Raad van State, 02-03-2005, AS8397, 200403342/1

Uitspraak in het geding tussen:

en

1.    Procesverloop

Bij besluiten van 24 februari 2003 heeft verweerder aan[vergunninghouders] onder voorwaarden vergunning verleend op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor het mechanisch winnen van pieren in het staatsnatuurmonument Waddenzee.

Bij besluit van 12 maart 2004 heeft verweerder de hiertegen door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij faxbericht van 21 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en appellant sub 2 bij brief van 22 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 23 april 2004, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 21 mei 2004.

Bij brief van 16 juli 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 1 oktober 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.

2.    Overwegingen

Procesbelang

2.1.    Verweerder stelt dat appellanten sub 1 en het college geen belang meer hebben bij deze procedure, omdat de in geding zijnde vergunningen per 1 januari 2004 zijn geëxpireerd en de bij besluiten van 25 november 2003 verleende vergunningen voor mechanisch pierenwinnen voor de periode van 1 januari 2004 tot 1 januari 2007 onherroepelijk zijn.

De Afdeling overweegt dat het belang bij een inhoudelijk oordeel omtrent de rechtmatigheid van de verleende vergunningen kan zijn gelegen in de omstandigheid dat appellanten het inhoudelijke oordeel van de Afdeling kunnen betrekken bij eventuele toekomstige aanvragen voor een vergunning voor het mechanisch winnen van pieren in het staatsnatuurmonument Waddenzee op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet.

Verweerder verleent periodiek vergunningen voor het mechanisch winnen van pieren in de Waddenzee. Niet onaannemelijk is dat voor de periode na 1 januari 2007 weer een vergunningaanvraag zal worden ingediend.

Gelet op het voorgaande hebben appellanten sub 1 en het college belang bij een inhoudelijk oordeel.

Ontvankelijkheid

2.2.    Met betrekking tot het beroep van appellanten sub 1, voorzover ingesteld door [appellant sub 1B] en [appellante sub 1C], overweegt de Afdeling het volgende.

2.2.1.    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 maart 2002 (200102874/1; JM 2002/77), is het uitsterfbeleid dat door verweerder voor het mechanisch winnen van pieren in het staatsnatuurmonument Waddenzee is opgesteld niet onredelijk. Dit uitsterfbeleid, een bevriezing van bestaande activiteiten betreffende mechanische pierenwinning, brengt mee dat alleen bestaande vergunninghouders voor een nieuwe vergunning in aanmerking komen. Verweerder heeft, zoals de Afdeling eveneens heeft overwogen in de uitspraak van 20 maart 2002, in het licht van het uitsterfbeleid voor het mechanisch winnen van pieren, naast de in het procesverloop genoemde  vergunninghouders nog slechts aan [appellant sub 1A] een dergelijke vergunning verstrekt. [appellant sub 1B] noch [appellante sub 1C] zijn houder van een vergunning voor het mechanisch winnen van pieren in het staatsnatuurmonument Waddenzee.

Het door appellanten sub 1 gestelde belang vloeit uitsluitend voort uit de vergunning, die op naam van [appellant sub 1A] is gesteld.

In verband met het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat [appellant sub 1B] noch [appellante sub 1C] een eigen rechtstreeks belang maar uitsluitend een afgeleid belang hebben met betrekking tot de verleende vergunningen. Ook anderszins is niet gebleken van een eigen rechtstreeks belang van [appellant sub 1B] en [appellante sub 1C].

Gelet hierop kunnen [appellant sub 1B] noch [appellante sub 1C] worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht.

2.2.2.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder de bezwaren van [appellant sub 1B] en [appellante sub 1C] ten onrechte heeft ontvangen. Gelet hierop is het beroep van appellanten sub 1, voorzover ingediend door [appellant sub 1B] en [appellante sub 1C], gegrond en dient het bestreden besluit in zoverre te worden vernietigd. Doende wat verweerder had behoren te doen, zal de Afdeling door zelf in de zaak te voorzien de bezwaren van [appellant sub 1B] en [appellante sub 1C] niet-ontvankelijk verklaren.

2.3.    De primaire besluiten strekken ertoe dat [vergunninghouders] in de periode van 24 februari 2003 tot 1 januari 2004 onder voorwaarden mechanisch wadpieren kunnen winnen in het staatsnatuurmonument Waddenzee op het Balgzand, Breehorn, Wierbalg, Binnen Breesem, Engelsche Vaarwater en Foksdiep.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van [appellant sub 1A] en het college ongegrond verklaard.

