

7.3.

Volgens de circulaire wordt PTSS als beroepsziekte in de zin van het Barp erkend indien in het concrete geval - kortweg - sprake is van een oorzakelijk verband tussen het beroep en/of de werkomstandigheden en de ziekte. De commissie adviseert het bevoegd gezag over dit causale verband, de zogenoemde beroepsgerelateerdheid.

7.4.

In het op 29 november 2013 (door de commissie) vastgestelde protocol zijn de in de circulaire neergelegde uitgangspunten verder uitgewerkt. Tot de hoofdtaken van de commissie behoren op grond van het protocol onder meer de beperkte toetsing van de PTSS diagnose, alsmede het vaststellen of de PTSS in overwegende mate door het beroep en/of de werkzaamheden is veroorzaakt. Bij deze beperkte toetsing dient te worden vastgesteld of de diagnose PTSS op de juiste wijze tot stand is gekomen, dat wil zeggen of “de diagnose is opgemaakt volgens de eisen die in de gezondheidszorg aan de diagnose en de rapportage worden gesteld”. In hoofdstuk 7 van het protocol is een uitwerking opgenomen van de door de commissie te verrichten beperkte toetsing. Deze houdt, kort gezegd, in dat de commissie zich ervan dient te vergewissen dat de diagnose op de juiste wijze tot stand is gekomen en dat de rapportage ten aanzien van de diagnose voldoet aan de daaraan te stellen eisen.

7.5.

Aan het primaire besluit 2 heeft verweerder het advies van de commissie van 8 april 2015 ten grondslag gelegd, dat is gebaseerd op artikel 1, eerste lid, aanhef en onder y, van het Barp, de circulaire en het protocol. Daarin deelt de commissie verweerder mee dat zij conform het protocol geen advies kan uitbrengen over het verzoek van eiser tot erkenning van zijn PTSS als beroepsziekte, omdat er onvoldoende onderbouwing is voor de diagnose PTSS. Zij overweegt daartoe dat, hoewel aannemelijk is dat de incidenten hebben plaatsgevonden en dat eiser daarbij betrokken was, uit de beschrijving van de incidenten die zich hebben voorgedaan tijdens de loopbaan van eiser bij de politie een onvoldoende onderbouwing blijkt dat voor wat betreft deze incidenten aan het A1-criterium van DSM-IV is voldaan. De commissie heeft voorts op grond van voortschrijdend inzicht bij de beoordeling van de incidenten het A-criterium van DSM-5 meegenomen, maar ook dan blijkt uit de incidenten een onvoldoende onderbouwing van het A-criterium. Wel voldoet de rapportage van het PDC van de diagnose zoals genoemd in het protocol, maar geeft deze een onvoldoende onderbouwing voor de diagnose PTSS. Bij het bestreden besluit houdt verweerder onverkort vast aan het advies van de commissie.

7.6.

Eiser voert hiertegen aan dat er reeds een diagnose ligt van een erkend specialist en dat een daartoe gekwalificeerd deskundige, met inachtneming van onder meer de DSM-IV systematiek, de diagnose PTSS heeft gesteld. Het gaat daarbij om een medisch oordeel en het is niet de taak en bevoegdheid van de commissie om de PTSS zelf vast te stellen. Er dient volgens eiser uit te worden gegaan van de door het PDC gestelde diagnose PTSS, die volgens de circulaire door de commissie en ook door verweerder gevolgd had moeten worden. De commissie is met haar in het advies gegeven oordeel over de diagnose PTSS buiten haar bevoegdheid getreden en zij had zich in haar advies enkel moeten beperken tot de toets of sprake is van beroepsgerelateerdheid.

7.7.

Verweerder stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat de commissie met haar in het advies gegeven oordeel over de PTSS niet buiten haar bevoegdheid is getreden. Zij heeft met haar oordeel dat in het geval van eiser uit de incidenten een onvoldoende onderbouwing blijkt voor de diagnose PTSS gehandeld binnen de haar op grond van het protocol gegeven kaders. Daarbij heeft commissie gehandeld volgens de aan haar verstrekte – en in hoofdstuk 7 van het protocol uitgewerkte – opdracht om de diagnose PTSS te toetsen. Verweerder wijst er daarbij op dat de bevoegdheden en taakstelling van de commissie overeen zijn gekomen in het CGOP, waarbij overleg is gevoerd met alle van belang zijnde partijen. De commissie heeft in haar advies geoordeeld dat de onderbouwing van de diagnose PTSS onvoldoende is en zij heeft geen zelfstandig oordeel gegeven over de door het PDC gestelde diagnose PTSS.

