Raad van State, 18-02-2004, AO3922, 200303127/1

Uitspraak op het hoger beroep van:

[appellante], wonend te [woonplaats],

tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 4 april 2003 in het geding tussen:

appellante

en

de Minister van Verkeer en Waterstaat.

1. Procesverloop

Bij besluit van 11 juli 2001 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister) afwijzend beslist op het verzoek van appellante om afgifte van een medische verklaring klasse JAA 1.

Bij besluit van 21 oktober 2002 heeft de Minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 4 april 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de voorzieningenrechter) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 mei 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 12 juni 2003. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij brieven van 24 juli 2003 en 14 augustus 2003 heeft de Minister van antwoord gediend.

Bij brief van 13 november 2003 heeft appellante een nader stuk ingediend. Dit stuk is in kopie aan de Minister verzonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 december 2003, waar appellante in persoon, bijgestaan door mr. J.M. Deveer, advocaat te Utrecht, en prof.dr. B.W. Ongerboer de Visser, hoogleraar neurofysiologie aan de Universiteit van Amsterdam en prof.dr. C.J. Stam, hoogleraar klinische neurofysiologie aan de Vrije Universiteit, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. G.H.H. Bisschoff, werkzaam bij het ministerie, en dr. D.G.A. Kasteleijn-Nolst Trenité, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart is het verboden een luchtvaartuig te bedienen zonder het daarvoor geldige bewijs van bevoegdheid of geldige bewijs van gelijkstelling.

Ingevolge het tweede lid van voornoemd artikel, voor zover hier van belang, is voor het bedienen van een Nederlands burgerluchtvaartuig het bezit vereist van:

a. een door Onze Minister van Verkeer en Waterstaat afgegeven bewijs van bevoegdheid of bewijs van gelijkstelling, (..)

b. (…).

Betrokkene dient in geval van toepassing van onderdeel a tevens in het bezit te zijn van een geldige medische verklaring, bedoeld in artikel 2.4, afgegeven door Onze Minister van Verkeer en Waterstaat dan wel door de bevoegde autoriteit van een door hem aangewezen staat.

Ingevolge het vierde lid van voornoemd artikel kan Onze Minister van Verkeer en Waterstaat ontheffing verlenen van het bepaalde bij of krachtens dit artikel, wanneer door bijzondere omstandigheden die regels in redelijkheid geen toepassing kunnen vinden en de veiligheid van het luchtverkeer met het verlenen van de ontheffing niet in gevaar wordt gebracht. Aan de ontheffing kunnen voorschriften of beperkingen worden verbonden.

Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, van de Wet luchtvaart, geeft Onze Minister van Verkeer en Waterstaat op aanvraag een bewijs van bevoegdheid af, wanneer degene, die het bewijs van bevoegdheid heeft aangevraagd, beschikt over voldoende kennis, bedrevenheid en ervaring met betrekking tot het bewijs van bevoegdheid, dat hij heeft aangevraagd, daartoe voldoende onderricht heeft genoten aan een door Onze Minister van Verkeer en Waterstaat dan wel door de bevoegde autoriteit van een door hem aangewezen staat erkende, gekwalificeerde of geregistreerde opleidingsinstelling en hem een geldige medische verklaring is verstrekt.

Ingevolge artikel 2.4, eerste lid, van de Wet luchtvaart, geeft Onze Minister van Verkeer en Waterstaat op aanvraag de medische verklaring, bedoeld in artikel 2.2, af, indien betrokkene voldoet aan de eisen van medische geschiktheid om de werkzaamheden te verrichten, waarvoor betrokkene een bewijs van bevoegdheid of bevoegdverklaring heeft aangevraagd of is verleend.

Ingevolge het vierde lid van voornoemd artikel kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gegeven omtrent de beperkingen waaronder een medische verklaring kan worden afgegeven.

Dit is gebeurd in het Besluit bewijzen van bevoegdheid voor de luchtvaart (hierna: het Besluit).

Ingevolge artikel 30, eerste lid, van het Besluit wordt ten behoeve van een door Onze Minister, al dan niet onder beperkingen, af te geven medische verklaring degene, die zulk een verklaring heeft aangevraagd, gekeurd door een geneeskundige of door een geneeskundige instantie.

Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder f van voornoemd artikel, kan Onze Minister in ieder geval regels geven met betrekking tot de eisen van medische geschiktheid en de beperkingen waaronder de medische verklaring kan worden afgegeven.

Dit is gebeurd in de Regeling geneeskundige instanties, geneeskundigen en medische verklaringen voor de luchtvaart (hierna: de Regeling).

Ingevolge artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling, voorzover hier van belang, worden de medische keuringen klasse 1, 2 en 3 uitgevoerd en de hieruit resulterende adviesrapportages aan de minister opgesteld met inachtneming van de medische eisen, voorgeschreven keuringsmethoden, voorgeschreven procedures, alsmede de eisen gesteld aan de adviesrapportage, zoals bedoeld in JAR-FCL 3 subdeel B voor klasse 1.

Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de Regeling, voor zover hier van belang, kan de minister, al dan niet onder beperkingen, een medische verklaring klasse 1, 2 of 3 afgeven of verlengen als:

a. (…),

b. (…),

c. voldaan is aan artikel 13, eerste lid, en

d. de gezondheidstoestand van de aanvrager zodanig is dat met afgifte of verlenging de veiligheid niet in gevaar kan worden gebracht.

Ingevolge het tweede lid van voornoemd artikel kan de Minister ten behoeve van het besluit als bedoeld in het eerste lid:

a. de keurende geautoriseerde geneeskundige instantie of geneeskundige opdragen nadere noodzakelijke gegevens aan te leveren of nader onderzoek te laten uitvoeren, of,

b. nader onderzoek door een derde laten uitvoeren.

Ingevolge Joint Aviation Requirements- Flight Crew Licensing (JAR-FCL) 3.210 onder (c) is elektro-encefalografie vereist bij de initiële keuring (zie bijlage 11 bij subdeel B) en wanneer geïndiceerd door de voorgeschiedenis van de kandidaat of op klinische gronden.

Ingevolge bijlage 11 bij subdelen B en C leiden epileptiforme paroxysmale EEG-afwijkingen en focale langzame golven tot afkeuring.

2.2. Appellante heeft haar vliegbrevet (airline transport pilot licence) gehaald in de Verenigde Staten en is daar enkele jaren als piloot werkzaam geweest. Zij heeft omstreeks 1996 gepoogd een bewijs van bevoegdheid dan wel bewijs van gelijkstelling in Nederland te verkrijgen, maar is daarin niet geslaagd omdat zij vliegmedisch werd afgekeurd. Aangezien zij het niet eens was met de gronden waarop zij was afgekeurd, heeft zij in 2000 opnieuw de inmiddels voor bezwaar en beroep vatbare medische verklaring klasse 1 aangevraagd. Deze is haar door de Minister geweigerd omdat op een elektro-encefalogram (hierna: EEG) na nachtslaapdeprivatie paroxysmale epileptiforme afwijkingen zijn geconstateerd. De Minister heeft zich voorts, in afwijking van het advies van de Adviescommissie Medische Verklaringen voor de Luchtvaart (hierna: de Adviescommissie) op het standpunt gesteld dat de Nederlandse wet- en regelgeving - anders dan de JAR-FCL – het verlenen van een ontheffing van een medische verklaring niet mogelijk maakt.

2.3. De voorzieningenrechter heeft het standpunt van de Minister onderschreven.

2.4. Appellante heeft betoogd dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat er voldoende aanleiding was om appellante een EEG na nachtslaapdeprivatie te laten ondergaan. Het afnemen van een dergelijk EEG is volgens appellante geschied op instigatie van een thans op het departement werkzame voormalige keuringsarts, met wie appellante reeds in 1997 verschillende aanvaringen heeft gehad. Deze persoon had gezien de voorgeschiedenis niet bij het dossier betrokken mogen zijn, aldus appellante.

2.5. Dit betoog faalt. Artikel 15, tweede lid, van de Regeling maakt het doen van nader onderzoek mogelijk. Niet geoordeeld kan worden dat de Minister niet in redelijkheid heeft kunnen menen dat het feit dat appellante eerder op een afwijking in haar EEG was afgekeurd een dergelijke onderzoek noodzakelijk maakte. Gelet hierop is onvoldoende aannemelijk geworden dat dit nader onderzoek uitsluitend zou zijn verricht als gevolg van de gestelde vooringenomenheid van de door appellante genoemde persoon.

2.6. Appellante heeft voorts betoogd dat de voorzieningenrechter ten onrechte geen onzorgvuldigheid heeft geconstateerd in de totstandkoming van de beslissing op bezwaar. Appellante heeft niet kunnen reageren op na de hoorzitting aan de Adviescommissie en de Minister beschikbaar gekomen informatie.

2.7. Dit betoog slaagt. Uit de stukken blijkt dat de Adviescommissie na de hoorzitting op 5 februari 2002 nadere vragen heeft gesteld aan prof.dr. Ongerboer de Visser, hoogleraar neurofysiologie aan de Universiteit van Amsterdam (hierna: Ongerboer de Visser), onder wiens verantwoordelijkheid het EEG was afgenomen. Vervolgens heeft zij, aangezien zij enige discrepantie constateerde tussen de opvattingen van Ongerboer de Visser en de door de Minister ingeschakelde arts Kasteleijn-Nolst Trenité (hierna: Kasteleijn), een hoorzitting belegd waarbij uitsluitend deze medici voor het geven van nadere toelichting waren uitgenodigd. Naar aanleiding van deze hoorzitting heeft de Adviescommissie een derde, onafhankelijke deskundige ingeschakeld, prof.dr. C.J. Stam, hoogleraar klinische neurofysiologie aan de Vrije Universiteit (hierna: Stam). Na diens rapport heeft de Adviescommissie haar advies uitgebracht. Op dit advies heeft Ongerboer de Visser schriftelijk gereageerd. Voorts heeft Stam daarna nadere vragen van Kasteleijn beantwoord. Tenslotte heeft de Minister de beslissing op bezwaar genomen, die mede steunt op de informatie in de toelichtingen, rapportage en reacties die na de hoorzitting van 5 februari 2002 zijn verstrekt. Ingevolge artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord. Gelet op de aan de beslissing op bezwaar ten grondslag gelegde motivering moet worden geoordeeld dat voormelde informatie moet worden aangemerkt als feiten en omstandigheden als bedoeld in dit artikel. Nu appellante niet in de gelegenheid is gesteld hierover te worden gehoord, is de beslissing op bezwaar in strijd met artikel 7:9 van de Awb tot stand gekomen. De voorzieningenrechter heeft dit niet onderkend.

