Raad van State, 08-09-2004, AQ9959, 200303055/1

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 april 2003 in het geding tussen:

[wederpartij], wonend te Amsterdam

en

appellant.

1. Procesverloop

Bij brief van 10 oktober 2000 is namens appellant (hierna: de minister) geweigerd een aan hem overgelegd echtscheidingsvonnis en besluit ten name van [wederpartij] en [echtgenote] te legaliseren.

Bij besluit van 23 oktober 2001 heeft de minister het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.

Bij uitspraak van 2 april 2003, verzonden op diezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard en, voor zover thans van belang, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 april 2003, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 17 juni 2003. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij de brief van 17 juni 2003 heeft de minister op de voet van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verzocht om ten aanzien van een aantal stukken, die betrekking hebben op het door de Nederlandse ambassade in [land] verrichte verificatieonderzoek, toe te staan dat [wederpartij] daarvan geen kennis kan nemen. Op 14 oktober 2003 heeft de Afdeling in andere samenstelling beslist dat het verzoek gerechtvaardigd is. Bij brief van 22 oktober 2003 heeft [wederpartij] meegedeeld geen toestemming te verlenen om mede op basis van deze stukken uitspraak te doen. De stukken waarvan geheimhouding is verzocht zijn hierop aan de minister teruggezonden.

Bij brief van 25 juli 2003 heeft [wederpartij] van antwoord gediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2004, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A.R. Nuiten, ambtenaar in dienst van het ministerie, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. J. Singh, advocaat te Hoofddorp, zijn verschenen.

Het onderzoek ter zitting is vervolgens onder toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb heropend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2004, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. E.B. Schluter en mr. H.C. van Scherpenseel, ambtenaren in dienst van het ministerie, en [wederpartij] , vertegenwoordigd door voornoemde advocaat, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Bij officiële mededeling van 7 maart 1996 (kenmerk DAZ/JZ/WVA/66671; Stcrt. 1996, 49) heeft de minister bekendgemaakt dat hij heeft besloten met ingang van 1 april 1996 de Dominicaanse Republiek, Ghana, India, Nigeria en Pakistan tot probleemland op het gebied van schriftelijk bewijs aan te wijzen. Alle uit die landen afkomstige, ter legalisatie bij de Nederlandse vertegenwoordigingen aldaar aangeboden documenten worden inhoudelijk geverifieerd, omdat is gebleken dat een aanzienlijk deel van die documenten inhoudelijk niet juist is. Op grond hiervan wordt op voorhand getwijfeld aan de juistheid van de inhoud van die documenten. De minister adviseert Nederlandse instanties documenten uit voormelde landen alleen nog te accepteren als zij inhoudelijk zijn geverifieerd door de Nederlandse vertegenwoordiging. Indien de twijfel aan de juistheid van de inhoud van een document of een onderdeel daarvan bij het verificatieonderzoek niet wordt weggenomen, wordt legalisatie geweigerd, ook indien de formele echtheid van het document volgens het recht van het land van herkomst buiten twijfel is.

2.2. Niet in geschil is dat op 2 november 1998 door een daartoe bevoegde rechter van het District Court te [plaats] de echtscheiding tussen [wederpartij] en [echtgenote] is uitgesproken, ten bewijze waarvan een echtscheidingsvonnis en -besluit is verstrekt. De minister heeft niettemin zijn weigering de overgelegde documenten te legaliseren in bezwaar gehandhaafd, omdat tijdens het verificatieonderzoek door personen uit de directe omgeving van [wederpartij] - onder wie diens zus - en [echtgenote] tegenstrijdige en onduidelijke verklaringen zijn afgelegd over de verblijfplaats van [echtgenote] en de gang van zaken rond de echtscheiding tussen haar en [wederpartij] .

2.3. De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, de beslissing op bezwaar vernietigd en daartoe overwogen dat indien het in het document beschreven (rechts)feit (de echtscheiding) samenvalt met het ter legalisatie overgelegde document zelf (het echtscheidingsvonnis en -besluit), geen discrepantie kan bestaan tussen het rechtsfeit als zodanig en de weergave daarvan in de ter legalisatie overgelegde documenten, zodat er geen gegevens zijn die zich lenen voor verificatie.

2.4. Volgens de minister heeft de rechtbank miskend dat, omdat uit het verificatieonderzoek feiten naar voren zijn gekomen die niet stroken met de in het echtscheidingsvonnis vastgestelde feiten, legalisatie kan worden geweigerd, waardoor de documenten geen bewijskracht krijgen binnen de Nederlandse rechtsorde.