2.4.    [appellant sub 1A] en het college hebben gesteld dat het bestreden besluit in strijd is met richtlijn nr. 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn) en richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn).

2.5.    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.

Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van de Natuurbeschermingswet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.

2.6.    Ingevolge artikel 7 van de Habitatrichtlijn komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste volzin, van de Vogelrichtlijn voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen.

Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voorzover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.

2.7.    Bij zijn arrest van 7 september 2004 in de zaak C-127/02 (AB 2004, 365), heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen voor recht verklaard dat, wanneer een nationale rechter moet nagaan of de toestemming voor een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn rechtmatig is verleend, hij kan toetsen of de door deze bepaling aan de beoordelingsmarge van de bevoegde nationale autoriteiten gestelde grenzen in acht zijn genomen, ook als de bepaling niet in de rechtsorde van de betrokken lidstaat is omgezet ofschoon de daartoe gestelde termijn is verstreken.

2.8.    Op 18 mei 1981 zijn grote delen van de Waddenzee aangewezen als staatsnatuurmonument. Bij beschikking van 17 november 1993 is het grootste deel van de nog niet eerder aangewezen delen van de Waddenzee aangewezen als staatsnatuurmonument. Blijkens de beschikking van 17 november 1993 vervangt de toelichting bij die aanwijzingsbeschikking de toelichting van de beschikking van 18 mei 1981.

Bij besluit van 8 november 1991 is de Waddenzee voorts aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4 van de Vogelrichtlijn.

2.8.1.    Uit de aanwijzingsbeschikking van 17 november 1993 en de toelichting blijkt dat het vergunningen- en ontheffingenbeleid op grond van de Natuurbeschermingswet is gekoppeld aan het beleid dat wordt gevoerd in het kader van de Planologische Kernbeslissing Waddenzee (hierna te noemen: PKB-Waddenzee). Op deze wijze wordt volgens de toelichting, die deel uitmaakt van de beschikking, een adequaat kader geschapen voor de toetsing via de procedures van de Natuurbeschermingswet van (mogelijk) schadelijke activiteiten aan de hoofddoelstelling van de PKB-Waddenzee, te weten een duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied. Het beleid is, zo blijkt uit de PKB-Waddenzee, gericht op een duurzame bescherming en een zo natuurlijk mogelijke ontwikkeling van onder meer waterbewegingen en de hiermee gepaard gaande geomorfologische en bodemkundige processen, van de kwaliteit van water, bodem en lucht, alsmede van de (bodem)fauna en de (bodem)flora, onder meer omvattende de foerageer-, broed- en rustgebieden van vogels. Binnen de randvoorwaarden zijn menselijke activiteiten met een economische betekenis mogelijk, mits voldoende afgewogen in het licht van de hoofddoelstelling. Voorgenomen activiteiten in de Waddenzee moeten daarom aan de bovengenoemde doelstelling en beleidslijnen worden getoetst en hiertegen worden afgewogen. Daartoe is in de PKB-Waddenzee een afwegingskader opgenomen, dat ook geldt voor procedures in het kader van de Natuurbeschermingswet.

In paragraaf 4.3. van de toelichting is aangegeven dat het handmatig en/of mechanisch (machinaal) winnen, rapen, steken, vangen, doden of vervoeren van wadpieren, zagers, mossels, kokkels en andere bodemdieren of het doen van pogingen daartoe ontheffingsplichtig is.

In paragraaf 5.6. van de toelichting is het vergunningenbeleid inzake het winnen van wadpieren genoemd, vastgelegd in het Beheersplan Natuur Waddenzee 1988, zakelijk weergegeven inhoudende dat voor mechanisch winnen van pieren geen nieuwe vergunningen zullen worden verleend. Dat wil zeggen dat alleen aan bestaande vergunninghouders een nieuwe vergunning kan worden verleend (het zogenoemde uitsterfbeleid). Mede met het oog op de sluiting van Balgzand/Breehorn voor bodemberoerende vormen van visserij in het kader van de Structuurnota Zee- en Kustvisserij wordt gestreefd naar verplaatsing van de mechanische wadpierenwinning uit dit gebied. In het Beheersplan Waddenzee 1996-2001 wordt expliciet vermeld dat voor het mechanisch winnen van wadpieren een uitsterfbeleid wordt gehanteerd.

