Raad van State, 27-08-2003, AI1439, 200201696/1

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak van de rechtbank te Rotterdam van 11 februari 2002 in het geding tussen:

appellante

en

het bestuur van de stichting "Stichting Patiënten Fonds", thans "Stichting Fonds PGO", gevestigd te Haarlem.

1. Procesverloop

Bij besluit van 20 oktober 2000 heeft het bestuur van de stichting "Stichting Patiënten Fonds" (hierna: het Fondsbestuur) het verzoek van appellante van 17 augustus 2000 tot subsidieverlening voor het project “Behandelen bij Multiple Sclerose (MS)” afgewezen.

Bij besluit van 19 februari 2001 heeft het Fondsbestuur het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 11 februari 2002, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank te Rotterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 21 maart 2002, bij de Raad van State ingekomen op 22 maart 2002, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.

Bij brief van 7 mei 2002 heeft het Fondsbestuur van antwoord gediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. H.F.C. Kuijpers, advocaat te Leiden, en het Fondsbestuur, vertegenwoordigd door mr. M.F.A. Dankbaar, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.

Er zijn nadere stukken ontvangen van beide partijen. Afschriften daarvan zijn aan de andere partij toegezonden. Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 1:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder bestuursorgaan verstaan:

a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of

b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.

Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.

Ingevolge het vierde lid van dit artikel wordt onder beleidsregel verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.

2.1.1. Vast staat dat het Fondsbestuur geen orgaan is van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:1, eerste lid, onder a, van de Awb.

2.1.2. Ter beoordeling staat of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het Fondsbestuur is aan te merken als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Voor het antwoord op die vraag is van belang of een beslissing van het Fondsbestuur omtrent verstrekking van gelden aan een patiëntenorganisatie, als hier in geding, wordt genomen ter uitoefening van enig openbaar gezag, als bedoeld in die bepaling. Daartoe dient nader te worden bezien wat de rol is van de overheid bij een dergelijke beslissing.

2.1.3. De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (hierna: de Minister) heeft in zijn brief van 16 mei 1995 aan de Tweede Kamer inzake het patiënten/consumentenbeleid in de zorgsector (TK 1994-1995, 22 702, nr. 11) onder meer aangekondigd een patiëntenfonds op te richten en op korte termijn een wetsvoorstel aan de Kamer voor te leggen, dat de taken, werkwijze en financiering van het fonds regelt en waarin op hoofdlijnen de voorwaarden worden aangegeven waaraan patiënten/consumentorganisaties moeten voldoen om voor subsidie in aanmerking te komen.

Vervolgens heeft de Minister de Tweede Kamer bij brief van 28 november 1996 (TK 1996-1997, 22 702, nr. 12) op de hoogte gesteld van de oprichting van een patiëntenfonds door een aantal particuliere initiatiefnemers; de stichting "Stichting Patiënten Fonds" (hierna: het Fonds). Hij heeft in dit verband onder meer meegedeeld dat aanvankelijk zijn streven erop gericht was door middel van een wettelijke regeling vorm te geven aan een patiëntenfonds, maar dat door de inmiddels gewijzigde opvattingen van de regering over verzelfstandigde bestuursorganen en de aangescherpte richtlijnen op dat terrein, dit voornemen niet tot het gewenste resultaat heeft geleid. De Minister heeft het Fonds laten weten dat hij bereid is om de voorgenomen structurele financiering van de patiëntenorganisaties door middel van subsidiëring van het Fonds mogelijk te maken. De Minister heeft voorts bij brief van gelijke datum de patiënten- en consumentenorganisaties van de oprichting van het Fonds op de hoogte gebracht.

De Minister heeft bij brief van 13 juni 1997 het Fonds voorstellen gedaan om te komen tot meerjarenafspraken en tot vastlegging van de onderscheiden verantwoordelijkheden en zijn voornemen herhaald om het budget gaandeweg te verhogen, zodat uiteindelijk een bedrag van meer dan ƒ 30.000.000,00 (€ 13.613.406,48) beschikbaar komt. De Minister heeft daarbij aangegeven dat de subsidie uit twee delen zal bestaan, waarvan een deel bestemd is voor de bekostiging van de onder artikel 2 van de statuten van de stichting genoemde activiteiten.

De Minister heeft bij beschikking van 29 augustus 1997 subsidie aan het Fonds voor de periode van 1 januari 1998 tot en met 31 december 2001 toegezegd. Het Fonds heeft zich bij brief van 22 september 1997 met de voorstellen van de Minister akkoord verklaard.

2.1.4. Het Fonds is opgericht op 25 juli 1996. Blijkens zijn statuten stelt het zich ten doel, voorzover hier van belang:

- het financieren van via subsidieregelingen nader te omschrijven functies van landelijke patiëntenorganisaties, voorzover deze zorggerelateerd zijn en/of bijdragen aan versterking van de positie en/of de invloed van patiënten in de zorgsector;

- het financieren van landelijke organisaties die ondersteuning bieden bij de uitvoering van de bedoelde functies en/of daarbij samenwerking, innovatie en werkontwikkeling bevorderen; en

- het overnemen van activiteiten en de daarmee verband houdende verplichtingen van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, welke zij in het kader van de privatisering wenst over te dragen aan onderhavige stichting.