7.8.

De rechtbank stelt vast dat het PDC in zijn rapportage van februari 2014, na zowel psychiatrisch als psychologisch onderzoek, de diagnose PTSS bij eiser heeft gesteld. Voorts staat vast dat verweerder ten aanzien van de vraag naar het bestaan van een beroepsziekte zich bij de beantwoording van die vraag heeft laten adviseren door de commissie. De werkwijze van de commissie is neergelegd in de hiervoor onder 7.3 aangehaalde circulaire. In hoofdstuk 5 van de circulaire is opgenomen dat de commissie advies geeft aan het bevoegd gezag (in dit geval verweerder) over het beroepsgerelateerd zijn van de PTSS met het oog op besluiten tot vaststelling van de vraag of er sprake is van een beroepsziekte in de zin van de rechtspositieregeling. Daarbij is in de circulaire nadrukkelijk opgenomen dat de commissie géén uitspraak doet over de vraag of er sprake is van PTSS en dat het antwoord op die vraag wordt aangeleverd door een erkend diagnostisch instituut. De commissie brengt volgens de circulaire advies uit over de vraag of er inzake de gediagnosticeerde PTSS een oorzakelijk verband is tussen het beroep en/of de werkomstandigheden, de eerder genoemde beroepsgerelateerdheid). De rechtbank leidt daaruit af dat de commissie verweerder uitsluitend adviseert over de beroepsgerelateerdheid van de PTSS. Daarbij neemt de commissie de diagnose van een erkend instituut voor psychotrauma diagnostiek als uitgangspunt om tot een beoordeling van de beroepsgerelateerdheid te komen. De commissie stelt daartoe een protocol op omtrent haar werkwijze, dat in ieder geval voorziet in een beoordelingskader, dat als meetlat dient voor het beoordelen van het causale verband tussen de medisch vastgestelde PTSS en het beroep en/of de werkomstandigheden. Dit protocol wordt vastgesteld in het CGOP.

7.9.

De rechtbank is, anders dan verweerder ter zitting heeft betoogd, van oordeel dat de circulaire dient te worden aangemerkt als beleidsregel. Immers, op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb wordt onder een beleidsregel verstaan een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. De circulaire voldoet aan die definitie. Daartoe is van belang dat de toenmalige minister van Veiligheid en Justitie met de circulaire - die op 1 januari 2013 in werking is getreden - beleid en een werkwijze heeft ontwikkeld over hoe om te gaan met politiemensen bij wie de diagnose PTSS is gesteld. Naar aanleiding hiervan is door verweerder voor de beantwoording van de vraag of in gevallen van PTSS sprake is van een beroepsziekte per 1 januari 2013 de commissie in het leven geroepen. In de circulaire is de voor de commissie te volgen werkwijze neergelegd hoe voor medewerkers van de politie met de diagnose PTSS tot de beslissing wordt gekomen om de ziekte PTSS ook aan te merken als beroepsziekte. Dat, zoals verweerder ter zitting heeft gesteld, de circulaire alleen is bedoeld om de uitgangspunten kenbaar te maken, maakt niet dat de circulaire geen beleidsregel is.

7.10.

