Rechtbank Oost-Brabant, 22-05-2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:2436, SHE 17/2881 E

Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen en beslist, tenzij hierna uitdrukkelijk anders wordt overwogen.

In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder alle weigeringsgronden in het bestreden besluit had moeten noemen en had moeten motiveren. Verder is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft getoetst aan de Verordening ruimte Noord-Brabant (VrNB) die in werking is getreden op 13 juli 2017 en gold ten tijde van het bestreden besluit. Een eventuele strijd met de VrNB leidt tot weigering van de beschikking eerste fase (die mede ziet op de toestemming tot afwijking van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1 eerste lid onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wabo). Deze strijd kan niet worden opgeheven door voorschriften te verbinden aan het besluit (die ertoe strekken dat moet worden voldaan aan de VrNB). De rechtbank heeft geen inhoudelijk oordeel gegeven over de overige beroepsgronden van eiseres met betrekking tot de stalderingseis in de VrNB.

In deze einduitspraak zal de rechtbank eerst de overige, niet behandelde, beroepsgronden van eiseres tegen het bestreden besluit behandelen. Daarna wordt het herstelbesluit en de reactie van eiseres op het herstelbesluit besproken. De relevante artikelen uit de wet en de VrNB staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Eiseres heeft aangevoerd dat pas in de beschikking tweede fase kan worden getoetst aan de VrNB, omdat pas na verlening van de beschikking tweede fase sprake is van een omgevingsvergunning.

In de VrNB worden rechtstreeks werkende regels gesteld als bedoeld in artikel 4.3 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en algemene regels. De rechtstreeks werkende regels zijn een van de (in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo genoemde) weigeringsgronden voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo). De gehele VrNB is onderdeel van het toetsingskader voor een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan (als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo). De rechtbank is van oordeel dat uit de context van de VrNB (in het bijzonder de gelijkstelling in artikel 2, eerste lid, van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wabo met een bestemmingsplan) volgt dat de aangevraagde beschikking eerste fase moet worden getoetst aan artikel 26 van de VrNB.

De stalderingseis maakt onderdeel uit van het dossier ‘Versnelling transitie veehouderij’ van de provincie Noord-Brabant. De provincie wil een sterke veehouderijsector in Noord-Brabant. Om dit voor de toekomst te borgen, staat de provincie een Brabantse veehouderijsector voor die maatschappelijk is geaccepteerd en gewaardeerd en goed is voor mens, dier en natuur. Daartoe is een pakket aan maatregelen vastgesteld. De stalderingseis is een van deze maatregelen. Ter onderbouwing van het gehele pakket van maatregelen is de beleidsnotitie ‘versnelling transitie veehouderij’ (Beleidsnotitie) door de provincie opgesteld. De Beleidsnotitie is weer gebaseerd op drie onderzoeken waaronder het onderzoek “Verwachte effecten aanscherping verordening natuurbescherming en invoeren staldering op omvang en structuur veehouderij Noord-Brabant” van Connecting Agri & Food van juni 2017 en een botsproef uitgevoerd door CLM en DLV advies in juni 2017.

Wat houdt de stalderingseis in? Kort samengevat komt deze eis op het volgende neer. In de VrNB worden zes stalderingsgebieden aangewezen. Als een veehouderij een dierenverblijf (stal met bijbehorende voorzieningen) wil bouwen of uitbreiden in een stalderingsgebied dan moet deze veehouderij een bewijs (stalderingsbewijs) overleggen waaruit blijkt dat op een andere plek binnen hetzelfde stalderingsgebied het gebruik van een dierenverblijf bij een andere veehouderij juridisch en feitelijk is beëindigd. Er moet een direct verband zijn tussen de uitbreiding van het ene dierenverblijf en de beëindiging van het gebruik van het andere dierenverblijf. De stalderingseis geldt niet voor melkveehouderijen, nertsenhouderijen en schapenhouderijen. Het stalderingsbewijs wordt verstrekt door GS. Een dierenverblijf waarvan het gebruik wordt beëindigd moet in de drie daaraan voorafgaande jaren wel zijn gebruikt voor het houden van dieren. In artikel 26 van de VrNB worden gemeenten verplicht de stalderingseis op te nemen in bestemmings-plannen. Dit artikel geldt ook voor omgevingsvergunningen waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wabo. De stalderingseis geldt daarnaast rechtstreeks bij de verlening van omgevings-vergunningen voor bouwen van een dierenverblijf in een stalderingsgebied op basis van artikel 35, derde lid, van de VrNB.

Ter uitvoering van de stalderingseis in de VrNB heeft GS op 2 november 2017 de Beleidsregel staldering Noord-Brabant (Beleidsregel) vastgesteld. Hierbij is een stalderingsloket ingericht dat namens GS de stalderingsbewijzen uitgeeft. Na de instelling van het stalderingsloket tot de zitting van 10 april 2018 zijn in de gehele provincie Noord-Brabant maar vier stalderingsbewijzen aangevraagd. Twee aanvragen zijn geweigerd, er is één stalderingsbewijs uitgegeven en de laatste aanvraag was op 10 april 2018 nog in behandeling.

