Raad van State, 24-03-2004, AO6063, 200303362/1

Uitspraak in het geding tussen:

[appellanten], wonend te Leiden,

en

1. Procesverloop

Bij besluit van 27 mei 1994, kenmerk 18072/93, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Fabriek van Diastatische Producten B.V." te Leiden vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een moutextractfabriek op het perceel Rijndijk 156, kadastraal bekend gemeente Leiden, sectie W, nummers 4418, 4419, 4420 en 4150.

Bij uitspraak van 17 april 1998, no. E03.94.0993, heeft de Afdeling dit besluit gedeeltelijk vernietigd en aan verweerder opgedragen met inachtneming van deze uitspraak binnen drie maanden na verzending van de uitspraak een nieuw besluit te nemen wat betreft het voorkomen van (schadelijke gevolgen van) stofexplosies.

Ter uitvoering daarvan heeft verweerder bij besluit van 11 april 2003, kenmerk 1297/01, krachtens artikel 8.23 van de Wet milieubeheer voormelde vergunning gewijzigd in die zin dat daaraan worden verbonden de voorschriften 7.1.1 tot en met 7.1.10. Dit besluit is op 15 april 2003 ter inzage gelegd.

Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 22 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 23 mei 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 juni 2003.

Bij brief van 25 juli 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 november 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 maart 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. H.A. Steendam, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door drs. A. Burger en B. de Vries, gemachtigden, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door M.H. Feller en ing. E.H.A. de Beer, gemachtigden, als partij gehoord.

2. Overwegingen

2.1. Het bestreden besluit ziet op een moutextractfabriek te Leiden. In de inrichting wordt gemout graan in diverse stappen omgezet tot een stroperige vloeistof, het moutextract. Een deel van het extract wordt in het poedergebouw gesproeidroogd tot moutpoeder.

2.2. Appellanten hebben ter zitting de beroepsgrond inzake de voorschriften 7.1.6 en 7.1.8 ingetrokken.

2.3. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.

Ingevolge artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.

Bij de overeenkomstige toepassing van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.

2.4. Appellanten voeren onder meer aan dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de mate van risico van stofexplosies in het poedergebouw, de gevolgen daarvan en de noodzakelijk te nemen maatregelen. Daardoor kan niet worden vastgesteld of de voorschriften voldoende voorzien in het voorkomen en beperken van dergelijke explosies, aldus appellanten.

2.4.1. Verweerder heeft ter zitting aangevoerd dat er onvoldoende informatie beschikbaar is over de stofexplosiekarakteristiek van het moutpoeder om aan de vergunning voorschriften te kunnen verbinden die de gevolgen van een stofexplosie moeten beperken. Het is evenwel mogelijk om preventieve voorschriften aan de vergunning te verbinden die een stofexplosie moeten voorkomen, aldus verweerder. Verder heeft verweerder overwogen dat aan de hand van de uitkomsten van het in voorschrift 7.1.3 voorgeschreven onderzoek vergunninghoudster zal moeten aantonen dat er voldoende zwakke plaatsen in het gebouw aanwezig zijn.

2.4.2. In voorschrift 7.1.2 is bepaald dat een eventuele overdruk in het poedergebouw via zwakke plaatsen in het gebouw ontlast moet kunnen worden zonder dat dit gevaar of schade voor de omgeving met zich brengt.

In voorschrift 7.1.3 is bepaald dat vergunninghoudster onderzoekt: - de stofexplosiekarakteristieken van het moutpoeder uit de sproeidrooginstallatie;

- de druk waartegen het vat van de sproeidrooginstallatie kortstondig bestand is.

Een rapportage van dit onderzoek moet binnen vier maanden na het in werking treden van dit besluit aan de Milieudienst ter goedkeuring worden overgelegd.

2.4.3. De Afdeling overweegt dat verweerder destijds de aanvraag voor de onderliggende vergunning in behandeling heeft genomen, hetgeen inhoudt dat hij de aanvraag toereikend heeft geacht om op basis daarvan de nadelige gevolgen van de inrichting voor het milieu te kunnen beoordelen. Verweerder heeft evenwel nagelaten op basis van eigen onderzoek de noodzakelijke informatie te verkrijgen met betrekking tot het, ook door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak blijkens het deskundigenrapport aanwezig geachte risico van stofexplosies en heeft bij het bestreden besluit vergunninghoudster opgedragen dit onderzoek te verrichten.

Voormelde voorschriften zijn dan ook niet het resultaat van een voldoende, door verweerder uitgevoerde milieu-inhoudelijke toetsing van de aanvraag aan de volgens hem voor deze inrichting op deze locatie te stellen eisen. Deze voorschriften zijn derhalve niet gebaseerd op het oordeel van verweerder dat de nadelige gevolgen voor het milieu op dit punt in voldoende mate kunnen worden beperkt dan wel voorkomen. Nu verweerder bij het voorbereiden en het nemen van het bestreden besluit geen inzicht heeft gehad in de specifieke kenmerken van het moutpoeder en daardoor niet heeft kunnen beoordelen welke voorzieningen nodig zijn om nadelige gevolgen van een stofexplosie te voorkomen dan wel te beperken, is het besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht en het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.

Deze beroepsgrond treft derhalve doel. Reeds hierom komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. De overige beroepsgronden van appellante behoeven geen behandeling meer.

2.5. De Afdeling ziet aanleiding burgemeester en wethouders op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de hier na te melden termijnen te stellen voor het geven van een onderzoeksopdracht, het nemen van een ontwerpbesluit en het nemen van een nieuw besluit. Voorts zal de Afdeling, gelet op de aan verweerder te wijten lange duur van de procedure, aan deze termijnen op na te melden wijze een dwangsom als bedoeld in artikel 8:72, zevende lid, van de Awb verbinden.

2.6. Verweerder dient op hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leiden van 11 april 2003, 1297/01;

III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Leiden op: a. binnen 1 week na de verzending van deze uitspraak opdracht te geven aan een deskundige om onderzoek te verrichten naar de stofexplosiekarakteristieken van het moutpoeder uit de sproeidrooginstallatie, de druk waartegen het vat uit de sproeidrooginstallatie kortstondig bestand is, de zwakke plaatsen in het gebouw en al het overigens nodige volgens deskundige;

b. binnen 2 maanden na de verzending van deze uitspraak een ontwerpbesluit ter inzage te leggen;

c. binnen 4 maanden na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen; en

d. appellanten steeds binnen twee dagen nadat aan een van deze opdrachten is voldaan, daarvan in kennis te stellen onder het toezenden van afschriften;

IV. bepaalt ten aanzien van elk van de opdrachten a, b en c dat indien verweerder daaraan niet voldoet, de gemeente Leiden aan appellanten samen, elk voor een gelijk deel een dwangsom verbeurt van € 5000,00 per dag dat verweerder in verzuim blijft, met een maximum van € 25.000,00 per opdracht;

VI. gelast dat de gemeente Leiden aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.D. Trippert-van Gemeren, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2004

289.