Raad van State, 15-10-2003, AL8916, 200206482/1

Uitspraak in het geding tussen:

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 19 maart 2002 heeft de gemeenteraad van Terschelling, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 5 maart 2002, het bestemmingsplan "West-Terschelling Waterfront-West (Groene Strand)" vastgesteld.

Verweerder heeft bij zijn besluit van 22 oktober 2002, kenmerk 482286, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.

Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 2 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2002, appellant sub 2 bij brief van 12 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 17 december 2002, en appellant sub 3 bij brief van 11 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 13 december 2002, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 7 januari 2003.

Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 29 april 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2003, waar appellanten sub 1, in persoon en bijgestaan door mr. H.F. Tienstra, advocaat te Amsterdam, appellant sub 2, in persoon, appellant sub 3, vertegenwoordigd door mr. R. Reinsma, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door drs. G. van der Wielen-Berg, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.

De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.

2.2. Met het bestemmingsplan wordt een voormalige bedrijfslocatie aan de westrand van West-Terschelling nabij het Groene Strand geherstructureerd ten behoeve van 24 nieuwe woningen.

2.3. Appellant sub 2 stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring aan het plan heeft verleend voor zover daaraan geen goedkeuring is onthouden, omdat het plan is gelegen buiten het dijkringgebied als bedoeld in de Wet op de waterkering en dat derhalve geen veiligheid tegen overstroming door buitenwater kan worden gegarandeerd.

2.3.1. De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebied, hoewel buiten het dijkringgebied gelegen, geen risicovolle locatie betreft en dat geen wateroverlast valt te verwachten.

2.3.2. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat bebouwing ter plaatse aanvaardbaar is, aangezien de locatie reeds is bebouwd en direct aansluit op het dorp, dat ook geheel buiten het dijkringgebied ligt. Volgens verweerder verbiedt de Wet op de waterkering bovendien niet dat wordt gebouwd buiten een dijkringgebied.

2.3.3. De Afdeling overweegt dat de Wet op de waterkering tot doel heeft algemene regels te stellen omtrent de mate van beveiliging tegen overstroming door het buitenwater binnen dijkringgebieden en voorts het treffen van procedurele voorzieningen om een versnelde uitvoering van nieuwe of versterkingswerken te kunnen verzekeren. In het bijzonder staat er geen wettelijke bepaling aan in de weg dat buiten een dijkringgebied als bedoeld in de Wet op de waterkering wordt gebouwd.

2.4. Appellanten sub 1 en sub 2 stellen in beroep dat hoogbouw niet past in de karakteristiek van het dorp, het strandpaviljoen “De Walvis” zijn solitaire ligging zal verliezen en dat geen behoefte bestaat aan nieuwe woningen. Het plan is volgens hen in strijd met het structuurplan “Terschelling voorbij 2000” (hierna: structuurplan). Volgens appellanten sub 1 is het plan voorts in strijd met de visie “Waterfront West-Terschelling” (hierna: visie “Waterfront”). Volgens appellant sub 2 is het plan in strijd met het streekplan “Friesland 1994” en het Landschapbeleidsplan.

2.4.1. De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat is gestreefd naar een herkenbare vormgeving van de woningbouw als een dorpsbeëindiging. Herstructurering van bestaande bedrijfslocaties, zoals hier aan de orde, heeft prioriteit en bovendien is geen sprake van een bijzonder kwetsbaar gebied, aldus de gemeenteraad. De hoogte van de gebouwen blijft volgens de gemeenteraad voorts ondergeschikt aan het naastliggende duin en in de positie en hoofdvorm wordt aangesloten bij de kleinschaligheid van het dorp. Van strijd met provinciaal of gemeentelijk beleid is volgens hem dan ook geen sprake. In het kader van het Woonplan Terschelling is volgens de gemeenteraad tenslotte een aanzienlijke woningbehoefte geconstateerd.

2.4.2. Volgens verweerder zal met het plan de ruimtelijke kwaliteit van deze beeldbepalende locatie verbeteren. Bebouwing in meerdere lagen kan fungeren als afronding van de dorpsbebouwing, waarbij de hoogte is afgestemd op de hoogte van het achterliggende duingebied, aldus verweerder. Het plan is volgens hem niet in strijd met het provinciale of gemeentelijke beleid en het aantal van 24 woningen is tenslotte opgenomen in het door hem goedgekeurde Woonplan Terschelling.