Ten tijde van de vaststelling van de VrNB gingen Provinciale Staten er van uit dat het stalderingsloket actief stalderingsruimte zou inkopen en vervolgens tegen kostprijs zou uitgeven. In de toelichting op de VrNB is aangegeven dat het stalderingsloket ervoor moet zorgen dat uitbreidende veehouders tegen kostprijs stalderingsruimte kunnen verkrijgen via het loket. Ook in de Beleidsnotitie (paragraaf 4.1.2) wordt gepleit voor het instellen van een loket met een monopolie om de dynamiek van een vrije markt en het daaraan gekoppelde risico op oplopende en steeds hogere kosten voor de uitbreidende veehouders te voorkomen. De Beleidsregel voorziet echter in een stalderingsloket dat uitsluitend is bedoeld als controle op naleving van de VrNB en registratiesysteem. Het kopen en verkopen van stalderingsruimte is geheel overgelaten aan de vrije markt. Desgevraagd heeft GS aangegeven dat deze keuze is gemaakt omdat het instellen van een actief salderingsloket in strijd zou kunnen zijn met Europese regelgeving inzake vrije marktwerking en staatssteun.

GS heeft aangegeven dat de stalderingseis is opgenomen om twee redenen: de provincie wil hiermee verdere regionale concentratie van intensieve veehouderijen in Oost- en Midden-Brabant tegengaan. Achterliggend doel is om op regionale schaal de omvang van de veestapel te begrenzen om de impact op de omgeving te verlagen. Daarnaast wil de provincie leegstand van stallen voorkomen uit landschappelijk oogpunt en om criminaliteit tegen te gaan.

Eiseres vindt de beweegredenen voor de overgang naar een duurzame veehouderij die meer is gericht op het voortbrengen van kwaliteitsproducten en streekproducten niet ruimtelijk relevant. De rechtbank begrijpt dat eiseres stelt dat de stalderingseis in strijd is met artikel 4.1 van de Wro.

Op basis van artikel 4.1 van de Wro mogen alleen provinciale regels worden gesteld als provinciale belangen in het kader van een goede ruimtelijke ordening dit noodzakelijk maken. De rechtbank leest in de Beleidsnotitie niet dat het de bedoeling van de provincie is dat Brabantse veehouderijen uitsluitend streekproducten gaan maken. Gelet op de hierboven genoemde redenen van de provincie om de stalderingseis op te nemen (begrenzing van de veestapel en tegengaan van leegstand), beschouwt de rechtbank deze eis als een maatregel in het kader van een goede ruimtelijke ordening met een provinciaal belang. De stalderingseis is niet in strijd met artikel 4.1 van de Wro.

Eiseres ziet de stalderingseis als een verdere beperking van haar mogelijkheden om haar gronden te exploiteren en haar bedrijf uit te breiden. De rechtbank begrijpt dat eiseres stelt dat de stalderingseis een inbreuk maakt op haar eigendomsrecht (het eerste protocol bij het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, verder Eerste Protocol bij het EVRM).

GS en verweerder stellen dat er geen recht op uitbreiding is. De uitbreiding is bovendien in strijd met het bestemmingsplan.

Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM staat niet in de weg aan de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang (zie de uitspraak van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:465). Een provinciale verordening is zo’n regulering. Van een ontoelaatbare inbreuk op het Eerste Protocol bij het EVRM is geen sprake.

Ook de rechtbank is van oordeel dat er geen onbeperkt recht op uitbreiding bestaat, als deze voorgenomen uitbreiding in strijd is met het bestemmingsplan. Het gaat de rechtbank echter te ver om in navolging van GS en verweerder aan te nemen dat veehouderijen helemaal geen rechten hebben op uitbreiding. De door GS en verweerder genoemde strijd met het bestemmingsplan is het gevolg van eerdere provinciale verordeningen waarbij beperkingen van de uitbreidingsmogelijkheden van veehouderijen zijn opgenomen. Binnen deze eerdere provinciale verordening en ook in de VrNB is echter wel ruimte voor uitbreiding onder strikte voorwaarden tot een bouwperceel van maximaal 1,5 hectare (zie de artikelen 6.3 en 7.3 van de VrNB en de artikelen 6.3 en 7.3 van de VR 2014). Deze nuancering wil echter niet zeggen dat de stalderingseis in strijd is met het Eerste Protocol bij het EVRM.

Eiseres heeft aangevoerd dat de stalderingseis in de VrNB in strijd is met het gelijkheidsbeginsel omdat deze eis niet wordt gesteld aan melkveehouderijen, nertsenhouderijen en schapenhouderijen.

De provincie heeft enkele categorieën veehouderijen uitgezonderd omdat op nationaal niveau al regels zijn gesteld om een verdere concentratie van vee te beperken. Mocht desondanks een verdere concentratie binnen de stalderingsgebieden optreden, zou de provincie alsnog ook voor deze categorieën een stalderingseis kunnen stellen.

De rechtbank beschouwt een nertsenhouderij niet als een gelijk geval. De Wet verbod pelsdierhouderijen stelt inderdaad beperkingen aan nieuwvestiging van een nieuwe nertsenhouderij. Ook een melkveehouderij is geen gelijk geval omdat GS terecht stelt dat ook voor melkvee nationale regelgeving in voorbereiding was ten tijde van de vaststelling van de VrNB (de inmiddels in werking getreden Wet grondgebonden groei melkveehouderij). Bovendien heeft melkrundvee geen vastgestelde geuremissiefactor. In de toelichting op de VrNB of elders is niet aangegeven waarom schapenhouderijen zijn uitgezonderd. Een schapenhouderij wordt in de regel niet als een intensieve veehouderij beschouwd. Bovendien worden schapen normaliter niet in stallen maar buiten gehouden. Schapenhouderijen verschillen daarmee van varkenshouderijen. Daarom is geen sprake van gelijke gevallen en is de stalderingseis niet in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.

