Raad van State, 16-03-2005, AT0569, 200403856/1

Uitspraak op het hoger beroep van:

tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 29 maart 2004 in het geding tussen:

het college van burgemeester en wethouders van Tytsjerksteradiel

en

appellant.

1.    Procesverloop

Bij brief van 24 september 1997 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tytsjerksteradiel (hierna: het college) in verband met het saneren van met asbest verontreinigde grond op de locatie mr. W.M. Oppedijk van Veenweg te Burgum de Arbeidsinspectie gevraagd ontheffing te verlenen van het in artikel 4.41 van het Arbeidsomstandighedenbesluit neergelegde verbod om asbest of asbesthoudende producten te bewerken en te verwerken teneinde deze grond na proefzeving opnieuw te kunnen toepassen in een gemeentelijk kunstwerk.

Bij besluit van 13 oktober 1997 heeft appellant het college ontheffing verleend van het in artikel 4.41 van het Arbobesluit neergelegde verbod om asbesthoudende producten te bewerken teneinde de in dat besluit nader aangeduide grond af te graven, meegedeeld dat het zeven van die grond niet valt onder evengenoemd verbod en is ontheffing geweigerd voor het hergebruiken van die grond, voorzover die grond niet geheel asbestvrij is.

Bij besluit van 30 oktober 1998 heeft appellant, beslissend op het tegen het besluit van 13 oktober 1997 door het college gemaakte bezwaar, het primaire besluit gewijzigd in die zin dat het verzoek om ontheffing op alle onderdelen wordt afgewezen.

Bij uitspraak van 22 augustus 2000 heeft de rechtbank te Leeuwarden (hierna: de rechtbank) het door het college tegen het besluit van 30 oktober 1998 ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 24 december 2002 in zaakno. 200004667/1 heeft de Afdeling, beslissend op het hoger beroep van het college, het hoger beroep gegrond verklaard, de aangevallen uitspraak vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar vernietigd en appellant opgedragen met inachtneming van de uitspraak opnieuw een beslissing op bezwaar te nemen.

Bij besluit van 10 juni 2003 heeft appellant, gevolg gevend aan de Afdelingsuitspraak, opnieuw beslist op het bezwaar van het college. Appellant heeft toen het verzoek om ontheffing voor het afgraven en zeven van de grond alsnog afgewezen en de ontheffing voor hergebruik geweigerd, indien de grond na zeving meer dan 100 milligram (gewogen) asbest per kilogram droge stof bevat.

Bij uitspraak van 29 maart 2004, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door het college ingestelde beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar van 10 juni 2003 vernietigd, het primaire besluit herroepen onder gegrondverklaring van het daartegen ingediende bezwaarschrift, het college niet-ontvankelijk verklaard in zijn aanvraag om ontheffing en - met toepassing van artikel 8:73, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: (Awb) - bepaald dat ter voorbereiding van een uitspraak terzake van schadevergoeding het onderzoek zal worden heropend. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 mei 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 5 juli 2004. Deze brieven zijn aangehecht.

Bij brief van 23 augustus 2004 heeft het college van antwoord gediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 november 2004, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. J. van Vucht, ambtenaar bij het ministerie, en het college, vertegenwoordigd mr. A.J. Spoelstra, werkzaam bij Advirom, en mr. J.C. de Goede, ambtenaar bij de gemeente, zijn verschenen.

2.    Overwegingen

2.1.    Vast staat dat in de loop van 2002 de desbetreffende grond volledig is afgegraven, dat een deel van die grond is afgevoerd en gestort in een speciaal daarvoor bestemd depot en dat een deel is hergebruikt ten behoeve van een gemeentelijk kunstwerk. Voorts is niet in geschil dat het college de naar het depot afgevoerde grond niet meer wenst te hergebruiken voor toepassing in het gemeentelijke kunstwerk.