Ter verwezenlijking van die doelstellingen bestaan de geldmiddelen van het Fonds uit: premiemiddelen, subsidies, schenkingen, legaten, erfstellingen en andere baten en inkomsten. Teneinde tot een verantwoorde verdeling van deze gelden te komen, stelt het Fondsbestuur de verdelingsgrondslag en de subsidiecriteria, op grond waarvan het over aanvragen beslist, vast en legt deze ter goedkeuring voor aan de Minister. Blijkens de stukken worden tevens de begroting en het beleidsplan ter goedkeuring aan de Minister voorgelegd.

Bij wijziging van de statuten en bij voorziening in bestuursvacatures dient de Minister te worden gehoord. Tevens kan hij een waarnemer in het bestuur benoemen. In geval van ontbinding wordt een eventueel batig saldo in overleg met de Minister bestemd voor een doel dat het meest overeenstemt met het doel van de stichting.

Verder wordt in de eerdergenoemde brief van 13 juni 1997 vermeld dat indien door toedoen van de Rijksoverheid de stichting op enig moment niet meer in staat is haar financiële verplichtingen volledig na te komen, de daaruit voortvloeiende onvermijdbare kosten voor rekening van het Rijk zullen komen. Dat geldt ook voor de kosten verstrekt overeenkomstig het Rijkswachtgeldbesluit.

2.1.5. Het Fonds heeft de subsidiëring van landelijk werkzame patiëntenorganisaties medio 1997 van de Minister overgenomen. Dit valt ook af te leiden uit de nota "Met zorg kiezen" van juni 2001 (TK 2000-2001, 27 807, nr. 2), waarin wordt aangegeven dat het Fonds vanwege de uitvoering van publiekrechtelijke taken in materiële zin als een zelfstandig bestuursorgaan kan worden aangemerkt. Daarbij heeft de Minister het voornemen geuit om via een delegatiebesluit op grond van de Kaderwet volksgezondheidssubsidies aan de taken van het Fonds een wettelijke basis te geven en daarmee een reeds bestaande situatie te formaliseren.

De door het Fondsbestuur in verband met de subsidiëring vastgestelde - en door de Minister goedgekeurde - verdelingsgrondslag en subsidiecriteria zijn jaarlijks door middel van brochures gepubliceerd. De criteria die van toepassing zijn op de onderhavige subsidieaanvraag zijn neergelegd in de brochure "Subsidie aanvragen bij de Stichting Patiëntenfonds, Richtlijnen 2000".

2.1.6. Gelet op het vorenstaande, waaruit een nauwe inhoudelijke betrokkenheid van de Minister blijkt bij de uitvoering van de door het Fonds van hem overgenomen subsidiëringstaak op basis van de door hem goedgekeurde verdelingsgrondslag en subsidiecriteria en waaruit tevens volgt dat de bekostiging van de financiële ondersteuning van landelijk werkzame patiëntenorganisaties in overwegende mate uit de algemene middelen plaatsvindt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het Fondsbestuur als een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb moet worden aangemerkt. Een beslissing van het Fondsbestuur inzake het al dan niet toekennen van subsidie is een publiekrechtelijke rechtshandeling en daarmee een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.

2.2. Nu de verdelingsgrondslag en subsidiecriteria voor het jaar 2000 niet zijn gebaseerd op enige aan het Fondsbestuur toegekende regelgevende bevoegdheid, moeten deze, gelet op het vorenoverwogene, overeenkomstig artikel 1:3, vierde lid, van de Awb worden aangemerkt als een samenstel van beleidsregels.

2.3. Het Fondsbestuur heeft ten overstaan van de rechtbank naar voren gebracht dat de bevoegdheid om subsidies te verstrekken niet bij of krachtens wettelijk voorschrift aan het Fonds is toegekend. Naar aanleiding daarvan is in de aangevallen uitspraak slechts overwogen dat deze eventuele strijd met artikel 4:23 van de Awb er niet aan in de weg staat dat het Fondsbestuur in deze zaak als een bestuursorgaan moet worden aangemerkt. Dat is op zichzelf juist. Ten onrechte is daarbij echter door de rechtbank aan de bevoegdheidsvraag voorbijgegaan.

2.3.1. Op grond van artikel 4:23, eerste lid, van de Awb verstrekt een bestuursorgaan slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Een dergelijke grondslag ontbreekt voor de onderhavige subsidieverlening.