Eiseres heeft voorts aangevoerd dat de VrNB onvoldoende zorgvuldig is voorbereid. Zo was niet bekend of er wel voldoende stalderingsruimte beschikbaar was en was er geen stalderingsloket ten tijde van de vaststelling van de VrNB. Eiseres heeft gesteld dat zij zelf heeft geprobeerd een stalderingsbewijs aan te vragen maar dat dit niet mogelijk was.

GS en verweerder hebben aangegeven dat het juridisch wel mogelijk was om een stalderingsbewijs aan te vragen vóór het instellen van het stalderingsloket maar dat niemand dit heeft gedaan. Er is wel om informatie gevraagd. Desgevraagd heeft GS aangegeven dat voorafgaand aan de vaststelling van de VrNB niet concreet is onderzocht hoeveel veehouders in juli 2017 voornemens waren om hun stallen te slopen of te herbestemmen. GS baseert zich op de algemene cijfers in het onderzoek van Connecting Agri & Food. GS verwacht dat de behoefte aan staldering wel zal meevallen.

In de VrNB is niets bepaald over de manier waarop een aanvraag voor een stalderingsbewijs moet worden ingediend. De regels van de VrNB zelf zeggen niets over een stalderingsloket. Het was juridisch mogelijk om een stalderingsbewijs aan te vragen direct na de inwerkingtreding van de VrNB. Op basis van de door GS overgelegde persberichten en de door eiseres gemaakte schermafdruk van de provinciale website, stelt de rechtbank echter vast dat in de praktijk het indienen van een aanvraag voor een stalderingsbewijs na de vaststelling van de VrNB en voor de instelling van het stalderingsloket eigenlijk geen zin had. Eiseres heeft voldoende onderbouwd dat ingediende aanvragen niet in behandeling zouden worden genomen zolang er geen stalderingsloket was en dat werd ontmoedigd om aanvragen in te dienen. De rechtbank vindt het onzorgvuldig dat een stalderingseis wordt vastgesteld waarbij alleen GS het stalderingsbewijs mag uitgeven maar er geen stalderingsloket of andere voorziening is om dit stalderingsbewijs te verkrijgen. Daardoor worden lopende aanvragen voor een omgevingsvergunning of lopende bestemmingsplanprocedures feitelijk stilgelegd. Dit wringt des te meer omdat in de toelichting op de VrNB het stalderingsloket wordt genoemd als de enige uitvoeringsmaatregel en op grond van artikel 26, derde lid, van de VrNB alleen GS een stalderingsbewijs mag uitgeven.

De rechtbank is van oordeel dat er in zijn algemeenheid voldoende onderzoek is gedaan naar de effecten van het opnemen van een stalderingseis in de VrNB, voorafgaand aan de vaststelling van de VrNB, met de Beleidsnotitie en de onderzoeken van Connecting Agri & Food en CLM/DLV voor veehouderijen die willen uitbreiden. Eveneens volgt uit deze onderzoeken dat er op termijn voldoende veehouderijen zijn die willen gaan stoppen. Dit is bevestigd door de deskundige van eiseres op de zitting. Het is de rechtbank echter niet duidelijk op welk moment zij dat zullen gaan doen, in 2017, 2018 of later. Dat komt onvoldoende naar voren in de onderzoeken. Hierin schuilt wel een risico: als er niemand in een bepaald stalderingsgebied op korte termijn wil stoppen, zou dat ertoe kunnen leiden dat er in dat gebied gedurende een periode een schaarste ontstaat aan stalderingsruimte met als gevolg een prijsopdrijvend effect. De kleinere veehouderijen die al een aanvraag hadden ingediend voorafgaand aan de vaststelling van de VrNB zouden hierdoor onevenredig zwaar kunnen worden getroffen. De rechtbank vindt dat voor de vaststelling van de VrNB onvoldoende in kaart is gebracht wat de effecten zijn voor veehouders die willen uitbreiden in een periode dat er relatief weinig tot geen stoppers zijn in een bepaald stalderingsgebied. Bij dit oordeel neemt de rechtbank het volgende in aanmerking. Uit de onderzoeken komt ook naar voren dat veehouderijen vrezen voor de kosten van staldering als verhandeling van stalderingsruimte via de vrije markt plaats zal vinden. In de Beleidsnotitie wordt daarom aanbevolen om een stalderingsloket in te stellen met een monopoliepositie voor GS. Door dit loket wordt de dynamiek van een vrije markt en het daaraan gekoppelde risico op oplopende en steeds hogere kosten voor de uitbreidende veehouders beperkt. Hierdoor wordt ook voorkomen dat veehouders een bedrijf elders kopen om op een tweede locatie uit te breiden (met als gevolg een toename van het aantal veehouderijen op meerdere locaties, dat door de provincie als ongewenst wordt gezien). Deze gedachte is overgenomen in de toelichting op de VrNB (paragraaf 5.22) waarin het stalderingsloket tot taak krijgt om ervoor te zorgen dat uitbreidende veehouders tegen kostprijs stalderingsruimte kunnen verkrijgen via het loket. Het doel was om de kostprijs voor uitbreidende veehouders zo laag mogelijk te houden om zo de gewenste transitie van de veehouderij te ondersteunen. Het uiteindelijke door GS ingestelde stalderingsloket heeft deze monopoliepositie niet meer en dient slechts als registratiesysteem. Hierdoor heeft de overheid geen enkele rol in de verdeling van al dan niet schaarse stalderingsruimte. GS heeft hier uitdrukkelijk voor gekozen in de vrees dat een actievere rol in het stalderingsloket op gespannen voet zou kunnen staan met Europese regelgeving. Om welke redenen de keuze ook is gemaakt, deze keuze van GS leidt er wel toe dat de risico’s van een vrije markt en hogere kosten die worden geschetst in de onderzoeken en de Beleidsnotitie kunnen gaan optreden. De rechtbank is van oordeel dat deze risico’s onvoldoende zijn onderzocht. De rechtbank concludeert dat de provincie bij de vaststelling van de stalderingseis in de VrNB niet de vereiste zorgvuldigheid heeft betracht.