Ten aanzien van de vraag wie bevoegd is om de diagnose PTSS vast te stellen, oordeelt de rechtbank als volgt. Het is aan een daartoe gekwalificeerd arts voorbehouden om de diagnose PTSS vast te stellen. Zoals reeds onder 7.8 is overwogen, hebben deskundigen van het PDC de diagnose PTSS bij eiser gesteld. Daarbij is van belang dat de commissie in haar advies heeft gesteld dat de diagnose PTSS is gesteld door daartoe gekwalificeerde deskundigen en dat door deze deskundigen een anamnese is afgenomen waarbij gebruik is gemaakt van de DSM-IV systematiek. Ter zitting heeft verweerder dat ook niet weersproken. De rechtbank is van oordeel dat met de uitwerking van de in hoofdstuk 7 van het protocol neergelegde beperkte toetsing in hoofdstuk 7 een (veel) te ruime invulling is gegeven aan de taak en de bevoegdheid van de commissie. Hiertoe overweegt de rechtbank dat de circulaire de taak van de commissie uitdrukkelijk beperkt tot de advisering over de beroepsgerelateerdheid van de (reeds) door het PDC vastgestelde PTSS. De commissie had zich in haar advies dan ook moeten onthouden van een (inhoudelijk) oordeel over de vraag of de diagnose PTSS op juiste wijze tot stand is gekomen en of de rapportage (van het PDC) van de diagnose voldoet aan de daaraan gestelde eisen, zoals omschreven in hoofdstuk 7 van het protocol. Met het in het advies gegeven oordeel van de commissie dat er onvoldoende onderbouwing is voor de diagnose PTSS, is zij ten onrechte getreden in de inhoudelijke (medische) beoordeling van de reeds door de deskundigen van het PDC gestelde diagnose PTSS. De rechtbank wil in dat verband niet onvermeld laten dat onweersproken is dat de rapportage van het PDC op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, geen inconsistenties bevat en concludent is. Dit betekent dat de commissie bij de door haar te verrichten toetsing uit had moeten gaan van de eerder door het PDC vastgestelde diagnose PTSS en zich bij haar toetsing had moeten beperken tot de beantwoording van de vraag of sprake is van beroepsgerelateerdheid, zoals neergelegd in de circulaire. De commissie is met haar in het advies gegeven oordeel dan ook buiten de in de circulaire omschreven werkwijze en beoordelingskader getreden door conform het protocol te toetsen of aan de in DSM-IV beschreven criteria voor het vaststellen van PTSS is voldaan. Hoewel verweerder bevoegd is om te oordelen of sprake is van een beroepsziekte in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder y, van het Barp, is daarbij de in de circulaire neergelegde werkwijze van de commissie leidend en niet het door de commissie zelf opgestelde protocol en de later opgestelde interne notitie van 26 juni 2016. De rechtbank voegt daar aan toe dat met het in het protocol neergelegde beperkte toetsingskader inzake de vraag of de gestelde diagnose een voldoende onderbouwing geeft voor de conclusie dat aan de criteria van DSM IV wordt voldaan, wordt afgeweken van het in de circulaire neergelegde uitgangspunt dat de commissie géén uitspraak doet over de diagnose PTSS en dat zij verweerder alleen adviseert over de vraag of er een oorzakelijk verband bestaat tussen het werk of de werkomstandigheden en de PTSS. Hoewel het door de commissie opgestelde protocol een (juridische) status heeft, kan echter (de inhoud van) het protocol niet afdoen aan wat in de circulaire door verweerder als beleidsregel is neergelegd. De rechtbank acht daartoe van belang dat het protocol niet meer is dan een intern document van de commissie, waarin zij zelf haar eigen werkwijze en beperkte toetsingskader bepaalt. Dat die werkwijze - zoals verweerder heeft betoogd - in het GCOP is geaccordeerd, maakt vorenstaande niet anders. Datzelfde heeft te gelden voor de in mei 2016 door de commissie opgestelde interne notitie.

7.11.

7.12.

Bij het voorgaande overweegt de rechtbank dat verweerder zich bij de besluitvorming heeft gebaseerd op het advies van de commissie. Op grond van artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient het bestuursorgaan, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Nu verweerder de besluitvorming heeft gebaseerd op een ondeugdelijk advies van de commissie, heeft hij daarmee niet voldaan aan de op hem rustende vergewisplicht van artikel 3:9 van de Awb. Verweerder heeft zich bij de besluitvorming daarom niet (uitsluitend) op het advies van de commissie mogen baseren. Door dat wel te doen, heeft verweerder het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en wordt het niet gedragen door een deugdelijke motivering.

8. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren en het bestreden besluit zal vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2, 3:9 en 7:12, eerste lid, van de Awb, omdat verweerder het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid en ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Aansluitend dient te worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven.

9. De rechtbank ziet in deze zaak geen mogelijkheid om het geschil finaal te beslechten door zelf in de zaak te voorzien, omdat voor een nieuw besluit op bezwaar door verweerder eerst nog advies aan de commissie zal moeten gevraagd over de vraag of er inzake de gediagnosticeerde PTSS een oorzakelijk verband bestaat tussen het beroep en/of de werkomstandigheden (beroepsgerelateerdheid). Nadat de commissie opnieuw advies aan verweerder heeft uitgebracht, kan verweerder vervolgens een nieuw besluit op bezwaar nemen. De rechtbank zal verweerder opdragen binnen acht weken een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht dient te vergoeden.

11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van

€ 501,00 en een wegingsfactor 1).