2.4.3. Het plangebied betreft voor het grootste gedeelte het terrein van een voormalig aannemersbedrijf. Met het plan wordt dit gebied geherstructureerd ten behoeve van zes twee-onder-één-kapwoningen met een hoogte van maximaal 9,5 meter en twee bouwlagen en twee appartementencomplexen met een maximale hoogte van 15 meter en vier bouwlagen respectievelijk 10,5 meter en drie bouwlagen. Direct ten westen van het plangebied bevindt zich een kenmerkende hoge duinwal en ten oosten van het plangebied bevinden zich woningen met een maximale hoogte van tussen de 7 en 9 meter. Blijkens het deskundigenbericht zal het hoogste gebouw ruim 10 meter lager zijn dan de duinwal en wordt hieraan als hoogste punt in de omgeving geen afbreuk gedaan. Voorts wordt volgens het deskundigenbericht de visuele scheiding tussen de bebouwing en het natuurlijke duinmassief niet teniet gedaan en zal het zogenoemde ronde gebouw door zijn ligging het karakter van het plangebied als afronding van de bebouwde kom versterken. Wat betreft de inpassing van het “torengebouw” ten opzichte van de bestaande bebouwing aan de Westerbuurtstraat, waarvan de afstand circa 11 meter bedraagt, stelt het deskundigenbericht dat de woonbeleving ter plaatse negatief kan worden beïnvloed. Daarnaast zal het zicht vanuit de Waddenzee enigszins beïnvloed worden door de nieuwbouw omdat het zicht op West-Terschelling thans niet door een bepaald gebouw wordt gekenmerkt.

2.4.4. In het streekplan Friesland 1994 staat met betrekking tot woningbouw en huisvesting op de Waddeneilanden dat toevoegingen aan de woningvoorraad gelet op het kwetsbare karakter zorgvuldig dienen te worden beoordeeld en zo beperkt mogelijk dienen te blijven. Hieruit volgt naar het oordeel van de Afdeling niet dat woningbouw ter plaatse bij voorbaat niet zou zijn toegestaan.

In het structuurplan, vastgesteld in 2001, is de realisatie van 24 woningen in dit plangebied expliciet opgenomen. Voorts is hierin bepaald dat de te bouwen woningen qua schaal en maat en architectuur affiniteit moeten hebben met de bestaande bebouwing. In het Landschapbeleidsplan staat dat moet worden ingespeeld op de karakteristieke elementen in de omgeving. Gelet op hetgeen is overwogen in 2.4.3. heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat hieraan wordt voldaan. In West-Terschelling kan blijkens het structuurplan bovendien in velerlei vormen worden gebouwd en bouwen in drie bouwlagen en incidenteel in vier bouwlagen wordt, evenals bouwen zonder kap, afhankelijk van de locatie acceptabel geacht. Het structuurplan noch het Landschapbeleidsplan staat derhalve in de weg aan de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt.

In de visie “Waterfront” uit 1991 staat dat voor dit terrein is gedacht aan een niet te groot appartementencomplex (maximaal drie bouwlagen hoog) dat in de vormgeving duidelijk herkenbaar dient te zijn als dorpsbeëindiging. De Afdeling overweegt dat de visie “Waterfront” een indicatief plan betreft en dat derhalve aan het maximum van drie bouwlagen slechts indicatieve waarde kan worden toegekend. De visie “Waterfront” is bovendien op dit punt ingehaald door het structuurplan waarin, zoals gezegd, incidenteel ook vier bouwlagen acceptabel worden geacht. In overweging 2.4.3. is reeds overwogen dat het plan de afronding van de bebouwde kom versterkt. In zoverre wordt derhalve naar het oordeel van de Afdeling aan de visie “Waterfront” voldaan.

Voorts zal strandpaviljoen “De Walvis” volgens de visie “Waterfront” op zijn huidige locatie herkenbaar moeten blijven als een duidelijk op zichzelf staand element. In het deskundigenbericht wordt in dit verband gesteld dat niet aannemelijk is dat het plan ertoe zal leiden dat “De Walvis” niet langer als zodanig herkenbaar zal zijn. De Afdeling ziet geen aanleiding hierover anders te oordelen. Ook aan deze doelstelling uit de visie ”Waterfront” wordt derhalve voldaan.