Eiseres heeft ook gesteld dat door de stalderingseis veehouders onevenredig zwaar worden getroffen, mede omdat in andere provincies een dergelijke eis niet wordt gesteld.

Uit de Beleidsnotitie blijkt dat GS beseft dat vooral de kleinere veehouderijen door de stalderingseis zwaar worden getroffen omdat zij worden geconfronteerd met veel hogere kosten. Dit kan tot gevolg hebben dat er een beperkt aantal zeer grote bedrijven komt dat produceert voor de export en een groep bedrijven die zich richt op streekeigen producten. Daarnaast zal een groep veehouders moeten gaan stoppen. GS wijst wel op het ondersteunend maatregelenpakket. In de toelichting op de VrNB wordt hierover gezegd dat de uitvoering van de staldering wordt ondersteund met een investeringsfonds en een ondersteuningsnetwerk transitie veehouderij. Het investeringsfonds gaat samen met partijen uit de veehouderijsector via financiële arrangementen veehouders ondersteunen. Het ondersteuningsnetwerk gaat stoppende veehouders helpen.

De rechtbank is van oordeel dat de stalderingseis in zijn algemeenheid niet ertoe leidt dat een kleinere groep onevenredig zwaar wordt getroffen ten opzichte van een grotere groep. Weliswaar geldt de stalderingseis alleen in de aangewezen stalderingsgebieden van de provincie Noord-Brabant, maar juist in deze gebieden is ook de grootste concentratie van veehouderijen. Daarom wordt de eis immers gesteld. Deze veehouderijen worden niet onevenredig zwaar getroffen ten opzichte van veehouderijen elders in Noord-Brabant of de rest van het land. De rechtbank is verder van oordeel dat het risico voor de kleinere veehouderijen kan worden beperkt door het maatregelenpakket dat de provincie voorstaat. Een belangrijke voorwaarde hierbij is wel dat de kosten van staldering niet de pan uit rijzen door een vrije marktwerking tijdens een tekort aan stoppende veehouderijen. Indien dit risico zich verwezenlijkt, worden met name kleinere veehouderijen (veehouderijen kleiner dan 1,5 hectare) die willen uitbreiden op de locatie zelf wel onevenredig zwaar getroffen omdat het dan maar de vraag is of het ondersteunende maatregelenpakket toereikend is. Ten tijde van de vaststelling van de VrNB en het bedenken van het maatregelenpakket was dit in ieder geval nog niet bekend, temeer omdat toen nog werd uitgegaan van een actievere rol van GS bij het stalderingsloket en de controle van de markt. De rechtbank concludeert dat, zolang de hiervoor geconstateerde leemtes in de voorbereidende onderzoeken blijven bestaan, en er van uit moet worden gegaan dat de betreffende risico’s werkelijkheid worden, in ieder geval veehouderijen kleiner dan 1,5 hectare onevenredig zwaar zouden kunnen worden getroffen door de stalderingseis in de VrNB.

Eiseres heeft ook aangegeven dat zij zwaar wordt getroffen door de stalderingseis omdat de VrNB op dit onderdeel niet voorziet in overgangsrecht. Zij heeft veel kosten moeten maken voor de aanvraag. Deze aanvraag is bovendien niet voortvarend behandeld door verweerder.

GS heeft desgevraagd aangegeven bewust geen overgangsrecht te hebben opgenomen in de VrNB voor de stalderingseis omdat de provincie zo snel mogelijk de transitie naar een duurzame veehouderij wil inzetten.