2.8.2.    Het afwegingskader van de PKB-Waddenzee, zoals dit blijkt uit paragraaf 2.3, omvat onder meer het volgende. Ten aanzien van de wijze van besluitvorming geldt dat bij de afweging gebruik dient te worden gemaakt van de best beschikbare informatie omtrent de te verwachten gevolgen van een activiteit op de diverse beleidsterreinen, met name de gevolgen voor het natuurlijk milieu van de Waddenzee. Ten aanzien van de richting van de besluitvorming geldt dat bij de afweging de maatschappelijke noodzaak dient te worden aangetoond, dat activiteiten in de Waddenzee moeten plaatsvinden. Dit omvat twee aspecten, namelijk het maatschappelijk belang dat een activiteit vertegenwoordigt en de locatiegebondenheid van een activiteit. Activiteiten die evengoed of beter buiten de Waddenzee kunnen worden uitgevoerd, worden vermeden (het translocatiebeginsel). Naarmate het maatschappelijk belang groter is, zal er eerder aanleiding zijn om een daaraan inherente beïnvloeding van de natuurlijke waarden, binnen randvoorwaarden, toe te staan.

Daarnaast is bij de afweging het zogeheten voorzorgsbeginsel van belang. Dit beginsel houdt volgens de PKB-Waddenzee in dat, wanneer op basis van de best beschikbare informatie sprake blijkt te zijn van duidelijke twijfel over het achterwege blijven van mogelijke belangrijk negatieve gevolgen voor het ecosysteem, het voordeel van de twijfel zal gaan in de richting van het behoud van de Waddenzee, hetgeen betekent dat de hoofddoelstelling bepalend is.

2.9.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 22 december 2004, inzake no. 200000690/1-A en 200101670/1-A (zie www.raadvanstate.nl), stemmen de bewoordingen van het voorzorgbeginsel in het afwegingskader van de PKB-Waddenzee niet overeen met de uitleg die het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) aan dat beginsel heeft gegeven in zijn arrest van 7 september 2004 in de zaak C-127/02 (AB 2004, 365). Reeds hierom moet worden geoordeeld dat verweerder zich in het bestreden besluit ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de PKB-Waddenzee een met artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn gelijk te stellen afwegingskader bevat.

2.9.1.    Voor de uitlegging van het begrip ‘plan of project’ in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dient blijkens het arrest van het Hof aansluiting te worden gezocht bij richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB L 175, blz. 40; hierna: MER-richtlijn). Onder een project in de zin van deze richtlijn wordt verstaan de uitvoering van bouwwerken of de totstandkoming van andere installaties of werken alsmede andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten.

2.9.2.    Naar het oordeel van de Afdeling betreft het mechanisch winnen van pieren in het Balgzand, Breehorn, Wierbalg, Binnen Breesem, Engelsche Vaarwater en Foksdiep een andere ingreep in natuurlijk milieu of landschap in de zin van de MER-richtlijn. Mede gelet hierop moet worden geoordeeld dat deze activiteit een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vormt.

2.9.3.    Gelet op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, volgt uit het voorgaande dat, behoudens de omstandigheid dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het mechanisch winnen van pieren in genoemde gebieden afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied, verweerder deze activiteit aan een passende beoordeling moet onderwerpen.

Gelet op het arrest van het Hof moet een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een gebied, worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben voor het betrokken gebied wanneer het de instandhoudingsdoelstellingen daarvan in gevaar dreigt te brengen. Dit moet met name worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft.

2.9.4.    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder niet op grond van objectieve gegevens beoordeeld of kan worden uitgesloten dat het mechanisch winnen van pieren in het vergunde gedeelte van Balgzand, Breehorn, Wierbalg, Binnen Breesem, Engelsche Vaarwater en Foksdiep afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor die delen van de Waddenzee, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan. Derhalve kan niet worden vastgesteld of verweerder al dan niet terecht heeft afgezien van een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.

2.9.5.    Op grond van het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.

Gezien het voorgaande behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.

2.10.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    verklaart de beroepen gegrond;

II.    vernietigt het besluit van Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 12 maart 2004, kenmerk TRCJZ/2004/1882;

III.    verklaart de bezwaren van [appellant sub 1B] en [appellante sub 1C] niet-ontvankelijk;

IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover verweerder daarbij de bezwaren van [appellant sub 1B] en [appellante sub 1C] ontvankelijk heeft verklaard;

V.    gelast dat de Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ((€ 273,00 voor appellanten sub 1 en € 273,00 voor appellant sub 2) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 2 maart 2005

12-447.