Gelet op het vorengaande en in aanmerking genomen het door appellanten sub 1 en sub 2 gestelde heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre in stedenbouwkundig opzicht aanvaardbaar is te achten en dat het niet in strijd is met het provinciale of gemeentelijke beleid.

2.5. Appellanten sub 1 en sub 2 stellen in beroep voorts dat verweerder ten aanzien van strandpaviljoen “De Walvis” niet de juiste afstandsmaten uit de VNG-brochure “Bedrijven en milieuzonering” (hierna: VNG-brochure) in acht heeft genomen. Volgens hen valt het strandpaviljoen in SBI-categorie 554: “Café’s, bars, discotheken” en dient een afstand van minimaal 50 meter te worden aangehouden. Appellanten sub 1 maken bovendien bezwaar tegen het maximum van € 20.000 dat door het gemeentebestuur is toegezegd als tegemoetkoming voor te treffen voorzieningen als gevolg van de verkleining van de milieugebruiksruimte van het strandpaviljoen.

2.5.1. De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat “De Walvis” valt onder SBI-categorie 553: “Restaurants, cafetaria’s, snackbars, viskramen e.d.” van de VNG-brochure, met name omdat het strandpaviljoen zijn activiteiten niet vooral op de nachturen richt. Aan de minimale afstand voor geluidhinder van 10 meter wordt voldaan, aldus de gemeenteraad.

2.5.2. Verweerder sluit zich wat betreft de categorisering van “De Walvis” en de minimale afstand ten aanzien van geluidhinder bij de gemeenteraad aan. Wat betreft de minimaal aan te houden afstand ten aanzien van geuroverlast kan volgens verweerder worden uitgegaan van de plek van de keuken in plaats van de perceelsgrens. Aan de minimale afstand van 30 meter wat betreft geur wordt volgens hem dan voldaan. Verweerder neemt voorts in aanmerking dat door het college van burgemeester en wethouders schriftelijk is toegezegd dat eventueel te treffen voorzieningen door de gemeente tot een maximum van € 20.000 zullen worden betaald.

2.5.3. De Afdeling overweegt dat het strandpaviljoen in de gemeentelijke Horecanota uit 1999 is ingedeeld in groep 1: ”Café’s, bars en overige drankverstrekkers” en niet in groep 2: “Spijs- en maaltijdverstrekkers”. Hieruit kan worden geconcludeerd dat ten tijde van de vaststelling van deze nota in “De Walvis” de café-functie de overhand had. Ter zitting is gebleken dat de exploitatie van het strandpaviljoen sinds 1999 niet ingrijpend is gewijzigd. De meeste bezoekers komen voor een koude of warme drank en verblijven bij mooi weer geruime tijd op het terras. Voorts overweegt de Afdeling dat “De Walvis” om 01:00u sluit en net als andere horecabedrijven volgens de Algemene Plaatselijke Verordening tot 02:00u open mag blijven. Gelet hierop acht de Afdeling de stelling van appellanten, dat het strandpaviljoen moet worden aangemerkt als café, niet onjuist. Verweerder had bij de toepassing van de VNG-brochure derhalve moeten uitgaan van categorie 554: “Café’s, bars, discotheken” en van een minimale afstand van 50 meter voor geluid.

Aan laatstgenoemde norm dient evenwel een indicatief karakter te worden toegekend, waarvan, mits gemotiveerd en na zorgvuldige afweging, mag worden afgeweken. Nu verweerder echter in het bestreden besluit is uitgegaan van een verkeerde categorie, blijkt hieruit niet waarom met een afstand tot de voorziene appartementen kan worden volstaan, die, afhankelijk van het gekozen meetpunt, slechts 10 tot 16 meter bedraagt. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de voorziene appartementen en de daaraan grenzende wijk niet als een rustige woonwijk kunnen worden gekarakteriseerd.

Overigens is van de zijde van het gemeentebestuur ter zitting medegedeeld dat Staatsbosbeheer heeft ingestemd met een verplaatsing over circa 30 meter, zodat bij verwezenlijking van de voorziene bebouwing “de Walvis” op ongeveer dezelfde afstand van de bestaande bebouwing is gelegen. Voorts is gebleken dat verweerder hieraan in beginsel wil meewerken en dat appellant sub 3 heeft verklaard dat de projectontwikkelaar blijkens een schriftelijke bereidverklaring de verplaatsingskosten voor zijn rekening wil nemen.