2.5. De Afdeling ziet zich allereerst ambtshalve voor de vraag gesteld of de door de minister gegeven beoordeling van de documenten op enig rechtsgevolg is gericht.

Dienaangaande wordt het volgende overwogen.

2.5.1. Onder legalisatie zoals bijvoorbeeld voorzien in artikel 986, derde lid, van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering, wordt in de internationale rechtspraktijk, blijkens onder meer artikel 2 van het Verdrag tot afschaffing van het vereiste van legalisatie van buitenlandse openbare akten, uitsluitend verstaan de formaliteit waarbij de diplomatieke of consulaire ambtenaren van het land op welks grondgebied het document moet worden overgelegd, een bevestigende verklaring afgeven omtrent de echtheid van de handtekening, de hoedanigheid waarin de ondertekenaar van het document heeft gehandeld en, in voorkomend geval, de identiteit van het zegel of het stempel op het document.

2.5.2. Legalisatie kan derhalve slechts strekken tot bevestiging van de formele echtheid van een document, niet tot het bieden van uitsluitsel omtrent de juistheid van de inhoud ervan.

2.5.3. Indien in procedures onder Nederlands recht twijfel rijst over de juistheid van de inhoud van een document, kan aan diplomatieke of consulaire ambtenaren worden verzocht de daarin vermelde feiten te doen verifiëren. Aan de hand van de uitkomsten van dat verificatieonderzoek kan door de Nederlandse instanties worden beoordeeld of het document zijn door de houder beoogde rol als bewijsstuk kan vervullen in de procedure waarvoor het als bewijsstuk nodig is.

2.5.4. Legalisatie en verificatie vervullen derhalve een ondersteunende rol ten behoeve van de oordeels- en besluitvorming door de daartoe bevoegde instanties in het kader van de uiteenlopende procedures waarin de documenten als bewijsstuk moeten worden overgelegd, doch zijn niet zelfstandig en los van de uitkomst van die procedures gericht op rechtsgevolg. Legalisatie noch verificatie is dan ook aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Zoals ook de Hoge Raad der Nederlanden heeft overwogen in de beschikking van 5 september 2003 in zaak no. R02/088HR (JV 2003/525), is de door de minister gegeven beoordeling van het document niet beslissend. Het is aan de bevoegde instantie om te oordelen of het rechtsfeit met behulp van het document is komen vast te staan, dan wel aannemelijk geworden. Heeft de minister de betrokken instantie door middel van een verificatierapport van advies gediend met betrekking tot de juistheid van de inhoud van het document of een onderdeel daarvan, dan kan dit bij die beoordeling worden betrokken.

2.5.5. Anders dan in de uitspraak van 18 februari 1999 in zaak no. H01.98.1345/Q01 (AB 1999, 143), is de Afdeling thans derhalve van oordeel dat de brief van 10 oktober 2000 niet kan worden aangemerkt als een besluit waartegen ingevolge artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb bezwaar openstond. Hieruit volgt dat de minister het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen de afwijzing van diens verzoek niet-ontvankelijk had dienen te verklaren.

2.6. Het hoger beroep is, gelet op hetgeen hiervoor onder 2.5.1. tot en met 2.5.5. is overwogen, gegrond, zij het op een andere grond dan door de minister aangevoerd. De gronden van het hoger beroep behoeven als gevolg hiervan geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 oktober 2001 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen wegens schending van artikel 8:1, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb. Nu de minister met inachtneming van deze uitspraak geen ander besluit kan nemen dan het bij hem gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb op na te melden wijze in de zaak te voorzien.

2.7. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden verwezen.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het hoger beroep gegrond;

II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 april 2003 in zaak nr. AWB 01/4192;

III. verklaart het bij de rechtbank in die zaak ingestelde beroep gegrond;

IV. vernietigt het besluit van de Minister van Buitenlandse Zaken van 23 oktober 2001, kenmerk 0880/00-LE-bn;

V. verklaart het bezwaar van [wederpartij] tegen de brief van 10 oktober 2000 niet-ontvankelijk;

VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

VII. veroordeelt de Minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van de door [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.449,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Buitenlandse Zaken) aan [wederpartij] te worden betaald;

VIII. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Buitenlandse Zaken) aan [wederpartij] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 102,00 voor de behandeling van het beroep bij de rechtbank vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. M. Vlasblom en mr. H. Troostwijk, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.C. Beerse, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2004

382.