2.2.    Naar aanleiding van de grief dat de rechtbank het beroep van het college ten onrechte ontvankelijk heeft geoordeeld, overweegt de Afdeling dat het college geen procesbelang heeft bij een beoordeling van de beslissing op bezwaar van 10 juni 2003, voorzover daarbij zijn verzoek om ontheffing voor het afgraven en zeven van de betreffende grond is afgewezen. Appellant heeft naar aanleiding van de Afdelingsuitspraak van 24 december 2002 in zaakno. 200004667/1, waarbij zijn beslissing op bezwaar van 30 oktober 1998 is vernietigd, bij besluit van 10 juni 2003 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Daarin heeft hij conform hetgeen hem in die uitspraak is opgedragen overwogen dat het verbod van art. 4.41 van het Arbobesluit niet van toepassing is op het afgraven en zeven van de betreffende grond. De Afdeling vermag niet in te zien wat het college met zijn beroep beoogt te bereiken. In de stelling van het college dat de aanvraag niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard in plaats van te worden afgewezen ziet de Afdeling geen belang gelegen. Zodanig belang is evenmin gelegen in het enkel verkrijgen van een antwoord op een rechtsvraag van principiële betekenis. Gelet hierop komt de aangevallen uitspraak reeds in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep van het college in zoverre alsnog niet-ontvankelijk verklaren. Het hoger beroep van appellant treft in zoverre doel.

2.3.    Anders dan appellant meent, had en heeft het college evenwel procesbelang bij een beoordeling van het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 10 juni 2003, voorzover daarbij de in het besluit van 13 oktober 1997 vervatte weigering van een ontheffing voor hergebruik van grond in verband met gewijzigde regelgeving is vervangen en wederom op grond van op 10 juni 2003 geldende regelgeving een ontheffing is geweigerd voor het hergebruiken van de grond. Naar ter zitting is bevestigd, wenst het college een beoordeling van de rechtmatigheid van de aanvankelijke weigering van die ontheffing in verband met de schade die zij stelt te hebben geleden vanwege het toepassen van een duurdere methode om (een deel van) de grond te saneren (afvoeren en storten van de grond in een speciaal depot in plaats van te hergebruiken). In dit aspect van schade is het belang gelegen voor een inhoudelijk oordeel over het door het college gestelde geschilpunt. Dat het college de aanspraak op schadevergoeding ook door het uitlokken van een zuiver schadebesluit dan wel via een civiele procedure aan de rechter kan voorleggen, zoals door appellant betoogt, maakt niet dat het college in zoverre geen procesbelang meer had. Het oordeel van de bestuursrechter over de rechtmatigheid van de aanvankelijke weigering van de ontheffing voor hergebruik is immers van belang voor het recht op schadevergoeding, ongeacht de weg waarlangs een oordeel daaromtrent wordt verkregen. In zoverre is het beroep door de rechtbank derhalve terecht ontvankelijk geoordeeld.

2.4.    Artikel 4.41 van het Arbeidsomstandighedenbesluit van 15 januari 1997 (hierna: het Besluit), dat ter uitvoering van de Arbeidsomstandighedenwet tot stand is gebracht, luidt als volgt:

1.  Het is verboden asbest of asbesthoudende producten te bewerken.

2.  Het is verboden asbest of asbesthoudende producten te verwerken.

3.  Het is verboden asbest of asbesthoudende producten in voorraad te houden.

    Ingevolge artikel 9.11, eerste lid, van het Besluit kan vrijstelling of ontheffing van artikel 4.41, tweede lid, uitsluitend worden verleend in gevallen waarin het niet mogelijk is om andere, minder schadelijke of onschadelijke stoffen of producten te verwerken dan asbest of asbesthoudende producten.

2.5.    Ter uitvoering van artikel 4.41 van het Besluit hanteerde appellant tot december 1999 het beleid dat alleen grond die 100% asbestvrij was niet als asbesthoudend product werd aangemerkt en dat in dat geval het verbod van dat artikel niet van toepassing was. Vanaf december 1999 tot april 2003 merkte appellant grond als niet-asbesthoudend aan, indien zich daarin een restconcentratie hechtgebonden asbest bevond onder de 10 miligram per kilogram droge stof of een restconcentratie niet hechtgebonden asbest van onder de 2 miligram per kilogram droge stof.