Evenwel is, op grond van artikel III, tweede lid, van de Wet van 20 juni 1996 tot aanvulling van de Awb (Derde tranche Awb), artikel 4:23, eerste lid, van de Awb gedurende vier jaren na de inwerkingtreding (op 1 januari 1998) van deze wet niet van toepassing op subsidies gelijksoortig aan die, die door het betrokken bestuursorgaan reeds voor de inwerkingtreding overeenkomstig bekendgemaakt beleid werden verstrekt. Gelet op het voorgaande doet een dergelijke situatie zich in dit geval voor. Het Fondsbestuur was derhalve, ondanks het ontbreken van een wettelijk voorschrift, voor het jaar 2000 nog bevoegd om over subsidieverlening te beslissen.

2.3.2. Aangezien de onderhavige aanvraag een andere is dan de, eveneens in de aangevallen uitspraak genoemde, subsidieaanvraag van 4 augustus 1999 ten behoeve van het oprichten van een MS-informatiecentrum, is een situatie als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb hier niet aan de orde. Blijkens de beslissing op bezwaar, waarvan het in het kader van de bezwaarprocedure bij de adviserende geschillencommissie ingediende verweerschrift onderdeel uitmaakt, heeft het Fondsbestuur ook niet bedoeld aan dat artikel toepassing te geven.

2.4. In de richtlijnen 2000 is onder meer vermeld: "Criterium 6: de organisatie is voldoende representatief.

De organisatie moet kunnen optreden namens haar achterban, oftewel namens mensen die zelf met de ziekte of problematiek te maken hebben.

Het bestuur van het Patiëntenfonds kijkt daarbij onder meer naar:

- het aantal leden en donateurs ten opzichte van het aantal mensen met de aandoening;

- het draagvlak bij de achterban: bijvoorbeeld de mate waarin activiteiten worden bezocht of voorlichtingsmateriaal wordt besteld.

Organisaties die een onderling duidelijk overlappende doelstelling en doelgroep hebben, komen niet afzonderlijk voor subsidie in aanmerking.".

2.5. Blijkens de beslissing op bezwaar heeft het Fonds het verzoek afgewezen, omdat appellante zich inzet voor dezelfde belangen als de vereniging "Multiple Sclerose Vereniging Nederland" (MSVN), waarmee appellante - mede gelet op de statuten van beide rechtspersonen - in doelstelling en doelgroep een ruime mate van overlap vertoont en die, gelet op onder meer haar activiteiten en het aantal aangesloten leden in vergelijking met het aantal appellante ondersteunende donateurs, nog steeds als de meest representatieve patiëntenvereniging moet worden aangemerkt. Naar aanleiding van de stelling van appellante dat zij zich - anders dan de MSVN - op de actieve en mobiele ms-patiënten richt, heeft het Fondsbestuur daarbij aangegeven dat het overigens niet wenselijk is dat er aparte patiëntenorganisaties bestaan voor de verschillende stadia van een bepaalde ziekte. Bovendien heeft het project waarvoor appellante subsidie heeft aangevraagd naar het oordeel van het Fonds niet een zodanige meerwaarde ten opzichte van de voorlichtingsactiviteiten van de MSVN, dat om die reden op het representativiteitscriterium door middel van toepassing van de hardheidsclausule een uitzondering zou moeten worden gemaakt.

2.6. Appellante betoogt in hoger beroep, samengevat weergegeven, dat de rechtbank ten onrechte de gebrekkige motivering van de beslissing op bezwaar heeft aanvaard. Naar haar mening heeft het Fonds het representativiteitscriterium onjuist geïnterpreteerd en gehanteerd door daaraan uitsluitend een getalsmatige uitleg te geven en had het de feitelijke - en niet de statutaire - doelstelling en doelgroep als uitgangspunt moeten nemen. Volgens appellante is onvoldoende acht geslagen op haar draagvlak bij de achterban.

2.6.1. Dit betoog faalt. Op goede gronden heeft de rechtbank overwogen dat de doelstelling en doelgroep van de MSVN een duidelijke overlap met die van appellante vertonen en dat de MSVN (met 12.000 betalende leden) getalsmatig en gerelateerd aan het totale aantal ms-patiënten als een meer representatieve organisatie moet worden aangemerkt dan appellante (met 2000 donateurs).

Gelet hierop en op de van toepassing zijnde beleidscriteria, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden staande gehouden dat het Fondsbestuur de gevraagde subsidie niet in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Daarbij is mede in aanmerking genomen dat onvoldoende aannemelijk is geworden dat het draagvlak bij de achterban van de MSVN in zodanige mate ontbreekt dat daaraan doorslaggevende betekenis had moeten worden toegekend. Het betoog van appellante dat de MSVN op dit moment in een situatie van desintegratie zou verkeren, leidt, wat daarvan ook zij, niet tot een ander oordeel, nu de situatie ten tijde van de beslissing op bezwaar ter beoordeling staat.

Het Fonds heeft er in redelijkheid van kunnen uitgaan dat aan het onderhavige project geen meerwaarde toekomt. Ook anderszins is niet gebleken dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat het Fondsbestuur in dit geval niet aan toepassing van de subsidiecriteria had mogen vasthouden.

2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.

2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

bevestigt de aangevallen uitspraak.

Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. J.A.M. van Angeren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P. Hoogenboom, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2003

119-384