De VrNB voorziet in beperkte mate in overgangsrecht. Op basis van artikel 42, tweede lid, van de VrNB, hoeft een gemeente een bestemmingsplan dat is vastgesteld in overeenstemming met de artikelen 4.10, 6.3 en 7.3 van de VrNB pas op 15 juli 2020 aan te passen aan artikel 26.1 van de VrNB. Dit overgangsrecht kan eiseres niet baten. Artikel 42 van de VrNB ziet duidelijk alleen op bestemmingsplannen en niet op een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3, van de Wabo en de gelijkstelling in artikel 2, eerste lid, van de VrNB is hier niet aan de orde. De stalderingseis kan niet achteraf per 15 juli 2020 alsnog aan de omgevingsvergunning worden verbonden. De rechtbank ziet desondanks niet in waarom een onderscheid zou moeten worden gemaakt tussen bestemmingsplannen en aanvragen voor een omgevingsvergunning die in overeenstemming zijn met de artikelen 4.10, 6.3 en 7.3 van de VrNB. Dat de provincie zo snel mogelijk de transitie naar een duurzame veehouderij wil inzetten, ontslaat haar niet van de verplichting om een dergelijk onderscheid te rechtvaardigen. Dit geldt eens te meer omdat veehouderijen die vóór de vaststelling van de VrNB een dergelijke aanvraag hebben ingediend al veel kosten hebben moeten maken en als gevolg van de stalderingseis met veel hogere kosten worden geconfronteerd. Het niet opnemen van overgangsrecht voor ontvankelijke aanvragen die voldoen aan artikelen 4.10, 6.3 en 7.3 van de VrNB en zijn ingediend vóór de vaststelling van de VrNB staat op gespannen voet met het rechtszekerheidsbeginsel.

12. Dit brengt de rechtbank tot de volgende conclusie. De rechtbank is van oordeel dat de provincie Noord-Brabant een stalderingseis in de VrNB in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Het gaat de rechtbank daarom te ver om de stalderingseis in de VrNB geheel onverbindend te verklaren. Door de hierboven geconstateerde gebreken dreigt deze stalderingseis voor een deel van de veehouders verkeerd uit te pakken. De rechtbank is van oordeel dat het toepassen van de stalderingseis in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel als:

-

de aanvraag voor een omgevingsvergunning is ingediend vóór de inwerkingtreding van de VrNB (13 juli 2017) én

-

deze aanvraag voldoet aan de artikelen 4.10, 6.3 en 7.3 van de VrNB én

-

het gaat om een veehouderij met een bouwperceel (na uitbreiding) van maximaal 1,5 hectare.

In gevallen die aan al deze eisen voldoen, moet de stalderingseis buiten toepassing te worden gelaten, dus ook in het geval van eiseres. Dat betekent dat verweerder de aanvraag niet heeft mogen weigeren wegens strijd met artikel 26 van de VrNB. De rechtbank laat zich in deze uitspraak niet uit over andere gevallen, dus ook niet over aanvragen die zijn ingediend na de vaststelling van de VrNB, omdat zij de gevolgen hiervan thans niet kan overzien. Bovendien kan de provincie alsnog onderzoeken en onderbouwen wanneer er voldoende veehouderijen stoppen in een stalderingsgebied en wat de gevolgen van een vrije markt zijn voor veehouderijen die willen uitbreiden tot 1,5 hectare.

In het herstelbesluit heeft verweerder, naast het ontbreken van een stalderingsbewijs, een aantal andere redenen genoemd om de gevraagde beschikking eerste fase te weigeren.

Eiseres heeft in reactie op alle genoemde redenen aangegeven dat dit in strijd is met een goede procesorde en het fair play beginsel. Zij heeft de indruk dat verweerder heeft gezocht naar extra weigeringsgronden.

De rechtbank stelt voorop dat zij juist met het oog op een finale geschilbeslechting verweerder in de gelegenheid heeft gesteld om alle weigeringsgronden in het herstelbesluit te noemen. Het is dan niet vreemd als er nieuwe weigeringsgronden worden genoemd. Dat neemt niet weg dat verweerder wel zal moeten verantwoorden waarom niet eerder genoemde weigeringsgronden pas in dit stadium naar voren worden gebracht. De goede procesorde wordt geschonden als een nieuwe weigeringsgrond zo verwijtbaar laat wordt tegengeworpen dat eiseres wordt belemmerd om daar adequaat op te reageren of de voortgang van de procedure daardoor anderszins te veel wordt belemmerd. De omstandigheid dat verweerder op straffe van verbeurte van een dwangsom snel een besluit moest nemen, speelt daarbij geen rol. In deze zaak heeft verweerder ruimschoots de tijd genomen om het bestreden besluit te nemen. Per weigeringsgrond zal worden besproken of sprake is van een schending van de goede procesorde of strijd met het fair play beginsel.

In het herstelbesluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres geen toetsing Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (BZV) versie BZV 2.0 heeft overgelegd. Ten tijde van het herstelbesluit heeft GS de nadere regels BZV 2.0 vastgesteld. Verweerder heeft eiseres gevraagd een aanvullende beoordeling te overleggen maar dat heeft eiseres niet gedaan. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat het overgangsrecht in de BZV 2.0 niet van toepassing is omdat er geen aanvraag voor een toestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is ingediend. Verweerder heeft de overgelegde toetsing BZV 1.2 niet beoordeeld.

Volgens eiseres is de BZV van toepassing die van kracht was ten tijde van de volledige en ontvankelijke aanvraag als bedoeld in artikel 2.1 eerste lid, onder a, van de Wabo. Eiseres heeft een BZV 1.2 toetsing overgelegd. Aan de BZV 1.2 wordt volgens haar voldaan. Toetsen aan de BZV 2.0 is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het fair play beginsel. Eiseres heeft onvoldoende tijd gehad om een BZV 2.0 toetsing te overleggen.