2.8. Appellante heeft tevens betoogd dat de voorzieningenrechter ten onrechte op basis van een enkele zin uit het rapport van Stam heeft overwogen dat de Adviescommissie op goede gronden heeft kunnen concluderen dat appellante terecht medisch ongeschikt is verklaard. Volgens appellante heeft de voorzieningenrechter bij de beoordeling van het standpunt van de Minister omtrent de medische geschiktheid ten onrechte buiten beschouwing gelaten dat Ongerboer de Visser en Stam overigens hebben verklaard dat het betreffende EEG normaal is en niet wijst in de richting van een toegenomen kans op epileptische insulten. Voorts is volgens appellante ten onrechte voorbijgegaan aan de opinie van prof.dr. J. Engel Jr., M.D., Ph.D., Professor of Neurology and Neurobiology aan de UCLA School of Medicine te Los Angeles (hierna: Engel).

2.9. Dit betoog slaagt evenzeer. Uit de toelichting op de JAR-FCL (paragraaf 8 van sectie 2 JAR-FCL 3 Hoofdstuk 12) blijkt dat 'epileptiform' een interpretatieve term is. Ongerboer de Visser heeft over de afwijkingen op het EEG gezegd dat geen sprake is van paroxysmale epileptiforme verschijnselen. Stam heeft weliswaar in zijn eerste rapport vermeld: "De piekgolfcomplexen genoemd onder b hierboven vallen in technische zin onder de definitie van epileptiforme grafo elementen", maar hij heeft hier op laten volgen: "Daarmee is niet gezegd dat ze zonder meer wijzen op (een verhoogde kans op) epilepsie. (..) Op grond van deze literatuurgegevens zijn er derhalve onvoldoende aanwijzingen dat betrokkene een verhoogde kans op epilepsie of epileptische aanvallen heeft." Voorts heeft hij in zijn nader advies vermeld: "Het kernprobleem bij deze casus ligt niet zozeer in de beschrijving van het EEG, maar eerder in de principiële vraag of een "self limited fotoparoxysmale respons" nu wel of niet als een normaal verschijnsel zonder verhoogde kans op epilepsie beschouwd moet worden. Ik ben van mening van wel, (..)."

Gelet op de wijze waarop deze deskundigen de afwijkingen op het EEG van appellante hebben geïnterpreteerd, kan in deze rapporten geen steun worden gevonden voor de conclusie van de Minister dat sprake is van epileptiforme paroxysmale afwijkingen. Ook Engel heeft verklaard: "I don't see anything epileptiform, or even abnormal, in Mrs. Meyer's EEG." De Adviescommissie heeft het rapport van Engel buiten beschouwing gelaten, omdat haar niet duidelijk was of deze deskundige de beschikking heeft gehad over de volledige EEG registratie. Gelet op de wederzijdse standpunten had het op de weg van de Minister gelegen te proberen die onduidelijkheid weg te doen nemen teneinde ook dat rapport bij zijn standpunt te kunnen betrekken.

2.10. De Afdeling volgt de voorzieningenrechter voorts niet in zijn oordeel dat de Minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de huidige regelgeving geen ruimte biedt voor het verlenen van een ontheffing (exemption) van de verplichting tot het hebben van een medische verklaring.

Noch in de tekst van de Wet luchtvaart noch in de toelichting daarop zijn aanknopingspunten te vinden voor het standpunt van de Minister dat de in artikel 2.1, vierde lid, van die wet bedoelde ontheffingsmogelijkheid zich niet mede zou uitstrekken tot de in het slot van artikel 2.1, tweede lid, genoemde medische verklaring. Op andere bepalingen waaruit zou kunnen blijken van een beletsel om zodanige ontheffing te verlenen, heeft de Minister zich niet beroepen.

2.11. Gelet op het vorenstaande is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar wegens strijd met artikel 7:9 van de Awb en artikel 7:12, eerste lid van de Awb, vernietigen. De Minister zal opnieuw op het bezwaar dienen te beslissen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.

2.12. De Afdeling ziet aanleiding om de Minister op na te melden wijze in de proceskosten te veroordelen.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 4 april 2003, AWB 02/5452 BESLU en 03/874 BESLU;

III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 21 oktober 2002, DL/S&B 02.520469;

V. veroordeelt de Minister van Verkeer en Waterstaat in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1361,93, waarvan een gedeelte groot € 1288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) te worden betaald aan appellante;

VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 109,00 en € 175,00) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. J.E.M. Polak, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 18 februari 2004

306-426.