Met ingang van 1 april 2003 hanteert appellant het beleid dat de grond als niet-asbesthoudend wordt aangemerkt indien de restconcentratienorm onder de 100 miligram per kilogram "gewogen" droge stof blijft.

2.6.    Appellant bestrijdt met vrucht het oordeel van de rechtbank dat aannemelijk is geworden dat de betreffende grond na zeving niet meer als asbesthoudend product kon worden aangemerkt, zodat het verbod van artikel 4.41, tweede lid, van het Arbobesluit niet van toepassing is.

    Van de zijde van het college is niet aangetoond dat het asbestgehalte in de betreffende grond beneden de toenmalig geldende norm bleef en dat geen sprake was van een asbesthoudend product als hier bedoeld. De door het college overgelegde gegevens, waaronder het door SGS Ecocare B.V. uitgevoerde asbestonderzoek van 1 juli 1997, bieden daarvoor evenmin grondslag. Voorts kan, anders dan het college meent, de aan hem gerichte brief van appellant van 10 juli 2001 niet worden aangemerkt als de erkenning door appellant dat de restconcentratie van de gezeefde grond onder de geldende norm bleef. De inhoud van deze brief behelst louter feitelijke mededelingen over het gewijzigde beleid, zoals dat gold in de periode van december 1999 tot april 2003. De conclusie is dan ook dat appellant zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verbod van artikel 4.41, tweede lid, van het Arbobesluit van toepassing was. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep van het college behandelen, voorzover daarbij nog belang bestaat.

2.7.    Naar uit het verhandelde ter zitting is gebleken, beoogt het college met zijn beroep uitsluitend een beoordeling van de rechtmatigheid van het ten tijde van het primaire besluit van 13 oktober 1997 door appellant gehanteerde beleid, zoals dit is toegepast in het kader van de weigering van de ontheffing voor het hergebruik van de grond. Vooropgesteld wordt dat de invulling van het begrip asbesthoudend product door appellant in de relevante periode, gelet op de aard en het doel van de Arbeidsomstandighedenregelgeving en de destijds geldende inzichten, de Afdeling niet onjuist voorkomt. Het betoog van het college dat dit beleid ten onrechte afwijkt van in het kader van het milieurecht gehanteerd beleid treft geen doel. Gelet op de verschillende belangen die milieuregelgeving enerzijds en arbeidsomstandighedenregelgeving anderzijds dienen, is appellant niet gehouden zich bij de invulling van het begrip asbesthoudend product te laten leiden door de invulling die daaraan in het milieurecht wordt gegeven.

    Niet kan dan ook met vrucht worden staande gehouden dat appellant de door het college gevraagde ontheffing voor hergebruik als bedoeld in artikel 9.11, eerste lid, van het Besluit ten tijde hier van belang niet in redelijkheid kon weigeren.

2.8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak komt voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep van het college, voorzover gericht tegen de afwijzing van het verzoek om ontheffing voor het afgraven en zeven van de grond bij de beslissing op bezwaar van 10 juni 2003 niet-ontvankelijk verklaren en voorzover dit is gericht tegen de bij die beslissing op bezwaar gehandhaafde weigering van een ontheffing voor het hergebruiken van de grond, ongegrond verklaren.

2.9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3.    Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I.    verklaart het hoger beroep gegrond;

II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 29 maart 2004, 03/740 WET;

III.    verklaart het door het college bij de rechtbank ingestelde beroep voorzover gericht tegen de afwijzing van het verzoek om ontheffing voor het afgraven en zeven van de grond bij de beslissing op bezwaar van 10 juni 2003 niet-ontvankelijk;

IV.    verklaart het door het college bij de rechtbank ingestelde beroep voorzover gericht tegen de bij de beslissing op bezwaar van 10 juni 2003 gehandhaafde weigering van de ontheffing voor het hergebruik van de grond ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.I.M. Peute, ambtenaar van Staat.

Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2005

391.