Op basis van artikel 6.3, tweede lid, van de VrNB kunnen nadere regels worden gesteld die invulling geven aan een zorgvuldige veehouderij. Hiertoe hebben GS op 29 maart 2016 de BZV 1.2 vastgesteld. Deze is deels gewijzigd bij de vaststelling van de BZV 2.0 die in werking is getreden op 9 februari 2018. Artikel 12 van de BZV 1.2 is ongewijzigd. Op basis van dit artikel is op een aanvraag voor omgevingsvergunning de BZV van toepassing die van kracht is ten tijde van de volledige en ontvankelijke aanvraag als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo.

In het ontwerpbesluit is gewezen op het ontbreken van een BZV 1.2 toetsing. Op dat moment was de BZV 2.0 nog niet vastgesteld. Deze weigeringsgrond is niet in strijd met een goede procesorde of het fair play beginsel.

De rechtbank is wel van oordeel dat verweerders stelling ter zitting innerlijk tegenstrijdig is. Het is tegenstrijdig om enerzijds de BZV 2.0 ten grondslag te leggen aan een weigering voor een beschikking eerste fase voor afwijken van het bestemmingsplan, terwijl een beschikking tweede fase voor bouwen (als deze zou zijn ingediend) zou moeten worden getoetst aan een eerdere versie van de BZV. Hierbij wringt dat de toestemming voor afwijken van het bestemmingsplan moet worden getoetst aan de BZV op basis van artikel 6.3, tweede lid, van de VrNB en dat de toestemming voor bouwen moet worden getoetst aan de BZV op basis van artikel 35, eerste lid, van de VrNB zolang er nog geen omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan is. Dit komt omdat de VrNB noch de BZV 1.2 of de BZV 2.0 voorzien in een goede regeling over een gefaseerde aanvraag omgevingsvergunning. De rechtbank is van oordeel dat, als een omgevingsvergunning gefaseerd wordt aangevraagd, een redelijke uitleg van artikel 12 van de BZV 1.2 met zich meebrengt dat wordt getoetst aan de BZV die gold ten tijde van het indienen van de volledige en ontvankelijke aanvraag voor de beschikking eerste fase. Dat betekent dat verweerder het ontbreken van een BZV 2.0 toetsing niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het herstelbesluit. Verweerder had de overgelegde BZV 1.2 toetsing moeten beoordelen, iets waar verweerder meer dan genoeg tijd voor heeft gehad. Het argument van eiseres slaagt.

Verweerder voert verder aan dat bij de toetsing aan artikel 6.3, tweede lid onder a, van de VrNB is gebleken dat sprake is van een te hoge achtergrondbelasting op enkele bedrijfswoningen nabij de veehouderij van eiseres. Hiermee neemt verweerder in het herstelbesluit een ander standpunt in dan in het ontwerpbesluit. Verweerder verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2797).

Eiseres vindt dit in strijd met het fair play beginsel. Eiseres merkt verder op dat verweerder zelf mag bepalen of een bepaalde woning een geurgevoelig object is. Bovendien hebben juist de bewoners van de bewuste woningen verzocht om verlening van de omgevingsvergunning aan eiseres omdat daarmee het woon- en leefklimaat voor hen verbetert.

In het ontwerpbesluit wordt een GGD-advies genoemd waarin melding wordt gemaakt van een bestaande overschrijding van de norm voor een aanvaardbare achtergrondbelasting. In zoverre is deze weigeringsgrond niet in strijd met een goede procesorde of het fair play beginsel. In het ontwerpbesluit wordt strijd met artikel 6.3, tweede lid, van de VrNB niet ten grondslag gelegd aan het voornemen tot weigeren van de beschikking eerste fase. Desgevraagd heeft verweerder ter zitting aangegeven dat de door hem genoemde uitspraak heeft geleid tot andere inzichten.

In de door verweerder genoemde uitspraak van 18 oktober 2017 heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank Zeeland West-Brabant terecht heeft overwogen dat het college van burgemeester en wethouders voor de uitleg van het begrip geurgevoelig object in de VR 2014 heeft kunnen aansluiten bij de definitie in de Wet geurhinder en veehouderij. De tekst van artikel 7.3, tweede lid, onder a, sub III, van de VR 2014, noch de toelichting bij de VR 2014 geeft volgens de Afdeling aanleiding om conform artikel 3 van de Wgv onderscheid te maken in verschillende soorten geurgevoelige objecten. Gelet hierop heeft de rechtbank volgens de Afdeling terecht overwogen dat enkele voormalige agrarische bedrijfswoningen als geurgevoelige objecten moeten worden aangemerkt en zodoende getoetst moet worden of de achtergrondbelasting niet hoger is dan 20%. De rechtbank Oost-Brabant heeft in de uitspraak van 24 januari 2018 (ECLI:NL:RBOBR:2018:311) overwogen dat in de VrNB het begrip “geurgevoelig object” evenmin is gedefinieerd. Provinciale staten van Noord-Brabant hebben blijkens de toelichting op de nieuwe provinciale verordening verweerder juist beleidsvrijheid willen gunnen om te bepalen wanneer sprake is van een geurgevoelig object of niet. Gebruik van deze beleidsvrijheid vereist echter wel een goede motivering. Bovendien moet in aanmerking worden genomen dat de keuze niet in een concrete zaak kan worden gemaakt maar op gebiedsniveau zal moeten worden gemaakt.