2.5.4. Op grond van het vorenstaande en een en ander in onderling samenhang bezien, volgt dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.

De Afdeling overweegt ten overvloede dat de toezegging van het college van burgemeester en wethouders dat eventueel te treffen voorzieningen door de gemeente tot een maximum van € 20.000 zullen worden betaald, de uitvoering van het bestemmingsplan betreft, welke hier niet aan de orde is.

2.6. Appellant sub 3 stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan een gedeelte van het plandeel met de bestemming “Woondoeleinden klasse A”. Volgens hem is het Structuurschema Groene Ruimte (hierna: SGR) niet meer geldig. Bovendien maakt dit gedeelte volgens appellant geen onderdeel uit van de ecologische hoofdstructuur (hierna: EHS) en is geen sprake van aantasting van natuurwaarden.

2.6.1. Verweerder heeft goedkeuring onthouden aan een gedeelte van het plan met de bestemming “Woondoeleinden klasse A” aan de noordoostzijde van het plangebied. Volgens hem dient het terreintje te worden gezien als onderdeel van de EHS, omdat het grenst aan een natuurgebied en onder het vorige plan een natuurbestemming had. Omdat volgens verweerder niet wordt voldaan aan de vereisten met betrekking tot zwaarwegend maatschappelijk belang, mitigatie en compensatie die het SGR ten aanzien van de EHS stelt, heeft hij hieraan goedkeuring onthouden.

2.6.2. De geldigheidsduur van het SGR was ten tijde van het bestreden besluit vervallen. Zoals de Afdeling reeds eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 13 november 2002, no. 200200050/1 (JM 2003, 246) betekent dit echter niet zonder meer dat het daarin vermelde beleid niet langer als rijksbeleid kan worden aangemerkt. Bovendien is de EHS door provinciale staten van Friesland nader begrensd in het thans geldende streekplan Friesland 1994. In zoverre kan de vraag of het plandeel is gelegen binnen de EHS in beginsel worden beantwoord door toetsing aan dit streekplan.

2.6.3. Blijkens het deskundigenbericht betreft het gedeelte waaraan goedkeuring is onthouden een strook duingebied dat voor het overgrote deel is begroeid met verruigd (duin)gras. Uit plankaart I: “Landelijke gebieden” van het streekplan Friesland 1994, in samenhang met de tekst van het streekplan, blijkt dat Terschelling onderdeel uitmaakt van de EHS, afgezien van de kernen, waaronder West-Terschelling. Ter zitting is aan de hand van kaartmateriaal gebleken dat het desbetreffende plandeel is gelegen binnen de EHS.

Uit het ecologische onderzoek dat is uitgevoerd in opdracht van de gemeenteraad blijkt dat in dit duingebied geen sprake is van bijzondere natuurwaarden. Verweerder heeft zich evenwel in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat woningbouw de wezenlijke kenmerken en waarden van de EHS aantast. Immers, na uitvoering van het plan zal het duingebied ter plaatse zijn verdwenen en de EHS verkleind. Het feit dat het slechts gaat om een klein gedeelte doet hieraan niet af.

Verweerder heeft mitsdien in redelijkheid kunnen stellen dat moet worden voldaan aan de vereisten die het SGR stelt met betrekking tot zwaarwegend maatschappelijk belang, mitigatie en compensatie. Hij heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan het plan. Het beroep van appellant sub 3 is ongegrond.

2.6.4. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 22 oktober 2002, kenmerk 482286, voorzover het betreft de goedkeuring van het bestemmingsplan;

III. verklaart het beroep van appellant sub 3 ongegrond;

IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân in de door appellanten sub 1 en sub 2 in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 876,01, waarvan een gedeelte groot € 805,00 is toe te rekenen aan door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand; door de provincie Fryslân dient te worden betaald:

- aan appellanten sub 1: een bedrag van € 805,00;

- aan appellant sub 2: een bedrag van € 71,01;

V. gelast dat de provincie Fryslân aan appellanten sub 1 en sub 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00 voor appellanten sub 1 en sub 2 elk) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. J.J. Vis, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en dr. J.C.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.D. van Onselen, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2003

178-410.