Gelet op deze uitspraak is de rechtbank van oordeel dat verweerder zal moeten motiveren waarom (in afwijking van het ontwerpbesluit) de bewuste woningen nu wel als geurgevoelig object worden aangemerkt. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling kan verweerder niet baten omdat deze uitspraak betrekking heeft op de uitleg van de VR 2014 en niet de VrNB. In de VrNB hebben provinciale staten in de toelichting uitdrukkelijk beoordelingsruimte aan verweerder gegund. In de toelichting op de VR 2014 wordt hierover niet gerept. Het herstelbesluit bevat geen motivering van de keuze van verweerder. Verweerder heeft overigens ook niet verwezen naar een beleidsdocument en evenmin andere gevallen genoemd waarin een soortgelijke keuze is gemaakt. Het herstelbesluit is onvoldoende gemotiveerd. Dit argument slaagt.

In het herstelbesluit stelt verweerder dat de aanvraag in strijd is met artikel 3.2, vijfde lid, van de VrNB, omdat er weliswaar een landschapsplan bij de aanvraag zit maar geen verantwoording dat aan de ‘Landschapsinvesteringsregeling De Kempen’ (Lir) wordt voldaan. Wellicht voldoet de aanvraag materieel wel aan de Lir maar dit is niet aangetoond volgens verweerder.

Eiseres vindt dat deze geheel nieuwe weigeringsgrond in strijd met de goede procesorde en het fair play beginsel is. Bovendien is volgens eiseres de weigering gebaseerd op een verkeerde lezing van artikel 3.2 van de VrNB. Tot slot merkt eiseres op dat verweerder een eerdere landschapsverbetering verloren heeft laten gaan.

Verweerder heeft zich in het herstelbesluit tevens op het standpunt gesteld dat onvoldoende is onderzocht hoe rekening is gehouden met de aanwezige cultuurhistorische waarden in het gebied en de monumenten in de grond. Verweerder vindt dat er een archeologisch vooronderzoek had moeten plaatsvinden en verwijst naar een archeologische beleidskaart van de gemeente Reusel-De Mierden uit 2009. De aanvraag is volgens verweerder in strijd met artikel 3.1.6, vijfde lid onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro).

Eiseres merkt op dat er nooit om aanvullende stukken is gevraagd. De aanvraag is niet in strijd met artikel 3.1.6, vijfde lid onder a, van het Bro omdat in de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op de aanwezige cultuurhistorische en archeologische waarden. Op de cultuurhistoriekaart van de provincie Noord-Brabant komt het perceel niet voor en in het geldende bestemmingsplan is aan het perceel geen archeologische waarde toegekend.

Op basis van artikel 3.1.6, vijfde lid, onder a, van het Bro bevat een ruimtelijke onderbouwing een beschrijving van de wijze waarop met de in het gebied aanwezige cultuurhistorische waarden en in de grond aanwezige of te verwachten monumenten rekening is gehouden. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het ontwerpbesluit met geen woord over de mogelijke aanwezige cultuurhistorische waarden heeft gerept en eiseres ook niet heeft tegengeworpen dat de aanvraag onvolledig was. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de archeologische beleidskaart van de gemeente Reusel-De Mierden uit 2009 stamt en verweerder al veel eerder aanleiding had kunnen geven om nadere stukken te verlangen. Uit de mailwisseling tussen verweerder en eiseres na de tussenuitspraak kan de rechtbank niet afleiden welke stukken eiseres nog zou moeten overleggen. Wel valt op dat eiseres slechts een zeer korte termijn is geboden om stukken te overleggen (twee weken). De rechtbank acht dit in strijd met een goede procesorde. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat in de ruimtelijke onderbouwing (met verwijzing naar de cultuurhistoriekaart van de provincie Noord-Brabant) voldoende is onderbouwd dat er een lage verwachtingswaarde is voor aanwezige monumenten in de grond. De enkele verwijzing naar de archeologische beleidskaart van de gemeente Reusel-De Mierden is onvoldoende om aan te nemen dat het perceel een hoge archeologische verwachtingswaarde heeft. Deze kaart is op perceelsniveau onduidelijk. De rechtbank concludeert dat de aanvraag niet in strijd is met artikel 3.1.6, vijfde lid, onder a, van het Bro.

In het herstelbesluit is verder opgemerkt dat niet aannemelijk is dat effecten op gebouw-bewonende soorten zijn uit te sluiten. Daarom is volgens verweerder niet voldaan aan de onderzoeksverplichting in artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, en 3.1.6, vijfde lid, onder b, van het Bro.

Eiseres verwijst naar de ruimtelijke onderbouwing waarin een natuurtoets is opgenomen. Verweerder heeft niet aangegeven dat deze toets onvolledig was of dat de aanvraag niet vergunbaar is respectievelijk uitvoerbaar is.

Op basis van artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Bro dient de ruimtelijke onderbouwing inzichten te verschaffen over de uitvoerbaarheid van het plan. Op basis van artikel 3.1.6, vijfde lid, onder b, van het Bro dient de ruimtelijke onderbouwing voor zover nodig een beschrijving te bevatten van de wijze waarop rekening is gehouden met overige waarden van de in het plan begrepen gronden en de verhouding tot het aangrenzende gebied.

In de ruimtelijke onderbouwing is ingegaan op het gebied waar de nieuwe stal moet worden gebouwd en is aangegeven dat geen ontheffing op basis van de (toen nog geldende Flora- en Faunawet) vereist was. In het memo dat is gehecht aan het herstelbesluit wordt opgemerkt dat in de ruimtelijke onderbouwing niet wordt ingegaan op soorten die zouden kunnen nestelen in de achtergevel van de bestaande stal die ten behoeve van de nieuwbouw wordt gesloopt. Verweerder heeft aangeboden ter plaatse te kijken of er in de achtergevel beschermde soorten (vleermuizen en broedvogels) voorkomen. Dat heeft eiseres geweigerd zodat verweerder niet kan uitsluiten dat er dergelijke soorten zitten.

De rechtbank stelt vast dat dit een nieuwe weigeringsgrond is en dat verweerder in dit kader eerder niet om aanvullende stukken heeft gevraagd noch in het ontwerpbesluit twijfels heeft geuit over de juistheid van de beschrijving van de aanwezige soorten in de ruimtelijke onderbouwing. De bouwplannen zijn nadien niet gewijzigd. Verweerder had moeten verantwoorden waarom de inzichten na het bestreden besluit zijn gewijzigd en nu wel een aanvullende natuurtoets nodig is. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat verweerder, mede in het licht van het ecologische advies dat eiseres als bijlage aan haar reactie op het herstelbesluit heeft gehecht, volstrekt niet heeft onderbouwd dat op voorhand duidelijk is dat een eventuele vergunning op basis van artikel 2.7 tweede lid van de Wet natuurbescherming zal worden geweigerd.

Eiseres heeft aangegeven dat er geen actueel planologisch beleid is. Er is slechts een voorbereidingsbesluit genomen maar er is geen beleid vastgesteld. Wel is ingestemd met beleidsuitgangspunten voor een nieuw bestemmingsplan buitengebied en daarbij is een uitgangspunt dat er geen vierkante meter stal bijkomt. Overigens past het plan volgens eiseres in de ontwerp Omgevingsvisie van de gemeente Reusel-De Mierden omdat de veehouderij op een duurzame locatie is gelegen.

De rechtbank kan uit de raadsbesluiten niet opmaken dat de gemeenteraad een planologisch beleid heeft vastgesteld waarbij categorisch aan iedere uitbreiding van een veehouderij in strijd met het bestemmingsplan iedere medewerking wordt ontzegd. Daargelaten dat het raadsbesluit uit 2016 lijkt te zien op de nadere vormgeving van het bestemmingsplan Buitengebied, wordt de mogelijkheid geboden voor uitzonderingen. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder beide raadsbesluiten niet ten grondslag kan leggen aan het herstelbesluit. De door eiseres genoemde ontwerp omgevingsvisie is (voor zover de rechtbank kan nagaan) nog niet vastgesteld. Verweerder hoefde de ontwerp omgevingsvisie daarom niet te betrekken in het herstelbesluit. Dat neemt niet weg dat deze ontwerp omgevingsvisie wel een nieuw inzicht lijkt te bieden voor uitbreidingen van veehouderijen op nieuwe locaties, hetgeen het hierboven gegeven oordeel van de rechtbank bevestigt. Het argument van eiseres slaagt.

21. Het beroep tegen het bestreden besluit is gegrond. Het beroep tegen het herstelbesluit is eveneens gegrond. Beide besluiten zullen worden vernietigd.

22. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van beide besluiten in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat het beroep tegen het herstelbesluit vanwege meerdere motiveringsgebreken wordt vernietigd en dat niet valt uit te sluiten dat binnen korte termijn de omgevingsvisie zal worden vastgesteld. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Voor alle duidelijkheid wijst de rechtbank verweerder er op dat dit onder meer betekent dat verweerder de stalderingseis niet ten grondslag kan leggen aan de weigering van de aanvraag. De rechtbank stelt voor het nemen van een nieuw besluit een termijn van drie maanden na de verzending van deze uitspraak. De rechtbank ziet aanleiding te bepalen dat verweerder een dwangsom verbeurt van € 200,- per dag voor de eerste zestig dagen; € 400,- per dag voor de volgende zestig dagen en € 800,- per dag voor de daaropvolgende zestig dagen met een maximum van de gehele dwangsom van € 84.000, indien verweerder verzuimt tijdig een nieuw besluit te nemen.

De rechtbank zal ook bepalen dat op de voorbereiding van het nieuwe besluit afdeling 3.4 van de Awb buiten toepassing blijft. Dit ontslaat verweerder niet van de verplichting om, als hij meer gegevens nodig heeft om de aanvraag te beoordelen, eiseres voldoende tijd en gelegenheid te geven om deze gegevens te verschaffen.

23. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

24. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.753,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Daarnaast komt eiseres in aanmerking voor een vergoeding van de reiskosten (2 keer € 25,-) en de deskundigenkosten van € 1.100,-, uitgaande van een uurtarief van € 110,- en 10 gemaakte uren zoals gevorderd.